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社保基金和養老基金的區別范文第1篇

[論文關鍵詞]新型農村社會養老保險；基金管理；多元化

1992年由民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》(以下簡稱《基本方案》)成為推行農村社會養老保險制度(以下簡稱“農保制度”)的根據，到1998年底參保人數達到8025萬。但此后，由于管理機構變革、農保制度規定本身及實踐中出現系列問題，1999年7月國務院決定對已有的農保業務實行清理整頓；2002年黨的十六大提出“在有條件的地方探索建立農村社會養老保險”。在農保制度探索基礎上，2009年9月，國務院印發了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，標志著全國性新型農保制度試點工作正式啟動。這兩項制度的核心在于農保基金的管理，即農保基金籌集、保值增值和監管，因為只有在有效管理基礎上，才能為參保農民提供有效支付。

一、老農保制度——《基本方案》中農保基金管理的相關規定與實施效果

(一)農保基金的籌集。基金籌集堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策撫持的原則。個人交納要占一定比例；集體補助主要從鄉鎮企業利潤和集體積累中支付；國家予以政策扶持，主要是通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支體現。個人的交費和集體的補助(含國家讓利)，分別記賬在個人名下；交費標準每月最低2元，最高20元，共設10個檔次，可以補交和預交。

(二)農保基金的保值增值。保值增值主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資。即便用于地方建設時，原則上只能采取先存人銀行，地方政府再向銀行貸款的辦法實施。

(三)農保基金的監管。基金以縣為單位統一管理。縣級以上人民政府設立農保險基金管理委員會，實施對基金管理的指導和監督。委員會由政府主管領導任主任，其成員由民政、財政、稅務、計劃、鄉鎮企業、審計、銀行等部門的負責同志和投保人代表組成。鄉(鎮)、村兩級群眾性的社會保障委員會要協助工作，并發揮監督作用。

不可否認，老農保制度中基金管理的有關規定與當時農村經濟狀況有著廣泛適應性。但實施中，由于“集體補助”大多難以落實到位，“國家予以政策扶持”的載體缺失，結果80%以上的參保農民全部為“個人繳納”，加之農保基金籌資額較低，結果參保農民不及應參保農民總量的6%。基金保值增值“主要以購買國家財政發行的高利率債券和存人銀行”來實現，不能直接用于投資，這雖有利于資金安全，但銀行利率的不斷下調，加之通貨膨脹等因素影響，農保基金保值已相當困難，更何況增值。基金監管雖名義上由多部門構成，但實施中投保人代表的缺位，加之政府未提供行政管理費用，結果導致一方面管理機構侵占農保資金現象嚴重，個別地方管理費用占到實收保費的30％以上；另一方面，農保資金被挪用、擠占等現象屢見不鮮，個別地方農保資金流失占資金總額的35%。由此看，農保基金管理中系列問題的存在導致老農保未能有效開展。

二、新型農保制度——《指導意見》中農保基金管理的具體要求及突破

(一)新型農保基金籌集。新型農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。其中，個人繳費標準目前設為每年100—500元5個檔次，參保人自主選擇檔次繳費。有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助。政府對符合領取條件的參保人全額支付新農保基礎養老金，其中中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50的補助。地方政府對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元。個人繳費，集體補助及其他經濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費的資助，地方政府對參保人的繳費補貼，全部記人個人賬戶。

(二)新型農保基金保值增值。按規定，個人賬戶儲存額參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息。可推斷其保值增值的方式就是按一年期銀行的存款利率計算。

(三)新型農保基金監管。在監督上，主要實行社會監督、部門監督、參保村民群眾監督方式；在管理上，則將新農保基金納人社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算。試點階段，新農保基金暫實行縣級管理，隨著試點擴大和推開，逐步提高管理層次；有條件的地方也可直接實行省級管理。

由上可知，與老農保制度相比，新型農保制度在基金籌集、保值增值、監管等諸環節都有了新的突破，更符合當前我國與農村的現實。

一是在基金籌集上強化政府經濟責任。顧名思義，“社會養老保險”的主體是“社會”，即包括政府、集體、農民及社會組織等多元化的基金籌集主體。這與老農保相比是根本性的突破。雖然老農保制度也要求集體補助，政府予以政策扶持，但由于集體經濟的衰退及政府扶持政策與集體經濟的一致性，結果絕大多數集體、政府并未對農民參保給予任何補助。這自然不利于農保制度的開展。而新農保明確了政府的經濟責任：一方面是中央政府單獨(對中西部地區)或與地方政府一道(對東部地區)對養老保險金領取者提供每月55元的基礎養老金，另一方面是地方政府對參保者個人賬戶每年貼補不低于30元的保險金。這就明確了各級政府在新型農保制度中的經濟責任，使農保制度回歸社會保險的本意。

二是在基金保值增值上，強化了基金安全。當前參保農民的養老金待遇由中央確定的每人每月55元的基礎養老金和參保農民個人賬戶儲存額除以139的月計發標準構成。由于基礎養老金部分實行現收現付制，由財政直接支付，因此不存在保值增值的壓力；而個人賬戶儲存額參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息，其保值增值的方式就是存銀行。這顯然有利于基金的安全。

三是在基金監管上，一方面實施多元化監督，即采取社會監督、部門監督、群眾監督的方式，另一方面將新農保基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算。這種監管方式有利于農保基金的安全，保障農保實施的公正、公平、公開、透明。

但在新型農保基金管理的諸環節上，仍有亟待完善之處：一是對不同農民(包括純農戶、農民工、被征地農民)的籌資主體具體安排不足；二是因過于強調資金安全，對農保基金采取單一存銀行的方式，不利于農保個人賬戶基金的保值增值；三是未體現投保人代表者的監管責任，忽略了參保農民的主體性。

三、多元化——新型農保個人賬戶基金管理機制的優化

(一)新型農保個人賬戶基金籌資機制——籌資主體多元化

由于農民已分化為純農戶、農民工、被征地農民三者收入來源、面臨的生活風險各不相同，因而其養老保險個人賬戶的投資主體也應有別。

1．個人、地方政府、(集體)兩方(或三方)共擔——純農戶的新型農保個人賬戶籌資機制。對純戶而言，其個人賬戶基金不可或缺的兩個主體是人和政府，至于第三個主體——集體能否真JT成為繳費主體，則完全取決于集體經濟的發展程度。于集體經濟較差的地區來說，集體出資能力有限，根本無力出資，農民的養老個人賬戶基金主要由民個人和地方政府出資構成；對于集體經濟較好的地區，則形成農民個人、地方政府、集體三方共同出資的保險賬戶。

2．個人、地方政府、用人單位、(集體)三方或(四方)共擔——農民工的新型農保個人賬戶籌資機制。當前，對農民工的社會養老保險，部分城市正在試行既區別于“城保”又不同于“農保”的“第三條道路”。對選擇該模式的農民工而言，其養老保險采取“個人賬戶”和“社會統籌賬戶”相結合。如果農民工選擇了新型農保，則其個人賬戶的繳費主體就應包括農民工個人、用人單位和地方政府。我國新《勞動合同法》第七十二條規定“用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費”，因而用人單位為農民工交納社會養老保險費是法定義務。無論他們選擇在城鎮還是在農村參保，用人單位的繳費義務不可推卸；至于集體能否真正承擔繳費責任則像對純農戶的分析那樣要看集體經濟的發展狀況。

3．個人、地方政府、集體三方共擔一一被征地農民社會養老保險個人賬戶籌資機制。農村集體所有的土地被征收后的土地補償款一般在四個主體之間進行分配：農民、農村集體、地方政府、中央政府。在中央政府為全體農民提供基礎養老金的前提下，被征地農民的養老保險個人賬戶就應由其余三個主體構成。被征地農民與純農戶的養老保險個人賬戶不同之處在于，后者中集體的繳費可能是缺失的，但這里集體的繳費義務是必須的，因為在土地補償費的分割上，集體也獲得一定的收益，其用途可由集體興辦實業，為被征地農民提供就業機會，或用于公益事業。而為被征地農民補貼新型農保個人賬戶就是重要公益事業之一。在具體出資比例上，地方政府出資部分不低于保險資金總額的30%，從土地出讓金中列支；集體補助部分不低于保險資金總額的40%，從土地補償費中提取；個人承擔的部分不高于保險資金總額的30%，從征地安置補償費中抵交。

轉貼于

(二)新型農保個人賬戶基金投資選擇機制一一投資對象多元化

投資對象多元化是指農保個人賬戶基金投資渠道的多元化，這既是投資理淪的要求，更是我國投資環境使然。因為現資理論認為，有效的多元化的投資組合，能夠盡可能地分散系統風險，獲取比較穩定的收益。而現實中，由于資本市場不成熟，相關法律不健全，市場參與主體難以有效運作市場等因素的影響，單一的投資渠道很難既實現資金安全，又保證資金的效率，故需要多元化投資。在投資范圍和投資比例上，《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)也作了規定：社保基金投資的范圍限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業債、金融債等有價證券。其具體比例銀行存款和國債投資的比例不得低于50%，企業債、金融債投資的比例不得高于10%，證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%。

基于上述規定，作為社會保障基金組成部分的新型農保個人賬戶基金可以選擇包括從實業資產到金融資產在內的多種投資工具，具體包括：

1．買國債和存銀行。這是我國當前養老保險基金最重要的常規性投資渠道，由于有國家信用擔保，其安全性較其他投資工具有明顯優勢；尤其是國債，風險低，安全性好，利息所得免稅，這也是我國養老保險基金投資于國債長期居高不下的重要原因。但我國目前國債品種單一、期限結構不盡合理、對利率風險敏感，收益率較低。至于銀行存款只應作為短期投資工具滿足流動性需要，故投資比例更不宜過高。

2．新型農保個人賬戶基金人市。目前我國社會保障基金入市已成為基金增值的主要方式。社保基金資產規模從2o01年200億元增長到2009年的7765億元，年均投資收益達到9．75，尤其是2007年社保基金股市收益曾達到創紀錄的1453．5億元，收益率高達43．19。當然股市風險較大，在2008年后由于股市下跌，當年社保基金股票資產從浮盈轉為浮虧，基金權益投資收益為一6．75，因此在基金的選擇上應采取多元化戰略。

