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人大及其常委會的特定問題調查委員會制度（也稱特定問題調查制度）包括各級人代會、人大常委會組織特定問題調查委員會的權力和程序，特定問題調查委員會的組成、權力和工作程序，對調查結果的處理程序等。

一、全國人代會特定問題調查制度的法律規定

憲法規定，全國人代會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會，并且根據調查委員會的報告，作出相應的決議。調查委員會進行調查的時候，一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務向它提供必要的材料。

全國人大組織法規定，全國人代會可以組織對于特定問題的調查委員會。調查委員會的組織和工作，由全國人代會決定。

全國人大議事規則規定，全國人代會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會；主席團、3個以上的代表團或者1/10以上的代表聯名，可以提議組織關于特定問題的調查委員會，由主席團提請大會全體會議決定；調查委員會由主任委員、副主任委員若干人和委員若干人組成，由主席團在代表中提名，提請大會全體會議通過；調查委員會可以聘請專家參加調查工作；調查委員會進行調查的時候，一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務如實向它提供必要的材料；提供材料的公民要求調查委員會對材料來源保密的，調查委員會應當予以保密；調查委員會在調查過程中，可以不公布調查的情況和材料；調查委員會應當向全國人代會提出調查報告；全國人代會根據調查委員會的報告，可以作出相應的決議；全國人代會可以授權全國人大常委會在全國人代會閉會期間，聽取調查委員會的調查報告，并可以作出相應的決議，報全國人大下次會議備案。

預算法規定,各級人代會有權就預算、決算中的重大事項或者特定問題組織調查，有關的政府、部門、單位和個人應當如實反映情況和提供必要的材料。

上述法律明確了全國人代會組織特定問題調查委員會的權力和基本程序，特定問題調查委員會的權力、組成和工作程序以及對調查結果的處理程序。

二、全國人大常委會特定問題調查制度的法律規定

憲法規定，全國大常委會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會，并且根據調查委員會的報告，作出相應的決議。調查委員會進行調查的時候，一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務向它提供必要的材料。

全國人大組織法規定，全國人大常委會可以組織對于特定問題的調查委員會。調查委員會的組織和工作，由全國人大常委會決定。

全國人大議事規則規定，全國人代會可以授權全國人大常委會在全國人代會閉會期間，聽取調查委員會的調查報告，并可以作出相應的決議，報全國人大下次會議備案。

全國人大常委會議事規則規定，常委會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會，并且根據調查委員會的報告，作出相應的決議。

監督法規定，各級人大常委會對屬于其職權范圍內的事項，需要作出決議、決定，但有關重大事實不清的，可以組織關于特定問題的調查委員會；委員長會議可以向本級人大常委會提議組織關于特定問題的調查委員會，提請常委會審議；1/5以上常委會組成人員書面聯名，可以向本級人大常委會提議組織關于特定問題的調查委員會，由委員長會議決定提請常委會審議，或者先交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定提請常委會審議；調查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，由委員長會議在本級人大常委會組成人員和本級人大代表中提名，提請常委會審議通過；調查委員會可以聘請有關專家參加調查工作；與調查的問題有利害關系的常委會組成人員和其他人員不得參加調查委員會；調查委員會進行調查時，有關的國家機關、社會團體、企業事業組織和公民都有義務向其提供必要的材料；提供材料的公民要求對材料來源保密的，調查委員會應當予以保密；調查委員會在調查過程中，可以不公布調查的情況和材料；調查委員會應當向產生它的常委會提出調查報告；常委會根據報告，可以作出相應的決議、決定。

預算法規定，縣級以上各級人大常委會有權就預算、決算中的重大事項或者特定問題組織調查，有關的政府、部門、單位和個人應當如實反映情況和提供必要的材料。

1993年，八屆全國人大常委會第三次會議通過的《關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》中規定，對執法檢查中發現的特別重大的典型違法案件，常委會可依法組織特定問題的調查委員會。

