江西省鄉鎮畜牧獸醫站建設與改革情況的調查及思考
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摘要：多年來，全省各級畜牧獸醫管理部門把鄉鎮畜牧獸醫站的建設和管理作為畜牧業發展的一項基礎工程來抓，為促進全省畜牧業的發展作出了積極貢獻。但是，隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的發展，鄉鎮畜牧獸醫站面臨著一些新的情況和問題，特別是全省鄉鎮事業單位機構改革給鄉鎮畜牧獸醫站帶來了新的沖擊，一些地方出現了撤并鄉鎮畜牧獸醫站和把畜牧獸醫站下放到鄉鎮管理的現象，鄉鎮畜牧獸醫人員思想波動較大。筆者通過對全省鄉鎮畜牧獸醫站改革與建設情況進行調查，摸清了全省基層獸醫站的現狀、存在的問題，并對基層獸醫站的改革提出了自己的建議和思考。
鄉鎮畜牧獸醫站是國家在基層的事業單位，是農村動物疫病防治和畜牧獸醫技術推廣的骨干力量。多年來，全省各級畜牧獸醫管理部門把鄉鎮畜牧獸醫站的建設和管理作為畜牧業發展的一項基礎工程來抓，為促進全省畜牧業的發展作出了積極貢獻。但是，隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的發展，鄉鎮畜牧獸醫站面臨著一些新的情況和問題，主要表現為多元化畜牧獸醫技術推廣服務體系的形成給畜牧獸醫站帶來了競爭壓力，而鄉鎮畜牧獸醫站的服務方式、服務內容和技術水平不能適應現代畜牧業發展的要求，服務面縮小，經濟包袱沉重。特別是全省鄉鎮事業單位機構改革給鄉鎮畜牧獸醫站帶來了新的沖擊，一些地方出現了撤并鄉鎮畜牧獸醫站和把畜牧獸醫站下放到鄉鎮管理的現象，鄉鎮畜牧獸醫人員思想波動較大。
為了努力保持鄉鎮畜牧獸醫機構和隊伍的穩定，積極探索鄉鎮畜牧獸醫站改革與發展的路子，我就全省鄉鎮畜牧獸醫站改革與建設情況進行了調查，現將有關情況報告如下：
一、基本情況
全省現有鄉鎮畜牧獸醫站1608個，實有職工19735人，其中退休職工2536人，占職工總人數的12.85%；在職職工17199人，其中國家編制內職工6947人，占在職職工的40.39%。
以縣農業主管部門管理為主的鄉鎮畜牧獸醫站1247個，占鄉鎮畜牧獸醫站總數的77.55%，(吉安市、九江市的全部434個站實行以縣農業主管部門管理為主)，其中防疫檢疫單獨設站數42個，設立中心畜牧獸醫站(或防檢疫站)39個；下放到鄉鎮政府管理的畜牧獸醫站361個(尚未包括已下文但未提出方案的)，占鄉鎮畜牧獸醫站總數的22.45%，其中單獨設站的280個，并入農業綜合站的68個。把畜牧獸醫站下放到鄉鎮政府管理的市縣主要有：景德鎮、萍鄉市的全部105個站，贛州市的尋烏、信豐2個縣，宜春市的豐城、靖安和銅鼓3個縣(市)，上饒市的信州、橫峰、萬年、波陽、德興5縣(市、區)，撫州市的宜黃縣，南昌市的南昌、進賢、青山湖和灣里4個縣(區)，新余市的仙女湖區，鷹潭市的貴溪、月湖和龍虎山3個市(區)。
盡管鄉鎮畜牧獸醫站都定性為國家在基層的全民所有制事業單位，但只有九江市的德安縣編制內的所有38人和部分縣鄉鎮畜牧獸醫站的第一批(1989年)聘干人員享受了財政全額撥款待遇。全省有870個鄉鎮畜牧獸醫站為自收自支，占
全省總站數的54.1%，其中宜春市、萍鄉市的全部、贛州市的96.6%、新余市的79%、景德鎮市的78.2%、上饒市的76.1%、九江市的76%、撫州市的73.15的鄉鎮畜牧獸醫站人員沒有財政補助，全部自收自支。其他站的編制內人員財政給予了部分經費補助，上饒、吉安、南昌和九江4個市財政補助情況較好。
二、各地鄉鎮事業單位改革進展情況
1、贛州、九江兩市的鄉鎮事業單位機構改革方案尚未下發，鄉鎮畜牧獸醫站基本維持原來的體制運行。但修水縣農業局進行了鄉鎮畜牧獸醫站的內部體制改革，按區域布局，跨鄉鎮設立了9個中心站，由縣畜牧獸醫局負責管理。信豐縣16個站全部并入鄉鎮農業綜合站，下放到鄉鎮管理，全部辦理了有關財務、資產移產手續；尋烏縣已明確鄉鎮站下放到鄉鎮政府管理。