3、養老保險基金境外投資。之所以投資境外市場，其原因有三：一是可以擴大養老基金的投資范圍，調整其資產結構，促使養老基金投資多元化；二是根據投資組合理論，當不同資產收益的相關性較弱時，將這些資產納入一個投資組合，可在保持平均收益不變的情況下，降低投資風險。境外投資與國內投資之間的相關系數較小，社保基金通過境外投資，使其資產結構多樣化，可有效降低投資風險；三是將社會保障基金投資于境外也是中國政府緩解人民幣升值壓力的一種方法。為規范保障基金的境外投資，2006年3月，財政部、勞動和社會保障部等部門聯合了《全國社會保障基金境外投資管理暫行規定》，開啟了全國社保基金境外投資戰略的序幕，迄今已兩次選拔境外投資管理人并進行投資。據最新數據顯示，2009年全國社保基金投資收益849億元，投資收益率16．1%，其中新增境外股票投資收益率達53．26%。

4．投資金融機構股權。社保基金在金融股權投資上的收益率遠高于銀行存款、委托理財、資產證券化等投資項目。目前，社保基金已投資于中國交通銀行、中國銀行、中國工商銀行，其占有的股份價值超過1600億港元，并每年獲得數十億元的分紅。可見，社保基金成為國有銀行股改最大的獲益者之一。正是由于投資收益的拉動效應，社保基金承諾向國家開發銀行股份有限公司和中國農業銀行股份有限公司分別投資人民幣200億元人民幣和150億元人民幣。

5．加大國家基礎設施建設資金的投入力度。我國正處于經濟建設高速發展的時期，尤其是新農村基礎設施建設急需大量資金，這為養老保險基金開辟了新的廣闊的投資渠道。因此，合理選擇多家基金管理公司將基金投入到電力、通訊、交通、能源和農村基礎設施建設等項目，這些項目的特點是建設周期長，規模巨大，投資回收周期長，且有國家政策資金的優惠，所以投資收益不僅一般要高于其他行業，而且具有穩定性，投資風險較低，能夠同時滿足基金對安全性和收益性的要求。

(三)新型農保個人賬戶基金監管機制——監管主體多元化

國際上，基金監管的模式主要有審慎監管模式和嚴格限量監管模式。由于前者須具備充分發育的資本市場、相當數量的專業人才、豐富的基金運營和監管經驗、完善的法律和行政體系等條件，而這些條件在我國目前尚不具備，因此只能采取規定明確、便于監督檢查的嚴格限量監管模式，明確基金在各領域投資的比例。從《暫行辦法》的規定看，我國采取的正是這種監管模式。要進一步強化對新型農保制度的監管，則需要構建多主體參與，尤其是將真正體現所有者權益的投保人代表納入監管主體之中。

按《暫行辦法》，基金監管的主體有三個：社會保障基金理事會、基金投資管理人和基金托管人。理事會負責管理基金，制定基金投資經營策略并組織實施，選擇并委托社保基金投資管理人、托管人對社保基金資產進行投資動作和托管等業務；投資管理人負責對社保基金的專業性投資；基金托管人則是取得社保基金托管業務資格、根據合同安全保管社保基金資產的商業銀行，其職責是執行投資管理人的投資指令，并對社保基金投資管理人的投資進行監督。也就是說，按《暫行辦法》規定，理事會作為基金主管部門確定基金投資管理人及基金托管人，并對二者進行監督；基金托管人受理事會委托對投資管理人進行監督，并對理事會負責；基金投資管理人利用基金進行投資并保證保值增值，對理事會及托管人負責。三者中，理事會處于主導地位。

但分析后會發現，理事會實際是將各種途徑籌集到的資金及投資收益所得進行管理的機構，并非是資金的所有人，其本身實際又是受托機構，真正的資金所有人應是投保人。就新型農保而言，繳費主體主要包括農民個人、集體、用人單位和政府，他們才是資金的所有人，只有資金所有者才有權委托。所以，借鑒《暫行辦法》規定的各繳費主體的關系，新型農保基金監管模式應作調整。

社保基金和養老基金的區別范文第2篇

改革進展

城鎮養老體制從上世紀末著手全面改革1997年，國務院作出《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，提出建立社會統籌和個人賬戶相結合的城鎮職工養老保障體系。2005年，國務院了《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，對1997年的改革方案作了進一步完善，提出個人賬戶按個人工資的8％繳費建立，統籌賬戶按不超過企業工資總額的20％由企業繳費建立，通過把繳費時間、繳費額與待遇水平掛鉤，建立參保激勵機制。在城鎮職工養老體制框架確立之后，近年來的改革集中在做實個人賬戶、提高基金統籌層次、擴大覆蓋面和做好養老關系轉移接續等方面。2006年，八個省市選擇坐實養老保險個人賬戶試點，中央財政給予補助，缺口由中央財政與地方財政分別承擔75％和25％。到2009年底，做實個人賬戶的省份擴大到十三個，累計資金1569億元。大部分省份采用調劑金的方式做到一定程度上的省級統籌。2009年底，養老保險關系跨省轉移接續辦法出臺，解決了困擾多年的社會保障關系攜帶性難題。

農村養老體制改革進展農村養老體制改革經歷了老農保和新農保兩個改革階段。1992年，民政部制定了《農村社會養老保險基本方案》，以縣為單位開展改革試點，按照以個人交納為主、集體補助為輔、國家給予政策撫持的原則來籌集資金，實行個人賬戶管理。這項改革方案被稱作老農保制度。2009年，國務院了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，這項改革方案被稱作新農保制度。這項改革方案借鑒了部分省市新的改革探索，如蘇州市、重慶市等。新農保制度與老農保制度重要區別在于，新農保通過加大政府投入建立政府出資基本養老金(“補出口”)和補貼個人繳費(“補人口”)，這不僅防止了農村老年貧困發生，而且還極大地調動農村居民的參保積極性。2009年新農保在27個省10％的縣和4個直轄市的所有縣進行試點，2010年新農保試點覆蓋面擴大到23％的縣。到十二五期末，有可能會覆蓋所有農村。

主要問題

養老保險制度分割養老體制分割表現在幾個方面：首先是城鎮職工養老保險制度的地區分割。城鎮職工養老保險制度框架是全國統一的，但社保信息和基金管理統籌層次低，各地有自行的管理辦法，繳費水平等關鍵性參數也存在著一定差異，這給提高統籌層次、加強管理和轉移接續都帶來了挑戰。其次是城鎮養老保險制度的人群分割。按照勞動者身份狀況，城鎮養老保險制度可分為城鎮企業職工養老保險、公務員養老保險、事業單位養老保險、失地農民養老保險和農民工養老保險等不同類型，這些保險制度的設計不統一，使勞動力在不同部門和地區之間形成了一定的制約。第三是城鄉之間養老制度設計差別。新農保雖然遵循社會統籌與個人賬戶相結合的基本思路，但籌資方式與城鎮職工養老保險制度有根本區別，且城鄉兩套制度銜接缺乏政策協調。最后是新農保制度的政策協調。大多數省份都是采取養老基金縣級統籌，而且由于新農保在信息、基金和檔案等管理上各地不盡一致，也有可能產生新的制度分割問題。此外，新農保還與低保等農村社會救助制度存在著政策協調方面的問題。

擴大養老制度覆蓋面挑戰目前，城鎮職工養老保險制度基本上覆蓋了城鎮單位就業人員，但城鎮個體、靈活就業人員、農民工等并沒有全部加入，養老保險制度對于非正規就業人員的覆蓋面仍然偏低。2009年，城鎮職工參保占城鎮就業人員的比例為56.9％，農民工參加城鎮養老保險人數不到農民工總量的12％。由于非正規就業群體缺少單位依托，較高的繳費水平和養老待遇與繳費的關聯性不強，因而參保的積極性不高。此外，事業單位養老體制改革雖然要求在六個省市啟動試點，但實際上并未真正實施。

由于新農保全國改革試點的推動，農村養老保險覆蓋面的擴大較快。2009年，全國參加農村養老保險的人數為8691萬人，比上年末增加3096萬人。盡管如此，農村參保人員數量也只占農村就業人員的18.5％。隨著新農保制度的全面鋪開，農村養老保險覆蓋面將進一步擴大。但是，考慮農民收入性質的特點、縣級有限的財政和管理能力等因素，擴大農村養老制度覆蓋面同樣面臨著挑戰。

養老制度的財務可持續性城鎮職工養老保險制度改革采取了“老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法”。由于傳統的現收現付制度沒有基礎養老金積累，體制轉軌面臨著歷史債務負擔問題。國內有關部門測算，這項轉軌負擔約2.5萬億元，在未來30年時間里將達到6萬億元。由于改革設計對歷史債務沒有明確的制度安排，加上統籌賬戶與個人賬戶沒有真正做到分開管理，結果導致統籌賬戶挪用個人賬戶，形成了個人賬戶空賬。在激勵不足和繳費不足的情況下，社會統籌對財政資金的高度依賴。然而，從1985年到2009年，在崗職工與離退休人員與的比例為7.5：1下降到3.1：1。在養老待遇不斷提高的情況下，繳費人數下降和領取待遇人數上升勢必對養老金賬戶平衡產生負面影響。

社會保障經辦管理服務能力不足養老保險制度的全面建立和完善要求有規范化的業務流程和強大的經辦能力體系作為后盾。按照國際經驗，社會保障經辦管理服務大都采取信息和資金集中式管理，而參保和待遇領取等服務采取向社區延伸的做法。目前，中國城鎮養老保險制度在向社區延伸方面取得了長足進展，2009年企業離退休人員通過社區領取養老待遇的比例達到75.2％。但是，在管理信息系統和基金管理等方面各地有很大差異。對于新農保而言，由于縣、鄉鎮和村三級養老保險機構在大多省份都是空白，隨著新農保試點覆蓋面的擴大，它將面臨著經辦人員、機構和經費、信息管理等方面的挑戰。在機構網點上，新農保在縣和鄉鎮不僅要

設立相應的社會保險機構，負責經辦具體的新農保等業務，而且還需要有金融服務機構的配合，確保建立起有效的保險費征收和待遇發放體系。在人員方面，辦理新農保業務的網點需要配備接受過訓練的工作人員，對人員數量配備需要考慮服務人群的數量和當地條件，并撥付必要的業務經費，確保新農保業務的正常開展。在檔案和信息管理上，各地也存在著嚴重的能力不足問題。

