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所謂“票決制”，是指市（地）、縣（市）級黨委、政府領導班子正職的擬任人選和推薦人選，由上級黨委常委會提名，黨委會全體會議審議，進行無記名投票表決；黨委會全體會議閉會期間，由常委會作出決定，決定前應征求全委會成員的意見。這種做法不同于過去的地方有兩條：一是重要干部任用的決策權，不光在常委會，也在其全委會；二是決定重要干部的任用，實行無記名投票。故，相對于以往自上而下的、少數人決定的“議決制”而言，“票決制”的積極意義是顯而易見的。因此，改革伊始，票決制便被很多學者譽為是“黨內民主的重大突破”。（注：詳情可參閱李永忠《票決制的突破》，載《南風窗》*年2期；《票決制的思考》，載《理論學刊》*年第2期。）

然而，理論與實踐總是存在差距，我們的調研顯示，由于操作程序以及相關制度配套上的一些問題，“票決制”的實踐效果并不理想。以浙江為例，浙江省實行這項制度的共有椒江、溫州、義烏、蕭山、舟山等14個地市，其中1個地級市、13個縣市、區。到目前為止，全省采取票決制任免的干部共有4222名，在討論過程中被緩議88名，在投票表決中因未超過半數而被否決的有6名。需要指出的是，以上這88名緩議人員和6名被否決人員全部來自于最早的改革試驗區椒江，且其中的3名人員是椒江在1989年第一次票決制試點的時候被否決的。（注：以上數字來自作者本人的訪談所得以及李永忠《票決制的思考》一文，《票決制的思考》載《理論學刊》*年第2期。）換言之，在其他13個地市近兩年的“票決制”改革中，在近2000人次的干部人事制度的變動過程中，沒有一名干部被“緩議”，更沒有一名干部被“否決”。雖然我們不能因“沒有意外的發生”而片面否認這項制度的成就，但我們至少可以謹慎的作出如下判斷：“票決制”的實踐效果沒有我們想象的那樣樂觀，也并沒有取得我們想象中那樣大的成就。

一

在浙江票決制實踐的過程中，我們先后通過召開座談會、訪談以及調查問卷等形式，對60多名縣（市）區級領導干部以及票決制的實踐操作者、參與者、被票決的當事人、普通黨代表等進行了調查。

在“干部任用中實行全委會票決制好不好”的回答中，調查對象中認為“好”的占93%，認為“不好”的只占7%；在“全委會票決與常委會會議任用推薦人選相比，效果是否更好”的回答中，認為“更好”的占54%，認為“差不多”的占46%；在“全委票決制與以前比選人準確性上能否提高”的回答中，認為“能”的占53%，認為“不一定”的占33%，認為“不能”的為16%；在“你認為全委會票決制在防止少數人決定少數人方面的作用”的回答中，認為“作用不大”的占36%，認為“與原來一樣”的占23%，認為“作用較大”的占42%。

上述數據表明，盡管實施“票決制”干部任用方式得到了大家的高度認可和評價，但他們對“票決制”作用的發揮還是抱有疑慮的。從訪談來看，問題主要來自以下幾個方面：

一是“票決制”在實踐中也很難扭轉“少數人決定”的干部任用格局。即“票決制”還只是停留在最終高層討論階段的票決，民主化的程度與當初的“議決”雖有所擴大，但畢竟擴大得仍極為有限，甚至還沒逃出某些神通廣大的候選干部的射程范圍，這是最關鍵的問題。“在表面上看起來，票決制的推行好像能夠阻止跑官、要官的行為，實際上不是那么回事，起決定作用的還是那幾個人，怎么改也跑不了自上而下，這是我們黨的組織原則（指干部任免上少數人說了算的行為）”，“真的要自下而上的話，我們黨管干部的原則還怎么體現，黨組織的權威還怎么保證”。（注：摘自對某地組織部門負責人的訪談。）