2、南昌、鷹潭、吉安三個市和撫州市大部分縣、上饒市的部分縣已下達方案，明確鄉鎮畜牧獸醫站合并到農業綜合服務站(中心)，統一由鄉鎮政府管理。大多數縣都未開始運作，仍維持原來的管理模式。但新干縣的栗江鄉已調用畜牧獸醫技術人員去搞選舉工作；萬安縣露田鄉畜牧獸醫站站長已被調到鄉政府食堂當管理員；安?？h已在按方案辦理鄉鎮畜牧獸醫站的移交摸底工作。
3、宜春、新余的撫州的臨川、金溪縣經過反復做工作，權衡利弊后，明確鄉鎮畜牧獸醫站仍然單獨設站，由縣畜牧獸醫部門負責管理。
4、萍鄉市、景德鎮市和宜春的豐城、靖安縣、銅鼓縣幾年前就將鄉鎮畜牧獸醫站下放到鄉鎮政府管理，鄉鎮站建設非常薄弱，現仍維持鄉管體制。但樂平、豐城、靖安的畜禽檢疫工作由縣畜牧獸醫部門管理。
三、鄉鎮畜牧獸醫站建設與改革的一些好做法
面對新的發展形勢，金溪、永新、上高、臨川、修水等縣就鄉鎮畜牧獸醫站改革與建設問題進行了積極的探索，宜春市在上高召開了全市鄉鎮畜牧獸醫站改革座談會。特別是上高縣在參觀學習湖北省石首市和我省金溪縣基層畜牧獸醫站改革經驗基礎上，對全縣基層畜牧獸醫站管理體制進行了改革。改革的總體原則是：統一防檢、醫閹放開、憑證行醫、依法治牧。建好動物防檢和動物醫閹兩支隊伍。改革的具體辦法是：①落實穩妥的安置政策。對全縣184名畜牧獸醫人員進行了身份置換。身份置換資金從各站經營結余和固定資產變現等途徑解決，不足的，按比例支付。身份置換后，職工與原單位脫離了一切勞資關系，成為社會自然人。②建立科學的管理體制。動物防檢職能從基層畜牧獸醫站剝離出來，組建14個動物防檢站實行以縣為主的管理體制。未進入動物防檢站的人員可參加考試考核，取得《動物診療許可證》后從事醫療閹割服務工作，或取得《獸藥經營許可證》后從事獸藥、飼料經營活動。從事醫療、閹割人員業務歸縣畜牧獸醫協會管理，可打破區域界限，跨片行醫、閹割。③實行嚴明的競爭機制?；鶎臃罊z站建立以聘用制為核心、合同管理的用人制度。根據鄉鎮大小、防疫服務面來確定每個動物防檢站的人數。動物防檢員按照公開、公平、公正的原則，經過嚴格考試考核，擇優錄用。并實行“三月回頭看，半年一述職，一年一考核，合格訂聘協議”的約束機制，所有聘用人員試用期一年，不合格者及時辭退。通過改革，實現了人員精、思想穩、面貌新、效益增的目標，促進了全縣畜牧業的健康穩定發展。
修水縣根據鄉鎮大小和畜牧獸醫工作量情況，對鄉鎮畜牧獸醫站布局進行了大的調整，將原來的36個鄉鎮畜牧獸醫站合并為9個跨區域的中心畜牧獸醫站。
中心畜牧獸醫站作為縣畜牧獸醫局的派出機構，分別承擔轄區內的動物防疫檢疫和畜牧獸醫技術推廣工作。中心畜牧獸醫站的人員從現有鄉鎮畜牧獸醫人員中擇優聘用。治療、閹割等其他技術服務工作推向市場，依法進行管理。原鄉鎮畜牧獸醫站的人員采取身份置換的方式，簽訂解除勞資關系的協議?，F有16個站完成了身份置換工作；11個站已確定了身份置換方案，正在按方案進行操作；還有9個站因長期虧損，缺乏支付能力，身份置換經費由縣畜牧獸醫局和新組建的中心畜牧獸醫站在三年內籌集解決。目前全縣畜牧獸醫工作運行良好。
四、存在的主要問題
當前鄉鎮畜牧獸醫站建設中存在的主要問題有：
1、管理體制不順。全省有361個鄉鎮畜牧獸醫站下放到鄉鎮管理，還有部分縣鄉鎮事業單位機構改革方案明確要將鄉鎮畜牧獸醫站合并到農業綜合服務站，統一鄉鎮管理。實踐反復證明：將鄉鎮畜牧獸醫站下放到鄉鎮管理，或者撤并畜牧獸醫站，勢必出現資產被平調、安插非專業人員進站和專業技術人員分流等情況，隨后出現鄉鎮政府和縣畜牧獸醫部門都不管的局面，最終導致動物防疫檢疫工作失控，嚴重影響畜牧業的發展。如豐城市的鄉鎮畜牧獸醫站98年下放到鄉鎮管理后，淘沙站增加了10人，其中3人為村支書，4人為村干部，3人為鄉鎮干部家屬。鐵路站增加了5人，其中3人為村支書，全站現有行政管理人員6名。全市鄉鎮畜牧獸醫人員由500名增加至700名，工資根本無法解決。導致一半的鄉鎮站基本上處于癱瘓狀態。值得慶幸的是，通過畜牧部門的努力，市政府已于2001年底，將檢疫員收歸市畜牧獸醫部門管理，人員實行聘任制，原身份和隸屬關系不變。同時又把爭取將防疫工作收歸市畜牧獸醫部門管理作為該市畜牧部門2003年的工作重點。
