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一、依法執(zhí)政不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)合法化的體現(xiàn)形式之一

按照依法執(zhí)政的精神，黨的主張，凡牽涉到人大、政府的，均應(yīng)通過(guò)相應(yīng)的法定程序，才能轉(zhuǎn)化為國(guó)家的政令與法規(guī)。這一轉(zhuǎn)化過(guò)程，可能比較順利，也可能不順利。由此就產(chǎn)生了依法執(zhí)政是否削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)的疑問(wèn)。

這一問(wèn)題需從兩方面回答：

一方面，在中國(guó)，法治建設(shè)是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，把黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法執(zhí)政聯(lián)系起來(lái)，確是中國(guó)歷史條件下的特殊問(wèn)題。

中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的歷史道路不同于西方國(guó)家。中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政前是一個(gè)體制外政黨，不合法政黨，黨的奮斗目標(biāo)、意識(shí)形態(tài)都與當(dāng)時(shí)的社會(huì)制度、國(guó)家政權(quán)不相容，因此，中國(guó)共產(chǎn)黨只有徹底推翻舊的社會(huì)制度、舊的國(guó)家政權(quán)、包括舊的法統(tǒng)體系，才能夠執(zhí)政。這種背景，決定了中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性與社會(huì)制度的合法性、國(guó)家政權(quán)的合法性是緊密聯(lián)系在一起的，也決定了法治建設(shè)是在黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。如果完全用西方政治體系運(yùn)作的觀點(diǎn)來(lái)看中國(guó)，就很難理解為什么要把黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法執(zhí)政聯(lián)系起來(lái)。

另一方面，什么是黨的領(lǐng)導(dǎo)？筆者認(rèn)為：黨的綱領(lǐng)、路線(xiàn)、方針、政策貫徹了，就是黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)了。至于以什么方式實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，則屬于另外一個(gè)層次的問(wèn)題，是因歷史條件的變化而變化的。在談到黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法執(zhí)政時(shí)，事實(shí)上隱含著一個(gè)前提，就是黨的路線(xiàn)、方針、政策必須與最廣大人民群眾的根本利益一致。在二者一致前提下，依法執(zhí)政不但是必需的，而且也是黨的領(lǐng)導(dǎo)的題中之義，因?yàn)楣伯a(chǎn)黨執(zhí)政的本質(zhì)就是支持和引導(dǎo)人民當(dāng)家作主，惟有依法執(zhí)政，才能使黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民群眾根本利益的一致性，不因領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志的轉(zhuǎn)移或個(gè)人素質(zhì)的變化而分離。如果把黨的領(lǐng)導(dǎo)僅僅理解為黨做決定，人大、政府執(zhí)行，不但與依法執(zhí)政相悖，而且與共產(chǎn)黨執(zhí)政的本質(zhì)也是相悖的。依法執(zhí)政不但不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，恰恰是執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)合法化的體現(xiàn)形式之一。

黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)，還體現(xiàn)為黨的功能得以充分實(shí)現(xiàn)。政黨的功能是多方面的，中國(guó)共產(chǎn)黨的功能在某些方面與西方政黨也是相通的，如利益整合、政治社會(huì)化、組織政府等等、等等。這些也都是作為一個(gè)政黨組織不同于其他組織的特點(diǎn)。然而對(duì)于執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，這些功能并不是獨(dú)立于政治體系之外發(fā)揮、體現(xiàn)出來(lái)的，“在民主政治下，政黨擁有幾項(xiàng)重要功能，由此保持政治體制的整體性并使其保持運(yùn)轉(zhuǎn)”。但是，恰恰由于它可以保持政治體制的整體性和正常運(yùn)轉(zhuǎn)，它就必須遵循整個(gè)政治體制運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的法治環(huán)境，遵循依法執(zhí)政的要求來(lái)積極主動(dòng)地在整個(gè)政治體制中活動(dòng)，使政黨原本固有的功能轉(zhuǎn)化為實(shí)際的效力。否則，政治體制的運(yùn)轉(zhuǎn)就帶有很大隨意性，使整個(gè)政治體制的整體功能紊亂，降低效率，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看執(zhí)政黨自身的功能也難以充分發(fā)揮。這是從政黨功能的整體狀況來(lái)認(rèn)識(shí)問(wèn)題。如果從單項(xiàng)功能的發(fā)揮來(lái)看也是如此，比如，整合不同階層的利益是黨的功能之一，在當(dāng)代中國(guó)也是一個(gè)急迫的任務(wù)，而法律本身就具有調(diào)控社會(huì)關(guān)系的功能。充分利用法的調(diào)控功能，使其與黨的功能結(jié)合起來(lái)，就是一項(xiàng)藝術(shù)。再如，組織政府，政治社會(huì)化，都需要遵循國(guó)家特定的法律。依法執(zhí)政，這是整個(gè)政治體制有序有效運(yùn)轉(zhuǎn)的可靠保障。