二是黨代表對票決制以后的干部監督相對弱化。這種弱化表現在兩個層面上，一是“票決制”只是對新提拔任用的干部進行票決，而對原有的干部則無法進行票決監督；二是雖然很多市地開展了“諾廉評廉”，但評議地結果往往只是被組織部門當作參考，既不兌現也從來不公開。某市的組織部干部介紹說“對市委和市委委員提出民主評議或進行信任投票，實施有困難”，因為，“票數有高就有低，排名最后的領導干部該怎么繼續工作？”黨代表李某指出，這一改革對黨委的監督制約機制的效力在減弱?！艾F在，讓提意見，不提嗎顯得自己沒有水平，沒有責任心；提尖銳了又怕領導有想法，我們終久還是他手下的百姓。就（提）大而化之的東西，反正是意見提得越來越有共性，只要不針對領導個人就好?！币粋€不愿意透露姓名的黨代表還提供了另一種說法：民主監督的減弱跟一個工程密切相關。幾年前，該地一個上億元的重要工程的指揮部出現了經濟問題，代表們要求分管領導作出解釋?！敖Y果，始終避而不談，人然后就調走了。一到關鍵問題就這樣，代表們就覺得，還提什么意見呢？”對干部監督的弱化，紀檢部門也有同感，“在（對領導干部的）監督上，現在存在的主要問題是，（黨代表）不敢提什么問題。比如說在領導身邊的一些人，或是某個部門的一些領導，他們對某些事情了解的比較清楚，也知道內幕。但是害怕某些干部心胸狹窄，打擊報復，不敢提出來。這種事情（打擊報復）我們這里不是沒有，畢竟黨內民主目前還不是很好。另外一些人，比如來自村一級、企業的黨代表敢提，也想提，但（他們）又不知情。他們對于政府里面的工作狀況或干部的工作作風不了解，對于某一個領導有什么問題之類的提不出真正的意見來。所以我們總結起來說就是，知情的人不敢講，不知情的人沒法講。”（注：摘自對某縣一位紀檢干部的訪談。）

三是參加票決的成員對時間安排、內容要求、工作程序、擬推薦崗位及職責和任職資格條件、干部人選的具體要求等有時是被臨時告知的，致使許多票決成員憑“人緣”、憑直觀的印象和感覺發表意見，填寫推薦票、缺少比較、思考，由此造成一些“人緣”好但不干事或干事不多的人得票較高，而那些工作實績突出，但曾因工作得罪過人的票決對象認可度反而較低。對于這一點，參與者有著較深的體會，“參加票決的時候，（有時）比較倉促，時間很緊，不大可能深入了解每一個候選人。雖然大部分候選人我們平時都接觸過，但了解不深，僅限于工作關系。更不了解他們的缺點和長處。再加上有時候一次票決的人數過多，材料都來不及細看。這時候，領導和組織部門的意見一般都會通過，（因為）不知情，怎么好隨便反對……”

另外，我們在調研中還發現，差額票決并沒有完全到位，尤其是對于各級的核心領導層，基本上還是等額票決。不僅如此，我們目前對“票決制”的操作還停留在一種不公開的制度狀態，對被票決者的得票情況基本不公布，仍有“暗箱操作”的嫌疑。

二

造成上述問題的原因是多方面的，從理論上講導源于我們對黨內民主自身限度的誤解以及由此造成的對黨內民主解釋的“彈性”，這是最根本的。

黨內民主不同于社會民主，其發展有其內在的限度性，這是勿庸置疑的。（注：關于黨內民主限度的論述可參見林尚立：《黨內民主-中國共產黨的理論與實踐》，上海社會科學院出版社，2002年，第262-268頁。）比如，黨內民主的發展不單純是目的，而是目的與手段的有機統一（黨內民主是黨的建設手段）。易言之，黨內民主的目的不是使黨成為民主的試驗地，而是使黨成為有生機活力的政黨，這也就同時意味著黨內民主的取向不是以個人自由主義為取向的民主主義，而是以組織團結為取向的民主與集中的有機統一。然而，承認黨內民主的上述限制并不是意味著組織原則（民主集中制）可以無限制的凌駕于政治原則（民主）之上，對此有學者已做了精辟的論述。（注：關于“民主”與“集中”、“民主”與“民主集中制”的關系，本文以為王貴秀先生的見解最為恰當，具體可參見《為何“不能以民主集中制沖淡民主”？--從民主集中制與民主的關系問題說開去》，載《中國黨政干部論壇》2002年第5期第15-18頁。）