改革設計

中國養老體制改革不僅具有復雜性，而且還具有漸進式改革的特征。無論是城鎮職工養老體制改革，還是建立新農保制度，都經歷過局部試點改革階段，探索積累經驗，然后過渡到確立制度框架階段，實現全面改革。在漸進式改革過程中，養老體制改革是按照經濟體制改革的整體需要來確立改革優先順序的。例如，城鎮職工養老保險制度率先改革為順利推進國有企業改革提供了有力的支撐；在城鎮養老保障制度基本框架確立之后，推動和建立新農保制度為建立覆蓋全面的養老保障制度奠定了基礎。

隨著改革深入，中國養老體制改革方向愈加清晰。從人群上來看，未來的養老保險制度將包括城鎮職工養老保險制度和城鄉居民養老保險制度。前者將覆蓋所有以工資收入為主的勞動者，包括城鎮單位職工、農民工等等。后者將覆蓋城鎮沒有就業收入的城鄉居民和農村勞動力。

在制度設計上，養老體制改革可以通過建立“三支柱”的養老保障體制實現一體化。第一支柱是社會養老金制度，由中央和地方政府共同籌資建立，用來保障老年人的基本生活需要，防止出現老年貧困。第二支柱是繳費制度。對城鎮職工養老保險制度，采取強制性的、繳費確定型的記賬式養老保險計劃。對城鄉居民養老保險制度，則采取自愿性的、繳費確定型養老保險計劃。第三支柱是采取自愿性的職業和個人年金制度，作為多層次養老保障體系的補充。

從改革實踐上看，一個具有可操作性、實現養老保險制度一體化的步驟大致為：一是在全面建立新農保制度基礎上，探索建立城鄉居民養老保險制度。目前，不少縣市以及部分省(直轄市)開始探索這項一體化的城鄉居民養老保險制度。二是深化城鎮養老體制改革，通過把歷史債務問題單獨處理和建立有差別的待遇設計，把城鎮個體和靈活就業人員、農民工、公務員和事業單位職工納入統一的城鎮職工養老保險制度框架。三是從區域內部的一體化過渡到省內和全國的一體化。在財政分權化情況下，縣市內部容易做到本區域內部的一體化。在此基礎上，通過財政體制改革，明確中央、省、市和縣的職責，做到省內和全國的養老保險制度一體化。

政策措施

十二五是中國養老保障制度改革的關鍵時期。選擇正確的養老保障模式，可以為潛在的老齡化危機提供一種防范機制，最大限度地減輕社會養老負擔，實現經濟和社會的可持續發展。

擴大新農保改革試點。實現農村全面覆蓋及時對新農保改革試點工作進行評估，完善這項制度。隨著改革試點的擴大，中央政府和地方政府都需要把全面建立新農保制度列入社會經濟發展規劃，安排專項財政資金，為新農保制度全面推開提供資金保證。同時，加快新農保的經辦服務體系建設，包括機構設置、人員配備、管理信息系統建立及金融服務等。中央財政和地方財政在合理分擔的基礎上，安排專項資金用于新農保的經辦體系和能力建設。在新農保制度保基本、農村低保屬于補差等農村社會保障水平較低的情況下，可采取疊加形式來處理社會保險和社會救助之間的關系。

深化城鎮職工養老保險制度改革并擴大覆蓋面通過設計過渡性養老政策安排，把事業單位職工和公務員納入強制性職業養老保險計劃，并保障其合理的收入替代水平。通過擴大城鎮養老保險制度的覆蓋面，提高當前保障基金的繳費水平，提高社會供養能力，實現養老保障制度改革的平穩過渡。建立真正意義的省級統籌，對改革步驟、重點和方式進行規劃，對各省采取統一的統籌方式，做到省級養老基金的真正統籌，并做好省際之間的養老關系轉移接續工作，為逐步過渡到全國統籌作準備。在完善城鎮養老體制的同時，通過培養勞動力市場，最大限度地創造就業機會，通過延長勞動者的就業年齡減少其對養老體系的依賴年限，以及通過繳費和待遇水平等關鍵性參數改革，建立動態的調整機制。

明確養老保障的籌資職責，單獨處理歷史債務建立職責明晰的社會保障籌資機制，要求深化財政體制改革，對中央政府和地方政府以及地方各級政府所承擔的社會保障責任作出明確界定，做到事權和財權相匹配，責任和義務相一致。對于歷史債務規模要有科學地測算和量化，然后確定處理方式和各級政府分攤轉軌成本的責任，從而為化解歷史債務找到一條切實可行的出路。為了減輕改革阻力，可采取養老體制之外的資源單獨處理歷史債務負擔，這包括加大財政投入力度，通過劃撥國有股由社保基金轉持、發行社會保障國債等渠道進行籌資。通過上述辦法籌集的資金進入社會統籌資金賬戶，作為養老保險的儲備金，用于支付“老人”和“中人”的轉軌負擔。

加強養老基金的預算管理和監督通過加快社會保障基金預算管理體制改革，把各項社會保險項目資金納入規范化運行軌道，提高社會基金管理的透明度，降低基金運行風險。對養老保險的統籌賬戶應采取收支平衡的基本原則，做到“量出為人、略有結余”。對于個人賬戶，通過保險精算來保持長期平衡，避免I臨時性決策對社會保險基金支出預期的影響。同時，隨著社會保障基金規模的擴大，應調整其投資結構，提高社會保障基金的投資收益率。

社保基金和養老基金的區別范文第3篇

關鍵字：保障房；融資；創新；政府產業基金加商業信托計劃；資本化；信托化；證券化

中圖分類號：F812.5

保障性住房包括經濟適用房、限價房、公租房，是政府專門針對社會中低收入人群投資建設的帶有福利性質的住房。保障性住房以低廉的價位、覆蓋中低收入人群的定位和對周邊經濟的拉動效應，對現階段平抑房價虛高、刺激內需消費、引導民間資本理性投資等方面產生良好的促進作用。近年來，“買不起房”成為廣大基層群眾反應較強烈的社會民生問題。以北京為例2011年人均GDP達到80394元，城鎮居民人均可支配收入32903元，而全市新建普通住房平均價格為13173元/平方米①， 以購買100平方米普通住房計算，三口之家以可支配收入的60%償還購房款需要22年，國際公認的合理的收入和居住房屋售價的償還期為8-10年。②由于缺乏帶有福利和補貼的住宅產品，使得住宅市場的銷售呈現供需畸形——需要住房的剛性消費人群買不起房，高收入人群大量購置住房，通過囤積“炒高”售價以求獲利。縱觀世界各個國家能夠在社會經濟高速發展的階段，妥善解決“房價高”這一突出社會問題的方法之一，就是作為社會公共利益管理者和平衡者的政府投資建設保障性住房，通過調整住宅市場產品供應的價格和數量，使住宅產品的價格回歸價值屬性。2010年國發[2010]10號文中提出了“要切實增加住房有效供給，全力加快保障性安居工程建設”。在“十二五”建設發展規劃中，明確提出在5年內建成3600萬套保障性住房的目標，將保障面擴大到城鎮家庭的20%左右。保障性住房在中國特色社會主義的市場經濟體制中，逐漸找到了自身的定位——回歸居住屬性，解決廣大中低收入人群的居住問題；實現了存在的價值——在社會發展特定階段，平抑住宅產品價格，璞歸價值邊界。

一、文獻綜述

1998年國家停止實物分房政策后，貨幣化購買商品房成為解決城市居民住房問題的主渠道，我國的理論界也就忽視了對保障性住房的研究。2004年以來，為配合政府調控整頓房地產市場，我國學者在總結美國保障性住房發展經驗的基礎上，結合中國的具體實踐為國家政策的指定提供的堅實的理論支持。

（一）國外研究現狀

美國在經歷二戰結束后的繁榮后，經濟持續走低，為解決中低收入人群住房問題，美國學者Samuelson Paul[1]-[2]（1955）主張政府應制定入家庭的保障性房政策，并提出了“公房建設計劃（Public Housing）”。Wallace，James E（1995）首先系統性的總結了公房建設計劃退出歷史舞臺的原因——政府財政無力承擔后期公共房屋的維護成本、保障房惠澤的低收入人群數量減少、與商品房產生了直接的競爭導致私人房地產商退出公房建設計劃[3]。Cummings，Jean L.， and Denise Di Pasquale[4] （1999）分析了低收入家庭住房建設稅收抵免計劃LIHTC（The Low-Income Housing Tax Credit）實施十年的成功經驗——對保障性公房項目直接給以稅收抵免和補貼、項目需包含的一定比例的（不是全部）面對低于都市平均收入水平的租戶、補貼或減免額度與面對低收入租戶公共房屋的建筑成本（不含土地）掛鉤、政府為項目提供多元化的融資渠道。Struyk，Raymond J.，and Marc Bendick，eds[5]（1981）和Susin，Scott[6]（2002）對美國政府財政支持力度最大的HCVP計劃進行了分析后總結出美國政府對保障性住房的政策從擴大供給（公房建設計劃）到政府與投資人合作主導的LIHTC計劃，再到住戶租房券（HCVP），對于政府政策的制定邏輯由擴大供給轉移到了提高住戶的承擔能力。

（二）國內研究現狀

張旭、王淼（2006）提出了中國的保障性住房建設資金來源單一，渠道不暢已經成為制約其發展的瓶頸[7]。曾廣錄（2011）依據維生和樸正愛的模型基礎得出結論，保障性住房作為準公共品，其建設資金來源為土地出讓金的10%、住房公積金增值收益、地方政府財政資金，上述三種來源受市場景氣程度、缺乏操作指導、區域發展不平衡條件的限制，所以必須尋找新的金融產品和融資方式[8]。路君平、糜云（2011）在宏觀政策層面提出了拓寬保障房的建設的融資渠道，應以商業銀行為主，吸引保險資金參與，在形式上可以發揮債券市場的功能，但是并沒有給出在操作層面上可行的實施方案[9]。巴曙松（2011）年強調，保障房建設是長期的主導性政策，在實施過程中按城市平均家庭收入區別對待廉租房和公租房的主體，初始建設時期綜合運用金融創新以增加新建保障性住房[10]。

（三）文獻評述

中國的保障房市場還處于供給嚴重不足的階段，政府在初期責無旁貸地必須作為項目建設的發起人和投資人，市場的呼喚和資金的困擾成為地方政府的工作難題，中國的學者在宏觀層面一致的認為，開拓社會化的資金投資保障房建設是歷史的趨勢，但是也都沒有提出相關的操作方案。