上述法律明確了全國人大常委會組織特定問題調查委員會的權力和基本程序，特定問題調查委員會的權力、組成和工作程序以及對調查結果的處理程序。

三、縣級以上地方各級人代會特定問題調查制度的法律規定

地方組織法規定，縣級以上的地方各級人代會可以組織關于特定問題的調查委員會；主席團或者1/10以上代表書面聯名，可以向本級人代會提議組織關于特定問題的調查委員會，由主席團提請全體會議決定；調查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，由主席團在代表中提名，提請全體會議通過；調查委員會應當向本級人代會提出調查報告；人代會根據調查委員會的報告，可以作出相應的決議；人代會可以授權它的常委會聽取調查委員會的調查報告，常委會可以作出相應的決議，報人大下次會議備案。

預算法規定，各級人代會有權就預算、決算中的重大事項或者特定問題組織調查，有關的政府、部門、單位和個人應當如實反映情況和提供必要的材料。

上述法律明確了縣以上地方各級人代會組織特定問題調查委員會的權力和基本程序，特定問題調查委員會的權力、組成和工作程序以及對調查結果的處理程序。

四、地方各級人大常委會特定問題調查制度的法律規定

地方組織法規定，主任會議或者1/5以上的常委會組成人員書面聯名，可以向本級人大常委會提議組織關于特定問題的調查委員會，由全體會議決定；調查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，由主任會議在常委會組成人員和其他代表中提名，提請全體會議通過；調查委員會應當向本級人大常委會提出調查報告；常委會根據調查委員會的報告，可以作出相應的決議。

監督法規定，各級人大常委會對屬于其職權范圍內的事項，需要作出決議、決定，但有關重大事實不清的，可以組織關于特定問題的調查委員會；主任會議可以向本級人大常委會提議組織關于特定問題的調查委員會，提請常委會審議；1/5以上常委會組成人員書面聯名，可以向本級人大常委會提議組織關于特定問題的調查委員會，由主任會議決定提請常委會審議，或者先交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定提請常委會審議；調查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，由主任會議在本級人大常委會組成人員和本級人大代表中提名，提請常委會審議通過；調查委員會可以聘請有關專家參加調查工作；與調查的問題有利害關系的常委會組成人員和其他人員不得參加調查委員會；調查委員會進行調查時，有關的國家機關、社會團體、企業事業組織和公民都有義務向其提供必要的材料；提供材料的公民要求對材料來源保密的，調查委員會應當予以保密；調查委員會在調查過程中，可以不公布調查的情況和材料；調查委員會應當向產生它的常委會提出調查報告；常委會根據報告，可以作出相應的決議、決定。

監督法還規定，地方各級人大常委會審議撤職案，可以由主任會議提議，經全體會議決定，組織調查委員會，由以后的常委會會議根據調查委員會的報告，審議決定。

預算法規定，縣級以上各級人大常委會有權就預算、決算中的重大事項或者特定問題組織調查，有關的政府、部門、單位和個人應當如實反映情況和提供必要的材料。

上述法律明確了縣以上地方各級人大常委會組織特定問題調查委員會的權力和基本程序，特定問題調查委員會的權力、組成和工作程序以及對調查結果的處理程序。

五、各級人大代表在特定問題調查制度中的地位

代表法規定，縣級以上的各級人大代表有權在本級人代會上依法提議組織關于特定問題的調查委員會；縣級以上的各級人大代表根據本級人代會或者本級人大常委會的決定，參加關于特定問題的調查委員會。

監督法規定，各級人大常委會特定問題調查委員會的主任委員、副主任委員和委員，由委員長會議或主任會議在本級人大常委會組成人員和本級人大代表中提名。

地方組織法規定，地方人代會特定問題調查委員會的主任委員、副主任委員和委員，由主席團在代表中提名。

全國人大議事規則規定，3個以上的代表團或者1/10以上的代表聯名，可以提議組織關于特定問題的調查委員會；全國人代會特定問題調查委員會的主任委員、副主任委員和委員，由主席團在代表中提名。