眾所周知，民主集中制是黨內民主基本的制度體現，而“四個服從”（個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央）則是我們黨對民主集中制的具體闡釋。然而，“四個服從在排列順序上缺少嚴密、科學的主從之分，當個人意見代表了黨內多數群眾的意見，而組織意見是反映了黨內少數領導的意圖時，是個人服從組織呢，還是少數服從多數呢？這種制度規定上的彈性在實踐上就會造成組織原則對民主原則--即票決制所強調的”少數服從多數“原則--的忽略。

當然，導致上述問題的技術上的制度缺陷也是不容忽視的，下述實踐者對”票決制“操作過程的描述將有助于我們更明晰的找出票決制技術上的癥結所在。

“有了這個制度（票決制）以后，對我們組織部門的壓力更大了，既要保證組織意圖的實現，又要符合民主的程序。我們在實行上主要是把握三個環節：

一是，在召開全委會之前，要充分征集意見。我們組織部門要對區委的一些主要干部征集意見，問他們有沒有什么意見建議，有什么好的同志推薦上來。就是說在黨代會召開之前，在（票決制）表決之前，要對我們的干部充分的醞釀，要把這些人先拋出來，大家醞釀一下，看看我們這些委員，這些干部怎么安排怎么任免，看看有沒有什么大的意見，如果說有大的意見，那這個人就不放在這次的表決中?；蛘咭染徱幌拢@一關是比較重要的。這個過程主要是通過書記辦公會議。

二是，在常委會上充分的討論。在（書記辦公會）醞釀的基礎上，允許每個同志充分發表意見，要落實到每個的同志身上，問”張三李四你是否同意？“，如果有什么大的問題就要暫時緩延一下。

三是當場投票表決。關于這個投票表決，我們曾經采取過機器統計，但是因為設備不先進，我們委員的人數又不是很多，所以操作起來反而不是很方便。所以，現在我們還是采取人工的辦法，當場進行計票。在這個過程中，如果得贊成票的超過1/2，就算通過。這個比例應該說是比較低的，就是說假設有15個人的話，只要得到8票就算通過。其實很少有干部會得罪這么多人，一個干部也不可能有這么多人反對。

……對于什么情況下才要轉入緩議，沒有具體規定，要看書記或會議的主持人自己的意見。如果一個書記或主持人對大部分的人都進行緩議的話，……說明這個書記沒有把好關。一般情況下來說，有比較多的人對他有意見的話，要進行緩議，但是個別情況下，如果問題比較嚴重，只有幾個人有意見，也要進行緩議，所以總的說來，也不是根據人數來決定緩議的，而是根據事情的輕重，這個就是我們所說的票決制?！保ㄗⅲ荷鲜銎睕Q制的運作程序摘自對某市組織部副部長的訪談，據筆者了解，這個程序也是絕大多數實行票決制省市的通常做法，有很高的代表性。）

從上述的票決程序和過程，我們不難看出民主原則并沒有完全體現出來，而且可人為操作的余地很大。我們現在任用干部仍然是遵循了組織部門提方案，再由書記辦公會討論，最后交給常委會或全委會票決的自上而下程序。實際上只要書記辦公會通過了，一般常委會上都會通過，很少有人投反對票，就是有人投反對票也不重要。以縣（市）級的票決為例，一般縣（市、區）領導班子成員通常有9～11人組成，書記、副書記，加上常委組織部長，通常在5～6人左右，實際上參加書記辦公會的人已超過班子成員的半數，因此在常委會上票決不可能通不過。不僅能通過，而且往往高票通過，原因在于：一則“雖然是無記名投票，但由于人數較少，實際上誰贊成，誰反對很容易弄清楚，所以不少委員會有顧慮”；另外，“有人即便有不同意見，也會想反正上面都通過了，我反對也沒有用，還不如投贊成票?！币虼?，書記辦公會的“醞釀”在實際效果上就變成了一種決定的過程，而票決，尤其是常委會的票決則在很多時候僅僅停留在一種形式的意義上。（需要指出的是，雖然我們對“票決制主體”的規定是要求盡量放在全委會層面，但調研顯示實踐操作中仍然是放在常委會層面票決的居多。）