2、散養畜禽減少，畜牧獸醫站人員膨脹，僧多粥少矛盾突出，退休人員待遇缺乏保障。隨著規模養殖的發展和散養畜禽減少，鄉鎮畜牧獸醫站的業務量下降，鄉鎮站收入普遍減少，經濟上入不敷出。特別是退休人員待遇得不到解決，已制約著鄉鎮畜牧獸醫站發展和改革的深入。
3、公益性執法職能與經營服務性職能不分，影響了畜牧獸醫執法工作的開展。
五、對鄉鎮畜牧獸醫站改革的意見
鄉鎮畜牧獸醫站承擔著在農村宣傳貫徹黨和政府發展畜牧業的方針政策和法律法規的任務，承擔著預防、控制和撲滅動物疫病的重大責任，承擔著縣級畜牧獸醫部門委托的畜牧獸醫行業執法工作，鄉鎮畜牧獸醫站建設只能加強，不能削弱。面對新的形勢發展要求，必須對鄉鎮畜牧獸醫站進行改革，以改革促穩定、促發展。改革應堅持有利于畜牧業發展、有利于依法行政、有利于內部管理、有利于調動和保護基層畜牧獸醫人員積極性的原則，完善機構設置，理順管理體制，強化執法職能，放活技術服務，推進公益性執法職能和經營服務性能的有效分離。
六、幾點建議
(一)建議省政府盡快出臺我省基層動物防疫體系建設的方案。
(二)在全省的體系建設方案出臺之前，各地可根據實際情況，按照“強化公益性、放開經營性”和“精簡、優化、效能”的原則，在不斷強化動物疫病預防、控制、撲滅等公益性職能，放開動物診療、閹割、養殖業投入品供應等經營性職
能的基礎上，分流人員，深化鄉鎮畜牧獸醫站改革。
1、條件比較好的地方，可采取“先破后立”的模式，先對鄉鎮畜牧獸醫站進行整體改制，置換人員身份，再重新組建鄉鎮動物防檢站，三權歸縣管理。
2、條件不成熟的地方，可采取“先立后破”的模式，先將防疫檢疫職能從鄉鎮畜牧獸醫站中剝離出來，組建鄉鎮動物防檢站，作為縣畜牧部門在鄉鎮的派駐機構。
3、合理定崗定編。根據動物防疫檢疫工作的實際需要，本著精簡、效能的原則合理設置工作崗位，核定人員編制。擬定每個鄉鎮可增加1名崗位編制，負責家畜血吸蟲病的監測和查治工作。動物防檢機構崗位編制為全額拔款事業編制。
4、擇優錄用，績效掛鉤。鄉鎮動物防檢站的崗位編制人員，按照“公開、公正、公平”的原則，實行全員聘用制，由縣級人事和畜牧獸醫行政主管部門采取考試考核相結合的辦法，原則上優先從原鄉鎮在編的獸醫從業人員中擇優聘用。嚴格掌握聘用條件，嚴把進人關。為了充分調動實施動物防疫檢疫人員的工作積極性，實行基本工資與效益工資相結合。效益工資主要依據防疫密度、防疫質量、防疫效果等綜合評定。實行年度考核制度，凡年度考核不合格者，予以解聘。
5、落實政策，妥善解決后顧之憂。原鄉鎮畜牧獸醫站成建制轉為經營性服務實體后，對原鄉鎮畜牧獸醫人員，要根據實際情況制定相應政策，由當地政府妥善解決好現有人員的養老、醫保等問題；對已退休的編內職工沒有進入社會統籌養老保險的，其退休金由地方財政足額發放或按照有關規定，納入統籌養老保險。進入動物防疫監督機構的人員，也要按照有關規定，納入社會統籌養老保險和醫療保障范圍。
(三)建立穩定的動物防疫投入機制。根據《中華人民共和國動物防疫法》和《江西省動物防疫條例》等規定，動物防疫檢疫工作具有強制性和公益性，是政府行為。因此，鄉鎮動物防疫檢疫人員經費、動物防疫的專項經費(疫情監測、防疫物資、撲殺補貼、臨時聘請防疫檢疫協助員的報酬等)應足額列入縣級財政預算。動物防疫檢疫等行政事業性收入實行收支兩條線管理，全額用于動物防疫事業。