二、執(zhí)政黨權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)是依法執(zhí)政的題中之義

依法執(zhí)政是依法治國(guó)的內(nèi)容之一，也是法制健全的標(biāo)志之一。但是，在健全的法制社會(huì)，不存在不承擔(dān)責(zé)任的權(quán)力，反過(guò)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有無(wú)限的責(zé)任，也就不存在沒(méi)有邊界的權(quán)力。這就提出了執(zhí)政黨的權(quán)力邊界問(wèn)題。

這里需要解釋兩個(gè)層面的問(wèn)題：一是界定執(zhí)政黨的權(quán)力邊界是否削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)？二是權(quán)力邊界設(shè)定在哪里？

先看第一個(gè)問(wèn)題。這里的認(rèn)識(shí)障礙來(lái)自?xún)煞N邏輯的沖突。政黨之所以有必要存在，就在于它有表達(dá)民眾利益、進(jìn)行利益綜合的功能，其目的就是要影響國(guó)家決策，去掌握國(guó)家政權(quán)，因此以掌握政權(quán)為目的是構(gòu)成政黨的要素之一。由于國(guó)家權(quán)力本身具有擴(kuò)張性，如果沒(méi)有法定的邊界，執(zhí)政黨很容易出現(xiàn)伴隨著權(quán)力的擴(kuò)張而濫用權(quán)力卻難以承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象。而法治的邏輯，是沒(méi)有任何超越于法律之上的權(quán)力，任何權(quán)力都是權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的。依法執(zhí)政，既是對(duì)執(zhí)政黨的制約，又是對(duì)執(zhí)政黨執(zhí)政的保障，在不太嚴(yán)格的意義上講，是一種必要的調(diào)和，反映了法律與權(quán)力的結(jié)合形態(tài)。黨的領(lǐng)導(dǎo)需要堅(jiān)持，但權(quán)力運(yùn)作有自己的特殊規(guī)律，沒(méi)有制約的權(quán)力可以導(dǎo)致多種問(wèn)題，沒(méi)有邊界的權(quán)力就意味著不可能有真正的法制，不符合人民群眾的根本利益。事實(shí)上，如果權(quán)力無(wú)限而責(zé)任有限，恰恰會(huì)降低人民群眾對(duì)黨的認(rèn)同度，并把一切社會(huì)問(wèn)題歸咎于執(zhí)政黨，在實(shí)際上降低了黨的領(lǐng)導(dǎo)職能。當(dāng)然，如果把黨的領(lǐng)導(dǎo)理解為可以用權(quán)力干預(yù)一切，那么，就不存在權(quán)力的邊界問(wèn)題，也就無(wú)所謂依法執(zhí)政。

再看第二個(gè)問(wèn)題。權(quán)力的邊界是指黨行使“執(zhí)政”權(quán)力的邊界，而不是指黨組織的活動(dòng)邊界。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的權(quán)力是有限的，不是包囊一切的。在政府權(quán)力轉(zhuǎn)換到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的背景下，在政府行政權(quán)力不能干預(yù)的領(lǐng)域，由于黨不是行政組織是政治組織，黨可以在其中活動(dòng)，可以發(fā)揮自己的領(lǐng)導(dǎo)作用，但這種領(lǐng)導(dǎo)作用的實(shí)現(xiàn)，不是以權(quán)力的方式實(shí)現(xiàn)，而以其他方式實(shí)現(xiàn)，比如，民主的方式，依法辦事的方式，黨員發(fā)揮模范帶頭作用的方式等等。越是微觀領(lǐng)域，這種問(wèn)題越是突出。比如，有的地方或部門(mén)，因黨委決策失誤而造成的損失，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任？再如，黨組織是重大問(wèn)題的決策者，地方人大是當(dāng)?shù)氐淖罡邫?quán)力機(jī)關(guān)，某些重大決策在未經(jīng)人大審批的情況下，也就是尚未轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的時(shí)候，是否黨做決定就可以在政府執(zhí)行？如果可以，那么政府向人大負(fù)責(zé)、以及人大對(duì)于政府的監(jiān)督作用如何體現(xiàn)出來(lái)？在執(zhí)行中出現(xiàn)問(wèn)題誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任？因此，越是微觀領(lǐng)域，越需要強(qiáng)調(diào)以權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的精神界定權(quán)力的邊界。筆者認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)可以通過(guò)黨組織的活動(dòng)，以各種方式體現(xiàn)出來(lái)，這種活動(dòng)并無(wú)明顯的邊界。但從“執(zhí)政”的角度來(lái)看，執(zhí)政黨權(quán)力的邊界是很明顯的：一是權(quán)力止于法律的規(guī)定（事實(shí)上中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)此已經(jīng)有了一些規(guī)定，比如，1980年代曾規(guī)定，黨委不再審批或改變?nèi)舜蟮倪x舉結(jié)果，這就是對(duì)權(quán)力的限制，但這種規(guī)定仍是黨內(nèi)規(guī)定不是法律的規(guī)定）；二是止于黨組織所不能承擔(dān)的責(zé)任，如一些造成重大損失的決策，原本應(yīng)由人大決策而不是黨內(nèi)決策。