三

民主本來就是一個不斷完善的過程，黨內民主亦如是。“票決制”在帶來干部任免方面的些許新氣象的同時，又形成了上述尷尬，這說明這種表決的形式還有待于進一步完善。實際上，擴大黨內民主不可能一躇而就，要根絕“議決制”弊端對“票決制”的影響，恐怕還有待于民主的進一步擴大。這種民主的擴大包括兩個層面的含義：首先是對黨內民主理解的進一步深化；其次是指相關制度的配套和完善。

民主集中制是我們黨的基本組織原則是勿庸置疑的，但關于民主集中制的理解和解釋的混亂在過去致使許多有家長制思想作風的人，借此限制民主，任意擴大集中的范圍和程度，在民主集中制的名義下搞了家長制。這是多年來處理不好黨內民主的一個重要原因。故，本文以為我們要真正解決？“票決制”中存在的問題，首要的前提是明確民主集中制“四個服從”的主從關系。在黨內民主的“四個服從”中，必須有一個“服從”是核心，其它三個服從都要從屬于這個服從。這個民主精髓就是我們“票決制”中反復強調，但又最容易被壓制的“少數服從多數”原則?！吧贁捣亩鄶怠辈攀屈h內民主的核心，具有統帥和支配地位，其它幾個服從都是由此決定和派生的，因而在排列順序上，應該放到“四個服從”的最前面。少數服從多數的黨內民主精髓，不僅應體現在排列順序上，而且應體現在程序規范中，即個人服從組織的前提，是組織代表了多數；下級服從上級的前提，是上級代表了全局。

在堅持黨內民主基本原則不變的情況之下，要想真正發揮票決制的作用，解決上述的問題，尤其是解決“少數決定”的問題，本文以為我們還應該在制度設計上不斷進行探索和完善，以期能通過對“制度彈性”的限定來逐步實現對黨內民主“解釋彈性”的限定。具體的制度調試可嘗試分為三個層次：

首先，取消書記辦公會，把票決制的主體放在全委會和黨代會。

克服“少數人說了算”的議決制弊端是“票決制”制度建設的首要任務。為此，浙江省臺州市椒江區做了大膽探索，在書記辦公會、常委會、全委會這三個會議制度之間做了的改革，取消了常委會，減少全委會的名額，以全委會代行常委會的職能。

本文以為，從票決制的角度看這個取向不是特別的合理。因為，書記辦公會的“醞釀”過程才是導致“少數服從多數”現象的最初原因，且常委會與全委會的合一也混淆了黨的決策機構和執行機構之間的界限，與分解黨內權力的黨內民主改革方向不符?！捌睕Q制”更為重要的意義，是要分解黨內決策與執行的權力，對此，許多學者已經做了大量的研究，本文不再贅述。（注：李永忠：《票決制的思考》，載《理論學刊》*年3月第2期總第114期。）相反，取消書記辦公會，把“票決制”干部的權限放到全委會則既能充分體現民主的原則，也符合中央通過黨內民主適當分解黨內權力、從源頭上防治腐敗的制度意圖。（注：在實際操作層面，本文以為縣市（區）的常委會可保留10名左右的常委，而全委會則可保留20-30名委員。）

如此以來，只要不斷完善“票決制”，地方黨委常委會就有可能因書記辦公會議的取消和“票決制”使用權的遞減以及向全委會負責的增加，而真正成為黨內的執行機關；地方黨委全委會則會因“票決制”的頻繁使用和對重大問題決策地位的提升，從而成為黨內的權力機關。從這個意義上講，取消書記辦公會，把其決策和執行職能分別交給全委會與常委會，不僅是改革和完善選人用人機制的需要，而且也是科學分解黨內權力，合理配置黨內權力所必須的。

其次，引入民主聽證會制度，實現黨內民主與人民民主的對接，保持黨內民主的開放性。

要真正發揮黨內民主的作用，必須把黨內民主與人民民主在制度上聯結起來，唯有此才能形成一個良好的民主監督環境，也唯有此才能真正實現黨內民主對人民民主的推動作用。本文以為，在票決制的過程中引入“民主聽證會”制度是一個比較好的選擇，而且具有很強的可操作性。

具體說來，我們在票決制干部或重大事項的時候，可有選擇的邀請一部分熟悉相關情況的黨代表和人大代表列席，這些列席代表就票決事項可以發表意見，但不擁有表決權。這樣做的目的一個是可以最大限度的避免票決制“暗箱操作”的可能和嫌疑，一個是有助于強化對票決干部的監督，另外還有助于提高票決者對情況的掌握，從而避免“倉促票決”和糾正“票決制”過程的不公平現象。票決以后，要把票決結果和得票情況通過黨內簡報或黨務公開欄的形式及時公布。