上述法律明確了縣級以上各級人大代表對組織特定問題調查委員會的提議權和參與權。

六、值得探討的一個立法技術問題

從前面引述的法律看，關于人大及其常委會的特定問題調查制度，共有憲法、全國人大組織法、全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則、地方組織法、監督法、代表法、預算法等8部法律有規定。

人大及其常委會其他職權及其程序的法律規定，也有類似的現象，例如：

質詢權和質詢程序總共有憲法、全國人大組織法、全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則、地方組織法、監督法、代表法、預算法和全國人大常委會關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定等9部法律有規定。

列席制度總共有全國人大組織法、全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則、地方組織法、監督法、代表法、立法法等7部法律有規定。

表決制度總共有憲法、全國人大組織法、全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則、地方組織法、監督法、代表法、選舉法、立法法等9部法律有規定。

綜觀人大及其常委會議事程序方面的立法，20年來確實取得了很大成績，越來越完善。但是，也存在一些不足：

一是由同一立法主體所制定的不同的法律法規中，重復規定相同的內容，存在應該避免也可以避免的重復立法現象。

二是本來應該由實體法規定實體權力和責任，但有的實體權力，實體法沒有規定，卻規定在程序法中；本來應該由程序法規定的議事程序、行使實體權力的程序，卻有不少規定在實體法中；有的法律既規定實體權力和責任，又規定行使實體權力的程序，既是實體法又是程序法，即存在實體法和程序法的界限有時劃分不明、分工不清的現象。

三是雖然有時有多部法律規定同一程序，但這一程序仍不夠完善。

從立法學的基本原理來看，國家機構的任何實體權力都首先應該在實體法，例如組織法中規定；然后，再在程序法，例如議事規則中規定行使這一權力的程序。實體法即便是必須規定一些程序，其所規定的程序應該原則一些，或者說規定一些基本原則，而對程序的詳細規定則應該由程序法來規定，而且應該規定得細致、嚴密。這就是實體法與程序法的分工。

人大及其常委會議事程序方面的立法存在的應該避免的重復立法，實體法和程序法的界限有時劃分不明、分工不清，雖多部法律規定同一程序但仍不夠完善等問題，是有一定歷史原因的。

絕對地避免重復立法是不可能的。但是，注意實體法和程序法的區別，盡量減少不必要的重復立法是可以做到的。如果是必不可少的重復立法，一要注意哪些內容應規定在實體法中，哪些內容應規定在程序法中；二要注意特別規定與一般規定、新的規定與舊的規定、下位法的規定與上位法的規定（即特別法與一般法、后法與前法、新法與舊法、下位法與上位法）的協調一致。

對必不可少的重復立法，必須嚴格適用立法法的有關規定，即同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。

這就意味著，立法時，后法與前法、特別法與一般法對同一個程序作規定時，如果前法、一般法的程序都有效，就應該全部規定在后法、特別法中。除非有些程序不再有效，后法、特別法只應比前法、一般法增加規定，不應減少規定，否則，人們不知道減少的規定是否還有效，引起疑問和歧義。

不符合這一原則的重復立法，會帶來兩個問題：

一是，同一個程序在兩部或多部法律中規定，如果規定得都一樣，不會發生理解和執行上的問題，那就僅僅是重復立法，這還好說。如果是有的法律規定得粗，有的法律規定得細，有時還有不同的規定，在適用時，很難保證在程序上不發生理解的不同、遺漏或錯誤。

二是，人大及其常委會的同一議事程序散見在幾部法律中，有的程序在這部法律中規定，有的程序在那部法律中規定；有的在實體法中規定，有的在程序法中規定，有的在實體法和程序法中都規定，使從事人大工作的同志很難迅速找到全部規定，對人大工作比較生疏的人、新當選的人大代表、人大常委會組成人員就更難找到全部規定，難以學習、掌握和實施。

