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1988年10月，經中央有關部門批準，全國先后有5個省的12個縣（市、區）開始進行黨代會常任制試點。在總結試點單位成功經驗的基礎上，黨的十六大提出，要進一步擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制試點。為了全面貫徹這一精神，一些縣（市、區）開始了新一輪黨代會常任制試點。在試點過程中，他們不斷進行制度創新，使之呈現出許多新的特點。

一、十六大以來黨代會常任制試點的新探索

1.創新選舉制度。十六大以來黨代會常任制試點的一個突出特點是改革選舉制度，包括黨代表直選和黨代表公推黨委委員、紀委委員等。

（1）黨代表直選。這是指在選區范圍內，全體黨員一人一票，以無記名投票的方式，根據得票的多少，直接選舉黨代表的一種選舉方式。最早進行黨代表直選的是四川省雅安市的雨城區和滎經縣。雖然各地在選舉程序上略有差異，但大致都經過了自愿報名、支部大會表決推薦（初選）、選區或選舉單位投票推選（預選）、組織考察、選舉委員會資格審查、張榜公示、競選承諾演說、正式選舉、當場唱票選出代表（直選）并頒發證書、張榜公告等10個程序。另外，雨城區還實行黨代表席位制，即選舉單位的代表席位由選區的情況和黨員數量決定，在代表大會閉會期間，黨代表由于工作調動離開原選區，或是其他原因導致代表資格終止的，由原選區補選。

（2）黨代表推選黨委和紀委委員。這是新一輪試點中最富創新性的一種做法。所謂委員推選是指將市委委員、候補委員、市紀委委員候選人的產生由過去的組織提名改為黨代表推選、組織考察產生。湖北宜都市從*3年9月開始在全國首次實行委員推選制，無論是普通黨員還是黨員領導干部，都可以自愿地到市代表聯絡辦公室報名參選市委委員、候補委員、市紀委委員。選舉時堅持不定“調子”、不畫“框框”，充分尊重黨員的民主權利，實行無記名投票、當場唱票計票、當場公布選舉結果，確保選舉的公開、公正。

（3）實行屆內新增“兩委”（黨委和紀委）委員票決追認制度。在新一輪黨代會常任制試點中，浙江省臺州市委明確規定：在黨代會年會中，對屆內直接任命的新增“兩委”委員，要提請年會由全體黨代表進行無記名投票表決。只有贊成票超過到會代表人數半數的，才能被追認委員資格；若贊成票未超過到會代表人數半數，則需提請有關黨組織重新考慮人選。按照規定，仙居縣在*3年12月對全縣17個鄉鎮年內新增的32名黨委委員和11名紀委委員進行了票決追認。在*5年各縣（市、區）黨代會年會中，共有2495名黨代表參加投票，對9名黨委委員、4名紀委委員進行了票決追認。到目前為止，各縣（市、區）黨代會年會共對52名黨委委員、17名紀委委員進行了票決追認。（參見王長江等：《黨代會常任制理論與實踐探索》，中共中央黨校出版社*7年版，第175頁）

2.探索黨內分權模式。十六大以來，黨代會常任制試點的另一個重要特征是，突破過去只停留于黨代表個人行權層面的做法，逐步深入到黨的權力機構設置層面，開始探索黨內分權模式，主要表現在以下兩個方面：

（1）取消黨委常委會，實行委員制。湖北省羅田縣在*3年12月召開的縣第二次黨代會上，選舉產生了新的縣委會（全委會），從此取消了該縣實行長達47年的縣委常委會制度，“全委會”作為黨代會的常設機構，領導縣委的日常工作?？h委實行委員制，共設委員15名，候補委員6名。同時，重新界定了黨代會、年會和全委會之間的權力關系，規定全委會在黨代會閉會期間是同級黨組織的領導機關，執行同級黨的代表大會的決議和上級黨組織的指示，黨代會閉會期間的政治、經濟和社會發展等重大事項和重要干部的任免，均由全委會以無記名投票的方式表決。

（2）嚴格實行票決制。羅田縣實行委員制以后，對一些重大事項和干部人事任免，嚴格堅持會前充分醞釀、會上充分討論、當場投票表決的程序，以無記名投票的方式，一人一票，當場統計票數，按照少數服從多數的原則，一旦形成決議，包括“一把手”在內的任何人都不得更改，必須嚴格執行。*4年10月，江蘇省委常委沒有按慣例直接任命新的無錫市委書記，而是把擬任人選提交給全委會票決，并且把票決過程向媒體公開。*5年8月，廣東省委常委首次以無記名投票的方式取代過去的口頭表決方式，一人一票表決4名地級市黨政正職擬任人選和推薦人選。這就充分發揮了全委會的作用，實現了黨的集體領導，有效地改變了權力過分集中于少數幾個人甚至書記一個人手中的狀況，提高了決策的民主化、科學化水平。