二、保障房建設融資的突出問題

2003-2009年間，全國保障性住房的銷售面積在每年3300萬平方米上下波動，按平均每套住房60平方米計算，每年的新增的保障性住房約50～60萬套。2010年保障性住房開工量為580萬套，2011年的開工量為1000萬套，③其中棚戶區改造（五類棚戶區改造：林區棚戶區改造、墾區危舊房改造、煤礦棚戶區改造、城市棚戶區改造、國有工礦棚戶區改造）占了一半。作為實施載體，各省保障房建設的任務分布相對均勻，半數左右省份的保障房建設任務量在20～40萬套之間。部分內陸省份如東北三省、內蒙古、陜西、河南、湖南、重慶和云南的建設量都高于40萬套。2012年要求開工建設700萬套以上，基本建成500萬套上。④2012年將是保障房建設的攻堅階段，各類深層次的矛盾問題會集中凸顯。

（一）拆遷資金匱乏導致土地供應緊張

土地拆遷整理賠償標準提高致使拆遷成本增加。現行的“招拍掛”土地交易模式前期需要政府投入大量的拆遷賠償（含地上建筑物賠償、青苗賠償、就業補償、周轉補償等科目）對土地進行整理，用于支付拆遷的資金主要來自商業化土地出讓所得，限購政策實施兩年以來，土地成交量大幅下滑，地方政府可用于土地整理的資金嚴重匱乏，導致保障房用地供應緊張。以北京市順義區府前街某項目的拆遷為例說明前期土地整理所需的高額資金。土地原住民戶籍登記2人，在冊宅基地4分（折合土地面積266平方米），地上建筑物2層，合計209平方米，2010年底拆遷價格450萬元，折算到每畝拆遷成本是1127萬元，如果再攤加市政配套費用和政府15%的管理費用，合計拆遷補償成本1365萬元/畝。如果保障性住房的土地拆遷仍然以貨幣補償為主，按2.8的容積率計算地上可建設住宅面積，土地成本攤銷到地上可售住宅約為7320元/平方米。北京市政府2012年計劃開工20萬套保證性住房，規劃建設的土地位置與上文的順義區案例相近，按土地拆遷成本與物價同步以每年5%的比例增長計算，今年北京市政府需組織籌備1453億元的拆遷安置費用，而北京市2012年全市地方財政預算和政府性基金預算支出合計僅為4495.2億元，⑤可見保障性住房土地拆遷安置費用對政府財政造成的巨大壓力。

商品房土地配額保障房指標致使政府收入降低而無法向新項目提供足夠拆遷資金。過去兩年各級政府為緩解資金壓力，將保障性住房作為普通商品房的配額，按一定比例要求開發商在商品房中代建，希望以高附加值的商品化土地交易的利潤補貼帶有福利性質的保障性住房的土地交易。但是由于限購、升息和貸款配額降低等政策影響，普通商品房的土地交易大幅減少，使得保障房建設用地“搭車”的操作思路，未能從根本上增加政府財政收入，無法向保障房用地拆遷提供更多資金支持。

已收儲的其他功能土地由于增加建設保障房要求致使土地出讓遇冷，資金回籠困難。部分地方政府曾經嘗試對已經拆遷完畢收儲的、原計劃作為科研或工業用途的土地，以配套職工宿舍的名義，規劃部分配套保障性住宅后，再將土地推向市場。對于土地競得人而言，由于住宅在建筑物距離、采光、抗震、市政天然氣配套、建成后的物業管理等方面的特殊要求，既增加了建設的投入，又無法保證后續良好的持有運營。再加上配套保障房前期審批時間長，要求四證齊備才能建設等剛性政策制約，使得該類土地上市交易大多流拍。

（二）資金來源單一造成工程款支付缺口

重視權屬關系和資金安全的商業性資本不愿進入保障房項目。保障房項目進入施工建設階段后，政府的身份轉變成為開發商，在取得預售許可證前期仍然需要地方財政支付大量的工程款。由于商業銀行要求項目在取得預售后方能發放開發貸款，之前的建設費用也只能由政府承擔，建設資金來源過度依賴政府，缺乏社會投資的匹配，導致保障房工程建設緩慢。考慮到保障性住房土地權屬的不明確性，在未能產生銷售收入前，商業性投資基于投資安全性需求，往往不愿對項目進行融資。

其他國有背景的投資人因各種原因不能進入保障房項目。其他國有性質的資金來源有國債、社保基金、租金收入。國債主要用于農田水利、交通運輸、教育醫療等基礎性投資，一直以來資金需求明顯大于國債融資額度，在使用分配上的捉襟見肘成為常態，再劃撥相當的資金投資保障房建設，操作困難。由于缺乏政策性的操作細則，社保基金的投向狹窄，暫時只能進行嘗試性的小額投資。在建成后1-3年保障房的租金收入才能趨于穩定，建設初期無法支持工程款的支付。

建設總包單位以房屋沖抵工程款的融資意愿不強。項目的總承包單位，在市場銷售較好、住宅類產品需求旺盛情況下，往往愿意為項目融資，即使開發商出現短期的資金周轉困難，建設總包也會主動與開發商達成以商品房沖抵工程款的協議，用獲得的商品房折價面對自己的員工或廣大受眾人群銷售，快速實現回款。在限購政策出臺后，住宅的可購買人群覆蓋面降低，且剛性需求主要集中在中小面積戶型，建筑總包單位考慮到小面積的保障性住房總價低、利潤薄、受眾人群少于商品房，所以主觀上不但對保障房融資的意愿不高，而且對工程款的支付進度要求嚴格，這種客觀情況也都增加了政府支付壓力。

（三）缺乏資本平臺致使循環投資受阻

公租房后續穩定的租金來源和土地房屋的價值提升，使公租房具備了在資本市場獲得投資的可能性，而且投資公租房獲得的投資回報率在長期看來不低于其他傳統產業。以北京的保障房項目為例，60平方米的公租房，年租金收入1.5萬元，建設成本（不含土地）3500元/平方米，靜態投資回報率7.1%。同比2011年美國資本市場傳統道瓊斯指數、納斯達克指數、羅素2000指數、標準普爾500指數和富時REITs指數的15年期收益表現，公租房的收益僅低于羅素2000和富時REITs。從1972年-2010年以上五類資本交易平臺的綜合收益看，投資保障性住房資本平臺的收益高于道瓊斯傳統工業資本平臺的回報。（見表1）因此保障性住房資產交易平臺是具備投資價值的。但遺憾的是，我國目前尚沒有專門的持有型不動產交易平臺，致使循環投資受阻。

雖然可以通過出售部分保障房回籠資金用于新的保障房開發建設，但是由于公租房在新開工建設的保障性住房所占比例達到40%（銷售性保障房占比20%，棚戶區改造40%），政府長期持有的公租房資產如何實現特定平臺證券化，實現開發建設資金周轉的良性運作仍是各級政府所面臨的最大問題。

三、政府主導產業基金+商業信托計劃融資路徑及創新實踐結果

投資模型一般均是依據項目開發周期，將資金管理分成“募、投、管、退”四個階段，努力實現資金來源多樣化，降低財務成本，識別各個階段的潛在風險，通過法律、經濟、政策的綜合運用，實現風險與收益的最佳匹配。政府需搭建保障房可持續發展的高效金融平臺，先期注入部分資金啟動項目，通過先租后售的方式引導原住民權益投資保障房建設，吸引建設總包單位、房屋租戶等不同屬性的企業、個人、機構的資金，在不同階段進入和退出金融平臺，以政府初期投資啟動保障房建設，通過固定資產證券化的常態投資配合商業資金短期流動性支持相結合的方式開發建設保障房項目。基于這個基本原理和實踐操作，筆者提出“政府主導產業基金+商業信托計劃”的保障房開發融資路徑圖。

如圖所示，該方案有三層結構性設計組成，自上而下呈現收斂性，第一層為投資人，包括當地城投或城開公司、保險機構、大型國企、全國社保基金、回遷房權益、建設總包單位應收款權益。第二層為融資平臺，由金融類商業信托計劃和政府性質的開發基金組成。第三層為實施操作平臺，包括商業銀行、建設總包單位、持有型資產的類REITs資本平臺。投資人資金和土地通過“地方政府保障房建設開發基金”（政府撥款性質）和“保障房建設集合信托計劃”（市場融資性質）兩種渠道，投資進入項目公司，將實現的部分銷售收入回報信托計劃，租金和剩余的銷售收入回流基金作為現金分紅，同時借助資本平臺對政府持有型物業實施證券化，支持后續保障房的投資建設。借助信托平臺整合建設總承包單位的融資潛力，吸納社會資金參與房屋建設。

創新之一：投資主體。將政府背景的投資企業（城市投資開發集團）、基金（社保和養老基金）、保險資金和社會投資者資金按其投資偏好、風險價值取向統籌安排，拓寬了保障房資金的來源，減緩了政府的資金壓力。

創新之二：以屋抵現。對原住民實施以回遷房補助的補償形式，并將回遷房的的權益等同于現金投資進入保障房基金，既降低了政府拆遷的現金出資，又實現了出租性住房資產的資本化，增加了固定資產的流動性，在效率上大幅提升政府投資保障房資金的使用效率。

創新之三：權益信托。政府為以建設總承包單位應收工程款權益發起集合信托計劃提供支付擔保，吸納社會資金支持工程建設，不但解決了“輕資產”施工單位由于缺乏抵押物，向銀行貸款難的行業突出問題，還以社會性投資替代政府出資，有利于提高保障房的建設質量和品質。

創新之四：以利補息。將建設總包單位對開發商的利潤折扣（讓利）補貼給信托計劃的利息支出，從而降低了建設總包單位向信托計劃融資的成本，實質等同于按同期銀行貸款利率支付利息，既吸納了社會資金參與保障房建設，又不會侵占建設總包單位的既得利潤。

創新之五：流動支持。引入銀行的授信額度和大型國有企業賬面冗余資金，為政府全程控制管理的保障房建設提供流動性支持，通過短期內暫時持有基金和信托計劃的份額，對信托計劃和基金提供現金支持。

創新之六：地方平臺，中央調控。保障房建設雖然以地方政府融資平臺為主，但通過引入中央級社保基金、國外有投資意向的政府養老型基金作為輔保障，以中央管理機構統籌大局的角度平衡各地的融資水平和建設規模，通過政策性的轉移支付調控保障房市場的投資效率，防止投資過熱和投資不足的情況發生。