監督法出臺之前的法律沒有詳細規定地方各級人代會和人大常委會的議事程序，實際的做法是，由地方各級人大及其常委會比照全國人大及其常委會的議事規則，在地方性法規或規范性文件中規定，其內容與全國人大及其常委會的議事程序基本一樣，只是把某些行為主體改變一下，例如把委員長改為主任，把委員長會議改為主任會議。

各地在制定人大及其常委會議事規則的地方性法規時，因為都是比照全國人大及其常委會的議事規則制定，也遇到類似的問題，就是說，程序條款是全文照抄全國人大及其常委會議事規則的內容，還是只抄錄一部分。現在，各地的實際做法很不一樣，有的是全文照抄，有的是只抄錄一部分；有的章節是全部照抄，有的章節是抄錄一部分改寫一部分；有的條款是全部照抄，有的條款抄錄一部分改寫一部分。為什么這樣，立法者從理論上也說不明原因。這在一定程度上帶來各地人大及其常委會議事制度的不統一。

目前，我國關于人民代表大會制度的法律法規的數量已經很多，相當完善，可以說，我國人民代表大會制度的法律體系已經基本建成，并積累了豐富的立法經驗。現在，有條件研究一下，如何按照實體法和程序法的界限和分工對已有的法律做必要的修改和調整，特別是認真修改和充實人大及其常委會的議事規則，進一步完善人民代表大會制度的法律體系，維護人大及其常委會議事制度的統一，也便于各級人大代表、人大常委會組成人員和人大機關工作人員查找、學習、掌握和實際操作。

特定問題調查制度是人大及其常委會的一種十分重要的監督形式。與質詢制度相比，它的程序要完善得多。它的法律后果也明確，就是特定問題調查委員會向人代會或人大常委會提交調查報告，必要時，由人代會或人大常委會就此問題做出決議決定。

但是，從全國范圍來看，這種監督形式使用的并不多。當然，這種監督形式并不是使用得越多越好，只能是針對實際情況，需要使用時才使用。從已有的案例可以看出，所有的特定問題調查，效果都很好，促進了當地群眾普遍關注的一些焦點熱點問題的解決。

過去，有關法律沒有明確規定遇到什么問題可以組織特定問題的調查，因此，人大代表、人大常委會組成人員一般都認為是發生了重要的不好的事件，人民群眾的意見很大，才可以就此問題組織特定問題調查。如果當地沒有發生這樣的事件，就沒必要組織。

預算法規定可以就預算、決算中的重大事項或者特定問題組織調查。監督法規定各級人大及其常委會對屬于其職權范圍內的事項，需要做出決議、決定，但有關重大事實不清的，就可以組織關于特定問題的調查委員會；地方各級人大常委會審議撤職案，可以由主任會議提議，經全體會議決定，組織調查委員會。

這樣，遇到什么問題可以組織特定問題的調查，比過去就明確得多了。特定問題調查這種監督形式就更容易發揮其積極作用了。

當然，把監督法、預算法的有關規定歸入特定問題調查，僅是我們對法律的理解。由于法律用語不同，對這種理解，有人提出兩個疑問：

（一）監督法所規定的地方各級人大常委會審議撤職案，可以由主任會議提議，經全體會議決定，組織調查委員會，由以后的常委會會議根據調查委員會的報告，審議決定。這是特定問題調查委員會還是另一種調查委員會?