在這個方面，浙江省的一些地市已經在鄉鎮層面的“重大事項決策”程序上做了一些有益的嘗試，比如溫嶺、紹興等地。在鎮級的重大決策上，他們有一套制度，分事前、事中、事后。所謂事前，即民主議事會制度，也就是說鄉鎮黨委要決策前，要召開民主議事會。民主議事會的參加對象，除了黨代表外，還邀請一些本地的各級人大代表、政協委員來參加。事中，即黨委會重大事項的票決制，票決的過程中也邀請部分黨代表列席，他們沒有投票權，但有建議權?？梢跃忘h委要討論的重大事情提出自己的一些建議。事后，把票決的事項和結果通過鄉鎮黨委的黨務公開欄公開，接受黨員和群眾監督。本文以為，這是一個值得借鑒的經驗，也是一個保障黨內民主開放性的有益嘗試。

最后，量化票決制的制度細節，盡量消除制度彈性。

制度是民主的保證，完善制度的細節就可以從技術上消除制度的彈性，從而使人為操作的可能性降到最低，正是一個個不起眼的細節，最終構成了社會與民主的不斷進步。比如關于什么樣的干部應該“緩議”的問題，投票表決的方式問題，一次票決的人數問題等。

在“緩議”的問題上，我們目前實際中的操作程序還是非正式的，沒有具體的規定，主要取決于書記或會議主持人自己的判斷，由他們根據反對的人數和事情的輕重來權衡。本文以為，我們在票決制的過程中，也必須把“緩議”程序納入票決范圍。比如可以規定有三分之一的人有反對意見的干部要“緩議”，并且要把“緩議”的原因說明，由組織部門或紀檢部門調查清楚，并把調查結果反饋回來，在下次票決的時候說明。

另外，無記名表決的方式也是至關重要的。也許在一些人看來，無記名投票采用什么方式，是一個不足掛齒的細節問題。但既然實行“保密”的無記名投票，類似的細節就應當得到應有的重視，否則票決制實施的效果就有可能被打折扣。眾所周知，無記名投票大致分為兩種，一是手寫方式，二是使用電子投票器。手寫方式要經過發票、寫票、收票、點票、核票幾道程序，如果核點后的票封存不當，誰投了什么票最終被秘密“查出”的可能性是存在的，這會在一定程度上對投票者寫票產生影響。而電子投票器就沒有上述“后患”。因此，本文以為使用電子投票器，應成為決定干部任免事項投票表決方式的首選。在電子技術普及的今天，電子投票器已不屬價格昂貴的“高科技產品”，完全應該能夠普及。即便由于條件所限，暫時還不能啟用電子投票器，有關方面也應當重視投票細節的完善，比如，除統一發放選票外，還要統一發筆、寫票時人員分散等措施，讓投票人無后顧之憂。

除此之外，為了保證票決制的科學、合理，我們還必須控制每次票決的人數以及合理劃分票決制干部的范圍。目前，不少地方在票決干部時每次都票決幾十人，甚至上百人，這顯然是不正常的。因為在這種情形下，票決者根本不可能詳細的了解每一個被票決者的情況，票決制的優點也就無從談起。對此，必須引起我們的高度重視，本文以為每次票決的人數以5人左右為宜，最多也不能超過10人，否則就會導致形式主義的票決制。

總之，通過消除“制度彈性”來健全制度是一個困難的任務，尤其是在黨內民主的制度建設方面更是如此。然而，舍此我們并無更好的辦法。本文對這種做法有信心，卻沒有十足的把握。因為制度的健全過程實際上就是制度的博弈過程，而制度的博弈結果則與制度的操作者密切相關，如果他們對制度的理解不能達成一致，我們就很難想象一個制度能通過自身來完善。在這個意義上，以下三點共識或許是必須的，即：黨內民主的基礎是“少數服從多數”；黨內民主的維持不能靠政治性的組織動員，而要靠制度化的民主過程；黨內民主的結構不能是封閉的，而必須對黨外參與保持開放。