四、保障房建設融資創新路徑分段解析

政府主導產業基金+商業信托計劃的融資創新路徑主要是通過政府設立的專項保障房建設開發基金和保障房建設信托計劃（項目），吸納不同屬性的國有背景資金與社會資金分別在前期土地整理、中期建設、后期運營三個階段進行整合配置，以銷售回款、租金收益、資產證券化三個資金來源支持保障房的滾動開發建設。

（一）前期拆遷——補償房屋權益資本化路徑

補償房屋權益資本化是將土地拆遷的單一貨幣化補償，變為以實物補償新建住宅為主，以貨幣補償為輔，并將受償的新建住宅委托政府經營，政府定期向拆遷戶分配房屋租金，同時政府承諾隨時接受原住民的申請回購房屋，并提供房屋的處置變現服務，以政府的信譽確保拆遷戶財產的安全性、可流通性。

保障房原住民出于對未來生活保障性的考慮往往選擇獲取高流動性的貨幣補償，80%以上的原住民在新居住地以大量的資金購置居住類用房，除小面積住宅自用外，大部分住宅或商業出租，以房租作為未來生活的主要來源。以資產升值作為支付意外性家庭大額開支的來源，從而在心理上提高對未來生活保障的安全感。另一方面，受房主無穩定工作或是農業人口身份、教育背景、對金融知識不熟悉的限制，原住民往往無法對持有的房屋進行再融資或證券化，造成政府賠付的拆遷款流動性被“阻滯”，轉化為非流動性固定資產。[11]提高政府拆遷補償款流動性，比較理想的解決方法是拆遷補償權益的貨幣化與證券化相結合。即政府提供一定面積的回遷住房（實物補償），同時給予部分貨幣補償。基于對政府的信任，拆遷戶將所分配的回遷住房委托政府的“保障房建設開發基金”（以下簡稱“基金”）負責經營，政府下屬的專業部門作為基金管理人受托將此部分出租性質的商品房視為“準公租房”，推薦給相應的尋租人群，以租金收益支付原住民（房東）作為年收益。同時，在權屬上政府仍然承認原住民對上述房屋的所有權。當原住民家庭發生特殊事件產生大額資金需求時，基金設立開放贖回期，政府向基金提供短期的流動性支持（例如社保基金、大型央企的賬面現金冗余、）購買原住民持有的房屋，實現原住民的轉讓變現意愿，同步政府按正常規則計提折舊后，將收購自原住民的房屋進入類REITs資本平臺交易，以證券化后的收入繼續投資保障性住房建設。未來政府代管的“準公租房”的達到一定數量，保障房資本交易平臺體系能夠正常運作，基金完全可以實現即時回購原住民的回遷房。從現行的法律法規準入制度和收益角度來看，看重資金安全性和穩定持續收益的社保基金、保險基金和地方發行的債務性資金完全具備投資的可能性。鑒于保障房建設開發基金的投資、后續管理、處置變現和國債投資一樣完全在政府部門控制的之下，可以認為基金與國債具有相同的安全性和保障性。在獲得政策和法規層面支持后，大型國有企業賬面存在的冗余現金可短期內認購基金份額，為保障房建設開發基金提供流動性支持，用于基金收購原住民回遷房，隨著基金將購得的房屋處置（銷售或資本化）后，基金收入回流即可償還大型國企的投資。

（二）中期建設——建設總包單位權益信托化路徑

建設總包單位權益信托化路徑是指以建設總包單位將保障房建設工程承包合同的應收賬款權益，委托信托單位發行權益性信托產品，吸納社會投資參與保障性住房的建設。同時，以政府支付的部分工程建設利潤貼現給社會投資人，實現惠民工程的市場化運作。

作為建設受托人的建筑總包單位，鑒于建設專業技能的不可替代性，在房地產項目整個開周期中，往往被賦予單一的代管代建職能，而忽視了其在金融領域的融資潛力。因為歷史原因土地一級開發整理往往由政府或其關聯公司全程負責，以土地上市掛牌交易作為土地熟化的標志，同時也是一級和二級開發的分界線。作為二級開發的實施者，建設總包單位為獲得合同，往往要向發包人（投資人）承諾“讓利”和“墊資”。從金融學視角看，這樣兩種行為產生了“利潤空間”和“可轉讓的權益”，因而也就具備了面向市場操作的可能性。建設總包在獲得保障房建設合同后，將合同約定的應收工程款權益轉讓給信托計劃，信托計劃向社會發行該權益信托，該權益信托的募資額等于建設總包方實施工程建設所需的最大累計流動資金額，最大累計流動資金額一般為總包合同額的30～40%，即可以認為該權益融資的抵押率不高于40%，本金安全系數大于2.5。信托計劃管理人直接將所募得資金投資進入保障房項目，以保障房銷售部分的回款償還本金和部分利息。在純商業投標過程中，建設總包單位會將現行《工程預算定額》中法定20%⑥利潤取費中的6%～8%讓利給開發商。作為保障房的“實際”投資人——信托受益人（購買信托產品的社會投資人）也應獲得該部分讓利，因此在實際操作過程中，作為項目的投資人的政府按現行定額規定支付建安成本和20%的全額利潤，建設總包單位收到工程款后，將20%法定利潤中的6%～8%以“利息費用”的名義支付給信托計劃，進而分配給了社會投資人，按現行的純粹市場化運作信托產品年回報12%～14%計算，建設總包單位還應向信托計劃補足6%～8%的利息，該利息水平已經等同于建設總包單位向銀行貸款應支付的利息。另一方面，政府的代表“保障房建設開發基金”也是信托計劃的擔保人，信托計劃在獲得最高級別信用擔保后，募集難度會大大降低、募資成本也會大大低于市場主流價格。如果綜合比較銀行貸款下發過程中“存貸比”、“存款準備金制約授信額度撥款”等因素的限制，可以認為信托計劃對于建設總包單位的投資是低息、足額的貸款，解決了長期以往由于缺乏可以抵押的資產，建設總包單位向銀行貸款困難的窘境。在后期隨著保障房項目數量的增加和新開工和即將竣工項目在時間上的無縫順暢連接，信托計劃可以連續發行，并在每個項目獲得信托投資后的第1年末，信托計劃可以定期設立開放期，允許投資人贖回部分信托份額，由“保障房建設開發基金”為短期的贖回提供流動性支持，同時信托計劃按對等份額出售已經贖回的份額，吸納新的投資人，在確保保障房項目公司股東層面和操作層面建設管理決策連貫性的前提下，實現信托計劃的延續。

（三）后期持有——類REITs平臺證券化交易路徑

鑒于政府持有的公租房資產與零售類商業地產具有相似的金融屬性——雖然回報率較低，但年收益穩定，資產價值穩步上升，因此可以借鑒國外成功運作的REITs（房地產投資信托）資產交易平臺經驗，實現政府投資固定資產的證券化，確保現金回流至新保障房項目的開發建設。

保障房中公租房這類資產的特點是每年能產生穩定和持續增長的租金收入，房屋的資產價值每年也會有提升。保障房的資產持有人可將其持有的部分或全部經營的資產打包設立專業的類似REITs的資本交易平臺，以其收益如每年的租金、按揭利息等作為標的均等地分割成若干份出售給投資者，然后定期派發紅利。這實際上給投資者提供的是一種類似債券的投資方式。為區別在上海和深圳兩交易所A股市場上市的以主動參與土地投資、工程建設、資產買賣而獲得收益的房地產開發類實體，保障房的公開證券化交易平臺要求參與者只能對固定收益類房地產項目-例如零售商業、政府的公租房進行長期投資，以定期收取的租金作為收益回報，并禁止商業銀行、互助儲蓄銀行、合作銀行、以及其他儲蓄機構參與發起運作。在組織形式上鑒于政府全程控制保障房的開發和運營，可采取靈活的契約型方式，既利于后續交易的轉讓性，又可以享受先分后稅的法律待遇降低購買人稅賦；在資金的募集方式上，以公開募集為主，充分展現政府的公信力和信譽擔保，確保獲得低成本的資金。并逐漸以靈活的開放式取代了前期由于交易資產數量不足的而被迫采用的定期開放式模型。為確保持有型保障房交易證券具有高度流通特性，信托機構按證券交易所規則發行保障房信托受益憑證，同時信托份額還可以作為證券在交易所公開上市流轉。在保障房證券化交易之初開始，政府應在稅收、財政補貼方面給予大力扶持，首先制定保障房資本平臺交易返稅政策：任何的投資人或者信托管理人，如果投資于符合一定建設標準的公租房或廉租房，政府承諾將在一定期限內返還占整個工程造價5%的稅費（視為營業稅返還），減免額在若干年內分期返還，同時對認購保障房產品的投資人減免所得稅，[12]體現政府對保障房資本交易平臺的支持力度和后續發展信心。

五、結論與建議

政府利用初期的投資和信譽撬動社會資金投資保障房建設，以優惠的稅收政策補貼公租房相對于同地段商品房的租金優惠，實現對投資人有競爭力的年化穩定收益，為政府搭建保障房資本交易平臺提供支持。同時，出臺系統的法律法規和證券交易管理辦法，明確投資主體、組織形式、交易方式、資金運作和股息分配等環節的操作細節[13]，同步在沿海、中部和西部地區試點，結合各區域經濟發展狀況，借助中央財政的轉移支付功能，協調平衡實際發生的矛盾，才能形成系統的全壽命的保障房建設運營體系。建設和籌劃初期，需要在體制、政策、觀念、配套措施等方面進行改革，亟待解決好以下四個方面的問題。

（1）全價值產業鏈視角。與保障房建設的相關方應調整思路，以全價值產業鏈角度挖掘自身的技術、資本、人才等方面的優勢，通過整合自身資源，提供企業競爭力，在社會經濟的調整期，參與保障房市場的競爭。同時，主張金融機構與傳統建筑或服務類企業應互相關注，加強縱向合作，以政府提供的保障房建設和融資平臺為試驗場，初步形成雙方互惠互利的戰略合作關系，不但在保障房建設市場上取得成功，同時還可以戰略聯盟、投標聯合體的形式競爭各種商業性房地產項目的開發建設。

（2）保障房建設信息平臺。作為信息匯集點的政府部門，各種利益訴求往往具有很好的切合度，以保障房項目為試點，在土地出讓、建設招標、房屋出讓出租、資本平臺交易等領域將收集到的信息借助開放性平臺進行公示，為投資人和項目持有人牽線搭橋，以提高資金流動性的方式，提高資金使用效率，刺激內需擴大消費。

（3）權益的法律保障。以立法的形式保護原住民拆遷后原地回遷上樓、政府代管出租、政府承諾回購房產等合法權益，讓拆遷戶放心、安心，使拆遷工作能夠順利進行，徹底解決“拆遷難”的問題。

（4）資本交易平臺建設。政府應加快保障房資本交易平臺的建設，明確監管機構，理順交易流程、完善交易規則，充分借鑒A股市場和國外類似交易平臺在產品類型、購買人資格、分紅制度、退出程序方面的成功案例，結合現實國情推出資本交易平臺，吸收社會資金為民生工程提供資金支持。

注釋：

① 北京市統計局網站，北京市2011年國民經濟和社會發展統計公報。

② 據國務院發展研究中心市場經濟研究所所長任興洲在2011年10月29日于北京大學CMRC中國經濟觀察《對保障性住房建設及相關制度與政策問題的認識》報告中的數據整理。

③ 姜偉新.關于城鎮住房問題 [EB/OL]. http：//.cn/roll/20110301/11009450009. shtml.