界定權(quán)力的邊界，同時(shí)也是黨的功能定位的問(wèn)題。這種定位應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是黨的功能不是上下一般粗的，中央層面和地方、基層的權(quán)力邊界也應(yīng)有不同；二是這種界定，不僅僅是黨章的界定，還要有國(guó)家法律的界定。在法治的環(huán)境中，所有的權(quán)力都是依法產(chǎn)生出來(lái)并遵守法律的，這是依法執(zhí)政的要義；三是黨在國(guó)家機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織中，各有不同的作用，其權(quán)力邊界、功能定位也不同，這在黨章上已經(jīng)有所體現(xiàn)，但還可細(xì)化；四是黨委與人大對(duì)于重大問(wèn)題的決策范圍應(yīng)有明晰的界定，哪些問(wèn)題必須由人大決策，哪些只需黨委決策即可，需要進(jìn)一步界定。

三、依法執(zhí)政給黨的建設(shè)帶來(lái)了哪些新的考驗(yàn)和任務(wù)

建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是中國(guó)共產(chǎn)黨的目標(biāo)，依法執(zhí)政，是社會(huì)主義法治國(guó)家必然要求、內(nèi)在需要。如果黨的目標(biāo)不是建設(shè)法治國(guó)家，那么依法執(zhí)政作為一種手段就是需要的時(shí)候用一下，不需要的時(shí)候便放棄。當(dāng)然，依法執(zhí)政也是一種途徑、手段，執(zhí)政黨治理國(guó)家，處理各種問(wèn)題，必須通過(guò)法治的途徑和手段。如果連手段的合法性都不具備，就沒(méi)有法治可言。這實(shí)際上是目的與手段統(tǒng)一問(wèn)題。正是由于這一點(diǎn)，給黨的建設(shè)帶來(lái)了新的考驗(yàn)、新的任務(wù)。

一是在黨的自身建設(shè)上，需要把樹(shù)立科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)觀和現(xiàn)代法治理念，作為黨的建設(shè)思想建設(shè)的重要內(nèi)容和任務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題上，我們通行的觀點(diǎn)是，只要黨的路線(xiàn)、方針、政策符合最廣大人民群眾的利益，目的與動(dòng)機(jī)是正確的，其手段與方法即使出現(xiàn)問(wèn)題，也是可以諒解的。但是，目的與手段是統(tǒng)一的，在法治時(shí)代，離開(kāi)了手段的合法性，只強(qiáng)調(diào)目的合法性，其決策的實(shí)施必然會(huì)受阻，并最終導(dǎo)致目的本身不可能實(shí)現(xiàn)。在黨的制度建設(shè)上也是如此，黨內(nèi)的制度規(guī)定與國(guó)家的法律規(guī)定應(yīng)是相容的，否則就會(huì)引起操作的沖突。

二是以合法的方式實(shí)現(xiàn)政治動(dòng)員，調(diào)動(dòng)廣泛的社會(huì)資源。黨的奮斗目標(biāo)，單靠黨內(nèi)的力量是不能實(shí)現(xiàn)的，有賴(lài)于黨對(duì)于各種社會(huì)資源的動(dòng)員。黨組織可以在行政權(quán)力不能達(dá)到或不能干預(yù)的領(lǐng)域進(jìn)行活動(dòng)，但是，對(duì)于非黨群眾，對(duì)于各種新興的經(jīng)濟(jì)組織、民間團(tuán)體等等，可以以黨的名義、聲望去做組織、動(dòng)員工作，但不能以強(qiáng)制性手段迫使其服從黨的指示。國(guó)家法律則不同，法律的特點(diǎn)就是具有普遍適用性和強(qiáng)制性，因此可行的方式就是把黨的主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家的政令和法規(guī)，來(lái)調(diào)動(dòng)、利用方方面面的社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)為人民群眾所認(rèn)同的目標(biāo)。在社會(huì)主義制度下，法律是保護(hù)人民利益的，因此，法律所允許的強(qiáng)制性手段，并不影響黨與群眾的關(guān)系。

三是黨的活動(dòng)方式法制化。黨的活動(dòng)方式是通過(guò)黨組織和黨員的各種行為表現(xiàn)出來(lái)的。黨在政權(quán)系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)生活中的行為，除了受到黨章和黨的各種紀(jì)律制約外，還要受到法律的約束。法律能夠允許政黨組織有某些行為，也可以禁止某些行為，可以構(gòu)筑起黨的行為的基本模式，維持黨與政府、人大、政協(xié)以及其它社會(huì)團(tuán)體的基本秩序。在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的政治前提下，可以通過(guò)法律規(guī)范黨員和各級(jí)組織的行為，使之有利建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義。