（二）預算法所規定的縣級以上各級人大常委會有權就預算、決算中的重大事項或者特定問題組織調查。這種調查屬不屬于特定問題調查？

由此可以看出，立法過程中，不同的法律在規定同一個行為時，不應該出現可能引起疑問和歧義的不同法律用語。如果有這樣的用語，立法機關就應該給予明確的解釋。

七、開展特定問題調查應注意的幾個問題

在人大及其常委會的監督工作中，發揮特定問題調查的作用，需要注意以下幾個問題：

（一）正確認識特定問題調查在人大及其常委會監督工作中的作用

就像對質詢的看法一樣，一些人把特定問題調查看得過于嚴厲，害怕組織特定問題調查會影響人大同“一府兩院”的關系；也有人看到全國人大及其常委會沒有組織過特定問題調查，便認為自己也謹慎一點好。所以，盡管有些地方的人代會、人大常委會組織過特定問題調查，但數量很少。

特定問題調查是我國人大及其常委會比較獨特的一種權力，是總結我國民主革命時期革命根據地的實踐經驗，為人大及其常委會創設的一種監督形式。我國的第一部憲法就規定了這個制度。1954年憲法規定，全國人代會認為必要的時候，在全國人代會閉會期間全國人大常委會認為必要的時候，可以組織對于特定問題的調查委員會。調查委員會進行調查的時候，一切有關的國家機關、人民團體和公民都有義務向它提供必要的材料。

應該承認，全國人大及其常委會的特定問題調查在國內外會產生很大影響，因此，必須非常慎重。有人說，全國人大及其常委會未組織過特定問題調查，“可稱為立法權不作為”、“是國家最高權力機關的不作為”。這是錯誤的，是對我國人民代表大會制度的無知，是對我國當代政治的無知。從彭真委員長到吳邦國委員長，我國歷屆全國人大常委會委員長都反復強調過，有些事情，全國人大及其常委會一時難以做到，地方人大可以先做起來，積累經驗，吸取教訓。

所以，地方人大不應完全看著全國人大：全國人大做，地方人大再做。人大及其常委會的職權，全國人大需要繼續深入研究而不便做、未有機會做或者條件尚不具備的，地方人大完全可以按照法律的有關規定先行實踐。已有的實例充分說明，特定問題調查在人大及其常委會監督中可以發揮重要的作用。

監督法公布后，各級人大都有人擔心，認為述職評議、工作評議未規定進去，不能開展這一工作了，是否會削弱人大及其常委會的監督工作。實際上，人大及其常委會有許多法定監督形式，有一些并沒有很好利用起來，質詢是一個，特定問題調查也是一個。如果這些監督形式都能很好地利用起來，充分發揮這些監督形式的作用，人大及其常委會的監督工作一定會做得更好，一定會取得更大成績。

（二）組織特定問題調查要在同級黨委的領導下進行

在我國，所有的國家機構都是在黨的領導下開展工作的，人大及其常委會也不例外。只有在黨的領導下，人大及其常委會的特定問題調查才能取得成效，才能真正解決問題，才能把調查報告提出的各項措施落到實處。

有人顧慮，“一府兩院”的重要決策，是在同級黨委領導下做出的，因此，人大及其常委會開展特定問題調查，是否會調查到同級黨委，影響黨的領導。

人大及其常委會的特定問題調查同黨的領導是完全一致的，并不矛盾。人大及其常委會要調查的特定問題，往往是沒有很好貫徹黨的方針路線政策、沒有認真執行有關法律法規、沒有切實貫徹黨委的有關決策、不依法辦事、廣大人民群眾反映十分強烈的問題。這是在幫助同級黨委做工作，是促進本行政區域各項工作的和諧發展，決不應該把人大及其常委會的特定問題調查同黨的領導對立起來。

從前面所舉幾個案例可以看出，通過特定問題調查，解決了人民群眾關心的問題，會提高黨在群眾中的威信，進一步加強黨的領導，改善黨的領導。

（三）應該在實踐中繼續完善人大及其常委會的特定問題調查制度

這包括兩個方面，一是要進一步完善各級人代會、人大常委會組織特定問題調查委員會的程序和對調查結果的處理程序；二是要完善特定問題調查委員會本身的組成和工作程序；三是進一步明確被調查對象的權利和義務。