④ 平新喬.中國保障性住房建設的規模討論[J] .中國建筑信息，2012，（1）

⑤ 北京財政網站政務信息.《關于北京市2011年預算執行情況和2012年預算草案的報告》。

⑥ 北京市建設委員會.2001年北京市建設工程預算定額。

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社保基金和養老基金的區別范文第4篇

摘要:私募基金是一種通過非公開方式面向社會特定投資者募集資金并以基金方式運作的集合投資制度。作為一種重要的民間投資力量,私募基金對我國整個資本市場乃至國民經濟的發展有著不可替代的作用。本文主要從私募股權基金的資金來源、目標客戶選擇、主要盈利模式以及退出渠道等幾個方面對我國私募股權基金的運作機制進行了較為詳細的分析,通過以上的總結分析后,文章最后提出四點了對我國私募股權基金的建議。

關鍵詞:私募股權基金資金來源組織形式退出機制

1.私募股權基金的概述

私募股權投資基金(PrivateEqulty簡稱PE)是指通過非公開募集的形式募集機構投資者或個人的資金,對非上市企業進行權益性投資,通過控制或管理所投資公司使企業實現價值增值。投資者按照其出資額分享投資收益,承擔投資風險,并在交易實施過程中附帶考慮了將來的退出機制,即通過上市、并購或管理層回購等方式,出售持股獲利。廣義的私募股權投資涵蓋了企業首次IPO前所有階段的權益投資,包括從種子期到成熟期的各個階段,也包括投資擴張期企業的直接投資和參與管理層收購在內的并購投資。投資于過渡期企業或上市前企業的過橋基金也屬于私募股權投資基金的范疇。狹義私募股權投資是指對己經形成一定規模并產生穩定現金流的成熟企業的投資。它伴隨企業不同的成長階段和發展過程培育公開上市的企業資源,在企業的種子期、成長期和擴張期都發揮了較大的促進作用。

2.私募股權基金的資金來源

私募股權基金的投資者通常為機構投資者。主要包括銀行、保險公司、證券公司和信托公司、養老基金和捐助基金等。由于私募股權投資時間長,與其它金融資產相比流動性較差,對于投入資金的性質有著特殊的要求。目前我國私募股權基金募集的主要對象有以下幾個方面:

(1)來源于政府單位

在我國的各地省市級高新技術園區都有財政撥款,直接經營私募股權業務或投資到私募的產業投資基金中,但這一類型的投資者皆肩負著一定的政策目的。在投資區位上有一定的限制。經營或決策不同地方的政府資金很難投到同一基金中,但部分政府的資金已經開始了運營機制的轉型—即從直接投資人變為出資人或有限合伙人,開始扮演基金的角色。

(2)來源于在我國的跨國公司及本土的上市公司

在我國的部分跨國公司因有較高的人民幣積累或看重我國經濟的未來潛力,都紛紛表現出以人民幣或美元投資設立私募股權基金的興趣。由跨國公司來收購那些私募股權基金所投資的中小企業,這減少了跨國公司直接尋找項目和直接投資的風險和成本。即使跨國公司最后沒有收購那些中小企業,這些中小企業也推動了跨國公司所主導行業的產業鏈的發展,間接地為跨國公司創造了價值。

(3)來源于國外投資者

近年來,國外資金對我國風險投資市場表現出濃厚的興趣。據《亞洲風險投資雜志》報道,自1985年以來,己先后有50多家國外風險資金進入中國,基金資本額從1991年的1.8億美元上升到2003年的36.1億美元。對這些數量可觀的資金,應當加以充分利用。為此,我國政府的當務之急是制定、修改有關法律規章制度,創造一個良好的發展環境。

3.私募股權基金的目標客戶的選擇

在目標客戶的選擇方面,私募基金傾向于選擇擁有資金在100一2000萬之間的客戶。通過私募基金的推出,基金管理人能更好地拓展這個層次的客戶。此外,私募基金這種形式更便于基金管理人吸引投資者。另外,由于私募基金的客戶數量很少,私募基金更有可能針對客戶的具體需求設計投資策略,客戶也因此能得到更好的服務。

4.私募股權基金的主要盈利模式

私募在賺錢的情況下才能收管理費。當然,同樣的盈利比例,規模越大,私募賺的錢越多,準確地說,私募是業績、規模都追求,如果客戶賺不到錢,私募一分也別想拿到。國際、國內通行的私募盈利提取比例是盈利部分的20%。打個比方,如果客戶資金總盈利是40%,私募公司會提走40%x20%=8%。提取的方式有的公司按月提取,有的是按季度提取。提取的前提是,必須在每次利潤結算周期內盈利,私募公司才能提取業績,如果虧損則一直計算到下一個周期出現盈利后才能提。除此之外,客戶還需承擔2%一3%左右的銀行托管費、發行費。為保護投資者,對客戶提成還約定,留出一定的盈利空間不提,以防在以后周期因系統風險而出現虧損。

2006年國內開放式基金的最高收益率約160%,這在很多人看來幾乎是一個投資界的天文數字,但如果和私募基金的收益率相比,卻是小巫見大巫。據了解,不少私募基金去年的收益率都遠超過200%,300%-400%也是常見的業績。由于私募基金面對的是少數資金大戶,監管相對寬松,不需要嚴格的信息披露,投資股票的比例也沒有限制,因此獲得高收益回報的機會也更大。

私募基金的收費標準一般是收取2%的固定費用和賺取利潤的15%-20%。這一方面是要遠高于公募基金,基本上與國際對沖基金相同。

在收入分配方面,國內私募基金管理人主要從年終基金分紅中按約定的比例提取。具體分紅比例各家私募基金都是按照跟不同的客戶簽訂的合約來定。如果出現虧損,則沒有收入,有的可能是營業部給的傭金。可以說私募基金與資本所有者的利益完全捆在一起。

當然,高收益自然也有高風險。由于私募基金都是由私人創辦,自有資本少,且人數不多,投資者委托理財后,收益完全是靠私募基金經理的個人表現甚至道德水準,面臨的市場、操作、法律和信譽等方面風險都很大。

5.私募股權基金的退出渠道分析

(1)私募股權投資的目的就是最終通過退出實現價值增值或盈利,因此通暢的私募股權資本退出機制對我國私募股權投資的發展乃至對多層次資本市場的培育都至關重要。根據被投資公司股權出售的對象和股權出售的比例可把退出機制分為以下幾種方式:IPO、收購退出、二次售出、回購以及破產清算。

(2)IPO。在IPO中,公司的股份將通過證券交易所出售給公眾投資者。但是,私募股權基金經理人并未在上市時就將其持有的股份全部售出,而是在上市后的一段時期內逐步售出,最終實現完全退出,收回投資。IPO被公認為是最佳的退出方式,可以使被投資公司的股權充分實現社會化和公眾化。在中國,IPO包括在主板市場、中小企業板市場以及境外市場實現直接、間接上市,近期有望開通的創業板市場將成為私募股權投資IPO退出的另一重要舞臺。

(3)收購退出。在收購退出中,整個公司的資產(或股權)將出售給第三方,第三方通常為戰略收購者,在規模上比被投資企業大得多。收購完成后,鑒于原有企業管理層的出色表現,買方(戰略收購者)可能會將被投資企業作為一個獨立的子公司,留住原有的管理團隊;另一方面,買方也有可能將被投資企業的資產并入自己公司內部。總之,收購退出中的買方多是為了合并被投資公司的資產、人才或者技術,以獲得協同效應。收購退出的實現,可能是因為被投資企業與私募股權基金之間的協議:如果被投資企業在一個約定的期限內沒有上市,私募股權投資者將有權要求原有股東和自己一起向第三方轉讓股份,原有股東必須按私募股權投資者與第三方談好的價格和條件向第三方轉讓股份。

(4)二次售出。在二次售出中,私募股權投資者將其持有的股份出售給第三方,第三方通常也是戰略收購者,有時則是另一家VC/PE。因為資本對接職能是VC/PE的主要職能之一,在種子期、起步期、成長期、擴張期,甚至到成熟期的各個階段中,都會有不同投資主體的介入。因為不同VC用E的特長和關注階段不同,一方比較擅長投資的初期運作,另一方則比較擅長投資的后期運作;也有可能是因為不同VC/PE對被投資企業未來的發展前景存在不同的看法。二次售出與收購退出的區別在于:二次售出僅將私募股權投資者所持的股份出售給第三方,被投資企業的其他投資者(所有者)并未出售其所持股份。收購退出則是將整個公司的股權出售給第三方.