3.建立保障措施。為了使黨代會常任制試點工作能夠順利開展，一些試點單位建立了多種保障措施，主要有：

（1）組織機構保障。為了有效地組織和領導黨代會常任制試點工作，第二輪試點的一些縣（市、區）不斷進行組織載體創新，設立了專門的組織機構，為試點工作提供組織保障。浙江省臺州市椒江區委專門設立了黨代表聯絡辦公室，作為區委組織部的一個工作部門，由一名副部長兼任主任，對外掛牌辦公，其主要職責是負責收集和整理代表們的意見和建議、接待和處理代表的來信來訪、受理代表議案等。在雅安市試點中，雨城區黨代會專門設置了代表工作委員會、決策咨詢委員會和監督委員會等機構，分別行使管理、決策咨詢和監督職能。它們各司其職，又相互協調，從而保證黨代會的各項功能得到充分發揮。

（2）代表權利保障。為了更好地發揮黨代表的作用，各試點單位對黨代表的權利都作了明確規定，形成了相應的制度，為黨代表行使權利提供了重要依據。臺州市椒江區明確規定，在召開黨代會期間代表享有以下權利：聽取和審議“兩委”的工作報告；選舉“兩委”委員；參加地方重大問題的討論和決策；提出需要代表大會或代表團會議討論的議題。在閉會期間代表享有的權利主要有：負責收集廣大黨員和群眾的意見要求，及時向黨組織或代表大會反映；對黨的建設、經濟建設和社會發展等情況展開社會調研，向黨組織或代表大會提出工作建議，對“兩委”的工作進行監督和評價；定期向本選舉單位的黨員匯報履行代表職責的情況，接受廣大黨員的監督。

（3）時間經費保障。時間和經費保障是黨代表開展各項工作的基本條件。由于黨代表都是兼職的，所以各試點單位都給予了黨代表充足的時間保障。另外，各試點單位把代表活動需要的經費都列入了本級財政預算，對于無固定收入的代表，各單位根據實際情況給予了適當補貼，確保黨代表能夠順利地開展各項工作。

二、幾點建議

1.要把實行黨代會常任制寫進黨內有關法規，為實行黨代會常任制提供黨內法規支持。在黨代會常任制試點過程中，一個突出問題就是“無法可依”。黨章中沒有實行黨代會常任制的專門條款，中央也沒有出臺專門的針對常任制改革試點的規范性文件。這就使得試點地區的黨員和干部感到無所適從，不論是進行輿論宣傳還是制定實施相關的制度措施，都只能“打擦邊球”，畏首畏尾、不敢理直氣壯。因此，為了使黨代會常任制在理論和實踐方面都能取得更大的突破，一定要把實行黨代會常任制寫進黨內有關法規，對黨代會常任制的功能定位、目標要求以及黨的代表大會閉會期間代表的職責和權利等，都必須作出明確規定，為實行黨代會常任制提供黨內法規支持，確保試點工作的順利進行。

2.必須明確黨代會常任制的功能定位。各試點單位普遍存在的另一個突出問題是對黨代會常任制的功能定位不明確，各自都是按照自己的理解去行事，有的把它作為發展黨內民主的一項具體的方法措施；有的把它視為黨委的“參謀”，承擔調查研究、收集黨員群眾的意見和獻計獻策、充當黨委的“耳目”的任務；有的甚至認為實行黨代會常任制麻煩，只是為了應付差事，等等。事實上，鄧小平早在1956年黨的八大上就指出：實行黨代會常任制是把黨內民主生活提到更高水平的一項根本改革，“它的最大好處是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關，它的效果，是幾年開會一次和每次重新選舉的原有制度所難達到的?！保ā吨袊伯a黨章程匯編（從一大——十六大）》，中共中央黨校出版社*6年版，第276頁）因此，進行常任制試點的縣（市、區）應該努力把黨代會常任制的功能定位在成為黨的最高決策和監督機關上，制定制度和開展的各項工作都應該為實現這一功能目標服務。

3.必須把實行黨代會常任制的制度設計放在當下的政治生態環境大背景中進行。完善黨的代表大會制度不僅是發展黨內民主的關鍵，同時也是中國政治體制改革的重要內容。黨代會常任制要達到預期效果，既取決于其本身的制度設計，也取決于黨代會與全委會、常委會（內三會）的關系，取決于黨代會與人代會、政協會（外三會）的關系。這就涉及黨委的結構和功能的重新調整、涉及黨與國家整個政治體制的重大變革。對于這樣一個復雜的問題，如果僅僅只是依賴于常任制本身的完善，改革就很難取得質的突破。因此，必須把它放在當下的政治生態環境大背景中進行，要同時搞好相關的配套改革，不僅要明確“內三會”各自的權力和職責，更要處理好“外三會”的關系，避免黨代會與人代會在內容上重復，真正形成黨內外一盤棋、相互統一協調的運行機制。

4.要逐步形成地方乃至全國統一的實施辦法。從目前進行試點的情況來看，各地區黨代會常任制的功能定位、目標取向、制度設計以及操作程序都各不相同，甚至同一地區的不同試點單位實施辦法差別也很大。這種實施辦法的不統一，容易造成各地在操作中自行其是、政出多門。從1988年開始進行黨代會常任制試點至今已將近20年時間了，其間各試點地區從不同方面進行了有益的探索，已經積累了一些很好的經驗。因此，隨著試點范圍的擴大，應該及時總結經驗，對于具有共性的東西可以做出統一的制度安排，使操作程序更加規范、實施辦法更加科學，逐步形成地方乃至全國統一的實施辦法。