(5)回購。在回購中,被投資企業的管理層將私募股權投資者持有的股份重新購回。回購的發生多是由于被投資企業無法達到合約中的特定條款:(1)如果被投資企業在約定的期限內沒有上市,其管理層將被迫以約定的價格買回私募股權投資者所持的全部或部分股權;(2)雖然在約定的期限內被投資企業可以上市,但是由于其盈利不夠,以至于它上市后的市值沒有達到一個約定的數值,即沒有達到一個合格IPO的條件,回購也可能發生。

(6)破產清算。由于私募股權投資是一種高收益、高風險的投資方式,部分或完全的失敗是很普遍的。當私募股權基金經理人意識到所投資的企業不能產生盈利,并且不具有發展潛力,無法獲取預期的回報時,他就應該果斷退出,進行破產清算。因為與其浪費大量的資金和精力在一個沒有前途的項目上,還不如將退出的資金和富余的人力投入到下一個有發展潛力的項目中,實現資本增值,同時避免更大的損失。因此,雖然清算退出預示著私募股權投資在這個項目上的失敗,但是及時有效的清理失敗項目仍然是非常明智和重要的。

6.私募股權基金發展的建議

我國在私募股權投資基金發展進程中,必須將發展歷史、現狀和未來走向與中國實際情況相結合,堅持發展符合中國特色的私募股權投資基金,這樣才能促進了中國的產業升級,拓寬居民資金運用渠道,又能為國有企業,尤其是中小企業的戰略性重組提供資金支持。為此,提出以下幾點發展建議:

(1)建立適合我國國情的私募股權投資機制。穩定、規范、繁榮、公平、公開、公正的證券市場對我國私募股權投資基金的發展至關重要,政府必須也有責任全力維護證券市場的穩定。

(2)構建誠信體系,加強信用建設。市場經濟不僅是法制經濟,也是信用經濟,證券市場需要誠信的維持,私募股權投資基金行業在走向陽光化過程中更需要誠信贏得管理層、投資者的信任。重視誠信體系建設,使得私募股權投資基金真正能經得住市場波動的考驗。

社保基金和養老基金的區別范文第5篇

    一、金融監管范圍有效性理論

    新制度經濟學認為，制度是一種稀缺性資源，社會經濟發展過程中的制度非均衡是“常態”，制度均衡僅是理想狀態，即使出現也不會持續。而現實金融市場中，金融監管制度設計是相對固態的，這與金融發展的動態必然產生錯位，市場失靈和監管失靈的對立統一形成了金融監管的制度范圍。金融領域中的市場失靈主要表現為金融壟斷、信息不對稱、金融市場的負外部性及“準公共物品”特性等。市場失靈會導致逆向選擇和道德風險等問題，破壞公眾對銀行的信心，進而產生“擠兌”、連鎖性倒閉等金融危機。監管失靈會影響市場效率，監管需求與監管成本的博弈、監管權力“尋租”、被監管者“俘虜”監管者、法規與監管政策之缺陷等都會帶來監管效率低下和道德風險問題，破壞公平的市場競爭秩序。市場與監管不能完全割裂，從依靠行業自律到嚴格的直接監管之間可細分幾個不同程度的遞進：一是行業自律，即由金融機構和行業協會自律準則，主要采取自愿實施的方式；二是注冊，使得相關部門及時掌握有關機構的信息；三是監督，持續監管市場或機構的運行，如非必要，不采取直接監管措施；四是審慎監管和行為監管，即對相關機構提出資本、流動性、行為規范等監管要求，并有權進行現場檢查。一般而言，監管嚴格程度遞進的同時，也是監管成本不斷提升的過程。因此，對于不同的金融市場和產品，并非是監管嚴格程度越高越好。監管當局應當根據市場主體及其行為的性質和影響，并充分考慮到監管成本與收益的協調，采取不同層次的監管方式，提升監管有效性。

    分析金融監管范圍有效性的方法通常有兩種：成本—收益分析法和以成本有效性分析替代成本—收益分析方法。

    (一)成本—收益分析法。

    如圖1所示，設金融監管的總預期收益為r(x)，又稱為預期收益曲線，其中x為監管強度。金融監管收益主要包括金融監管使社會總體福利水平提高的程度、使金融體系總體收入提高程度及使被監管機構收入提高水平三個方面。假定r(x)具有通常的收益函數的性質，即有。金融監管的總成本為c(x)，又稱為成本曲線。金融監管成本包括金融監管的直接成本和間接成本。其中，直接成本包括監管的行政成本和執行成本。間接成本包括監管可能帶來的道德風險、不公平競爭、阻礙金融創新等所導致的效率損失。同樣假定c(x)具有通常成本函數性質，dc(x)/dx＞0，。則當預期邊際收益等于邊際成本時，即MR=MC時，監管的預期凈收益n(x)=r(x)-c(x)達到最大，此時達到理想的監管狀態，監管強度則為理想的監管均衡強度x*，監管達到最佳效率水平。當監管強度低于理想監管均衡強度時，監管的預期凈收益隨監管強度的提高而增加；當監管強度高于理想監管均衡強度時，監管凈收益隨監管強度的提高而遞減。但是，這種監管均衡強度x*會隨著市場條件和金融深化程度的變化而改變，因此監管強度也會隨之在市場與監管不同層次間變化。如美國對對沖基金的監管，之前更多地強調收益而采取了完全行業自律的監督模式；而隨著對沖基金規模的急劇擴張，這種監管模式已經不能有效控制風險，因此危機后逐步向注冊及監督等更嚴格層次的監管遞進。

    

    圖1　金融監管成本收益邊際分析

    (二)成本有效性分析法。

    成本—收益法最大的缺點在于監管成本、收益難以量化，一種替代的思路是進行成本有效性分析。其基本思路是：當無法確定某公共項目具體收益時，可用目標完成程度與付出成本之間的比例來分析。若能同樣有效地完成目標任務，那么成本更低的方案當然優于成本較高的方案；在監管成本相同的情況下，目標的完成程度越好，也就說明其有效程度越高。這種分析方法運用目標完成的程度(即監管的有效程度)替代了金融監管的收益，避免了金融監管收益難以確定的缺陷。

    二、危機后國際社會對金融監管范圍的反思

    (一)危機反映金融監管范圍過窄問題。

    此次金融危機顯示，現代金融監管框架范圍設定明顯過于狹窄，其根本原因在于新古典自由經濟主義主導下，對市場的過度信任和對政府作用的質疑。20世紀70年代的“滯脹”危機帶來了自由主義理論的復興，以批判“金融壓抑”和主張“金融深化”理論為代表的金融自由化理論在管制還是自由的爭論中逐漸占據上風。監管當局因此盡可能縮小監管范圍，特別是放棄了對一些具有系統重要性的金融機構和產品的監管，是促成金融危機發生的重要原因。

    1、監管制度范圍設計缺陷明顯。傳統審慎監管以最小化金融機構(及清算體系)失敗潛在的負外部性為中心，所采取的主要措施包括：對資本和流動性的最低要求、監管檢查、存款保險制度及類似金融安全網體系、監管者早期介入機制及對突發危機的應對機制等。在這種監管理念指導下，保護存款人利益、并防范存款人擠兌對銀行體系穩定性的破壞性影響是首要監管目標，因此傳統金融監管的主要對象是存款類金融機構。雖然一些準銀行機構，如投資銀行也接受一定程度的監管，但側重于對投資者的保護和交易的合規等方面，而不是審慎監管。因此，危機前以美國為代表的主要發達國家監管范圍制度設計中，只對以零售客戶為主的金融機構(商業銀行和保險公司)實施監管，對投資銀行、評級機構、貸款公司、共同基金等機構，不實施監管或只對其市場行為進行有限監 管。對商業銀行與保險機構，也只針對其經營行為進行監管，而對于它們的經營模式、激勵機制和產品，則基本不管。對于金融創新和衍生品可能產生的問題交由市場自身來解決(見圖2)。

    

    圖2　主要發達國家金融監管制度約束范圍

    注：X2Y2為監管制度供給使監管制度范圍外延可能達到的均衡約束線，其外延由監管制度稀缺程度和邊際成本收益關系決定，理想狀態為邊際收益(MR)=邊際成本(MC)。下同。

    2、大量系統重要性機構、市場和產品游離于監管體系外。大量游離于金融監管體系之外的系統重要性金融機構、產品、市場成為系統性風險的重要來源。例如，未納入監管范圍的龐大的“影子銀行體系”成為危機爆發的主要推手。“影子銀行體系”承擔了商業銀行的信用轉換功能，卻不屬于傳統商業銀行，包括結構投資工具、管道工具、對沖基金、私募股權等。2007年末，美國的“影子銀行體系”總資產約為10萬億美元，與同期美國全部銀行體系總資產規模相當。場外衍生品市場也是本次金融危機導火索之一。據國際清算銀行統計，截至2008年6月，場外衍生品在外流通名義金額達684萬億美元，市值達20萬億美元。由于場外衍生品結構復雜，交易透明度低，金融監管缺位，最終給金融體系造成巨大損失，并引發了席卷全球的金融危機。

    3、對系統重要性大型金融機構并表監管缺位。銀行控股公司多樣化經營所帶來的范圍經濟和潛在競爭造成了監管真空。在全球化和混業經營背景下，一些大型復雜金融機構經營業務覆蓋銀行、證券、保險、資產管理等多個領域，經營觸角延伸到世界各地，組織架構日趨復雜，面臨較大的跨境經營和綜合經營風險。但相應的金融監管特別是并表監管卻嚴重缺位，主要表現為缺乏對大型復雜金融機構的公司架構、資產負債情況、風險及風險管理的深入了解和把握，尤其是對系統內的關聯風險、創新金融產品潛在風險特別是表外業務風險等沒有實施有效監管，導致系統性風險蔓延和失控。

    4、監管范圍交界套利問題突出。金融危機表明，監管與未監管交界領域的大量監管套利行為削弱了金融監管的有效性。為規避監管，一些金融機構將一些高風險的金融產品從受監管領域轉移到監管標準較低甚至沒有監管的領域。監管范圍的局限、監管套利的驅動加上市場約束的失靈同時激發了過度金融創新，引發了證券化和其他衍生品的急劇擴張，并給金融體系造成了巨大的風險。

    (二)國際社會分層次改進金融監管范圍的實踐。

    目前，國際社會已經基本達成共識，要求擴大金融監管的范圍，并以強化審慎監管為重點，進一步厘清市場自律、注冊、監督及審慎監管不同層次的界線和組合，在設定更加合理有效的金融監管范圍同時，確保金融市場保持創新和發展，維持金融監管強度的均衡。目前正在積極推進的監管動議包括：

    1、提升系統重要性金融機構審慎監管程度和覆蓋面。按2009年4月二十國集團峰會要求，金融穩定理事會(FSB)提出了加強系統重要性機構監管的一攬子政策框架：一是減少系統重要性機構倒閉的可能性和沖擊，包括對系統重要性機構的附加資本要求、流動性要求以及法律和運營結構方面的監管要求。二是提高金融體系處置有問題機構的能力。相關政策旨在提高有序處理倒閉機構的能力，完善事前的危機應對機制、應急計劃、監管合作和信息共享安排等。三是強化金融基礎設施和金融市場。相關政策旨在完善金融基礎設施，減少金融機構的相互關聯程度。2009年11月，FSB-BIS-IMF聯合了《系統重要性金融機構、市場和工具的評估指引》，按照規模、關聯性和替代性三個方面評估系統重要性影響，并考慮業務復雜性和杠桿率等指標。巴塞爾銀行監管委員會下設的宏觀審慎工作組正在評估對大型復雜銀行的監管安排。2008年10月，國際保險監督官協會正式提出建立全球統一的跨境保險集團監管標準，建立數據監控和分析工具，檢測跨境保險集團的系統性風險因素，并加強監管協調。

    2、以注冊和行業自律為重點加強對沖基金監管。國際證監會組織等監管者正在通過立法制定統一的對沖基金和(或)對沖基金經理監管框架，包括強制注冊要求、持續監管、提供系統性風險信息以及監管者之間信息披露和交換；2010年了一系列相關文件，包括各國監管框架的評估、對沖基金管理人的最佳做法。監管當局正在協調相關工作，確保不同國家盡可能統一實施對沖基金監管。美國金融改革法案要求對沖基金和私募股權基金的投資顧問在證券交易委員會注冊，并提供他們交易和資產組合的相關信息，同時將聯邦管制的投資顧問的資產門檻從3000萬美元提升到1億美元。證券交易委員會將對這些基金進行定期的檢查，并每年向國會報告監管情況。“沃爾克原則”也提出限制銀行實體(包括存款機構及其分支機構和子公司)發起或者投資于對沖基金和私募股權基金的要求，包括規定銀行實體在對沖基金或私募股權基金中的權益必須限制在基金所有權益的3%以內；銀行實體在對沖基金或私募股權基金中的權益合計不能超過其自身一級資本的3%，且銀行實體不能從事與客戶服務無關的自營交易。

    3、加強評級機構的外部市場監督約束。國際證監會組織了《信用評級機構行為基本準則》，美國、歐盟、日本等國公布了信用評級機構的監管法規。國際證監會組織等監管者正在評估各國和地區性的立法建議是否符合國際證監會組織規定的原則和行為準則，以及立法建議的差異是否會使信用評級機構的合規義務相互沖突。

    4、以監督為重點推進場外衍生品交易進入場內和信息透明化。2009年5月，國際證監會組織了場外衍生品的監管文件，主要內容：一是證券化市場的信息披露要求，交易鏈中的激勵機制，投資者的標準和盡職要求。二是信用違約掉期市場(CDS)的透明度、標準化、中央交易對手，以及國際合作等。目前國際上正在通過監管激勵推動場外衍生品交易進入場內。巴塞爾銀行監管委員會于2010年新標準，全面考慮交易對手信用風險以及集中清算合約和提供擔保品的益處。支付與結算委員會和國際證監會組織將《合格中央交易對手的標準》，全球監管當局將采取協調行動監督并實施場外衍生品中央交易、對手方標準和交易托管國際標準。按照這些監管思路，美國已在推動場外衍生品進行場內交易、增加交易透明度等方面提出了一系列監管要求。

    三、我國金融監管范圍存在的問題

    由于 金融市場發展程度和制度設計的差異，我國金融監管范圍方面的問題既與發達國家有相似之處，也有自身的特點。在金融分業經營的情況下，我國現階段實行的是銀監會、證監會、保監會分別負責銀行、證券、保險監管的分業監管模式。近年來，我國金融格局發生了很大變化，金融業綜合經營試點工作取得較大進展，交叉性金融業務發展較快，金融體系內不同行業之間、實體經濟和金融體系之間聯系日益加深，傳統的分業監管和機構監管模式面臨較大挑戰。在此背景下，金融監管范圍方面存在的問題主要表現為覆蓋不足、監管范圍重疊交叉及監管標準不統一、不連續等問題。目前，我國金融監管范圍未能有效覆蓋的領域主要包括以下方面(見圖3)。

    

    圖3　我國金融監管制度約束范圍

    (一)各類金融控股公司。

    目前，我國金融控股公司還缺乏明確的法律定位，比較一致的看法認為可分為兩類：一類是非銀行金融機構形成的金融控股公司，如中信集團、光大集團、平安集團等；另一類是企業集團形成的金融股控公司，如海爾集團、山東泛海集團、東方實業集團等。雖然金融控股公司控股的商業銀行、信托公司、證券公司和保險公司等子公司受到各自的行業監管，但在金融控股公司層面尚未建立統一的并表監管規則，缺乏整體監管要求。一些金融控股公司層級多，組織架構復雜，公司治理不完善，關聯交易缺乏透明度，整體風險難以管控。

    (二)銀行、證券、保險業務交叉滲透領域。

    目前，隨著監管政策的調整，銀行、證券、保險之間的業務合作與滲透不斷加深。根據監管規定，商業銀行可以設立基金管理公司、金融租賃公司，入股信托投資公司和保險公司，保險公司可以投資非上市銀行的股權和證券公司，還可設立或投資非金融類企業。在業務合作方面，銀行、證券、保險企業的業務合作不斷加強，如商業銀行開展基金托管和資產托管業務、基金銷售及保險等業務，保險公司參與證券市場業務以及跨銀行、保險兩個行業的銀保業務等。同時，銀行、證券、保險企業還通過相互交叉持股和購買對方發行的次級債，加強滲透。隨著銀行、證券、保險企業交叉持股和業務合作的不斷推進，風險傳染的途徑增多，金融體系的關聯度加強，容易形成監管空白和監管交叉重疊，帶來監管成本增加和效率降低，其對系統性風險的影響值得關注。

    (三)投資于金融市場的私募基金、社保基金和補充養老保險基金。

    私募基金根據具體投資范圍分為私募股權投資基金、私募證券投資基金等。目前除了通過信托方式規范為陽光私募的基金，其他大多數私募基金處于監管空白地帶，且規模龐大，與金融機構和市場的聯系緊密，一旦出現重大不利政策或市場調整影響，容易帶來比較嚴重的金融系統性風險。社保基金和補充養老基金主要由各級社會保障部門管理，其投資金融市場的活動游離于規范的金融監管體系外。

    (四)信用評級機構。

    我國的信用評級機構尚處于發展起步階段，現有各類信用評級機構100家左右。在監管方面，缺乏一個對評級機構統一監管的部門，既沒有成立行業協會，進行統一管理，又沒有制定相應法規，統一標準規范業務活動，使信用評級的指標不統一，評估方法各異，既不利于我國信用評級市場的規范發展，也難以有效控制相關風險。

    (五)網絡金融業務。

    當前網絡金融業務，尤其是新興電子商務中的電子結算業務，如以“支付寶”、PayPal等為代表的第三方支付平臺交易，手機銀行、電話銀行等發展較快，并形成了與銀行結算網絡緊密的聯系，使得金融監管面臨新的挑戰。目前，我國對網絡金融監管政策主要有《電子銀行業務管理辦法》、《網上證券交易委托管理暫行辦法》這兩個監管規定，對于網絡保險業務還沒有納入監管的范圍，對于第三方支付平臺交易等電子結算業務的監管還沒有納入議事日程。

    (六)產權交易市場。

    誕生于20世紀80年代中期的各地方產權交易所，其初衷是為了規范國有產權交易和服務于國有企業的改制重組，交易品種涉及企業股權、實物資產、知識產權、債權等。而隨著各類國有企業改制的逐步完成，產權交易市場向非國有企業進一步開放和向市場化推進的步伐也在加快。目前，各類產權交易所由各級地方政府主管，政府既是出資人，又是監管者，容易導致監管效率低下和道德風險。因此，對于產權交易市場，應盡早納入規范的多層次資本市場監管體系，并明確履行社會公共管理職能的市場監管部門。

    四、政策建議

    與主要發達國家相比，我國金融監管范圍面臨的問題與其既有相似之處，也有自身面臨的特殊問題。因此，在金融監管范圍的調整中，既要借鑒國際社會的做法，也要充分考慮到我國金融發展和金融深化程度，區別監管層次推進監管范圍擴展，達到市場約束與政府監管的有機統一。同時，要探索建立金融監管范圍有效性分析識別的方法和機制，及時將一些應該納入而未納入監管范圍的金融機構、產品和市場，特別是具有系統重要性的機構、產品和市場，及時納入有效的監管體系。

    (一)分層次調整監管范圍，減少監管真空和縫隙。

    在審慎監管層面：一是建立和完善金融控股公司審慎監管制度。主要措施包括進一步完善大型金融集團的監管分工和合作，建立完善對金融控股公司等大型復雜金融機構的“主監管”和并表監管制度，研究制定交叉性金融業務標準、規范，減少監管真空和重疊。同時，在不同市場間的機構設置、業務限制、融資渠道等方面建立有效的防火墻制度。二是強化網絡金融監管。要完善現行金融監管法規，補充適用于網絡金融業務的相關法律條文。特別是加強對以“支付寶”等為代表的第三方支付平臺等新興電子銀行經營模式以及手機銀行、電話銀行等的有效監管。

    在注冊監管層面：重點是規范私募基金監管。借鑒國際經驗，明確對一定資產規模以上的私募股權基金、風險資本基金的注冊或備案要求，并對投資者和交易對手披露部分信息。同時，對于公募基金，也應建立基金注冊登記業務集中統一備份制度，改變目前基金公司自建注冊登記系統和委托中登公司注冊登記并行的現狀，以保障基金持有人的權益。

    在強化監督和行業自律層面：一是將信用評級機構納入統一監管范圍。包括明確信用評級機構統一監管部門，完善統一監管制度標準，建立信用評級機構準入監管要求、業務許可制度、日常管理制度、信息披露制度和“退市”制度，有效 監督管理信用評級機構。二是將產權交易市場納入資本市場統一監管。改變產權市場游離于金融監管體系外的格局，將其納入統一的資本市場，由證券監管機構對其進行規范監督管理，并堅持與行業自律相結合，促進產權市場加快自身改造和市場化、規范化進程，推動中國證券市場與產權市場統一的多層次資本市場體系建設。

    (二)加強金融監管協作，實現不同金融市場監管范圍無縫對接。

    建立國務院層面的協調機制，加強銀行、證券、保險不同監管機構信息溝通和對系統性風險的監測、分析和評估，實現不同領域監管范圍無縫對接，并進一步完善監管聯席會議機制，明確不同監管當局的監管責任，實施有效的聯合監管等，形成防范系統性風險合力。同時，進一步增強與境外金融監管部門和國際組織間的協作，進一步完善雙邊基礎上建立的信息交換與保密、市場準入合作、跨境現場檢查協同、人員交流和培訓等工作機制。