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2013 年3 月10 日公布的《國務院機構改革和職能轉變方案》中提出, 將原國務院食品安全委員會辦公室的職責、國家食品藥品監督管理局的職責、國家質量監督檢驗總局的生產環節食品安全監督管理職責、國家工商行政管理總局的流通環節食品安全監督管理職責進行整合,組建“國家食品藥品監督管理總局”。有關地方配套改革的指導意見,亦于同期下發。
自此,延續了10 年的以“綜合協調、分段監管”為特色的食品安全監管體制最終指向了“職能歸并、全程監管”的治本之策。面對近年來層出不窮的食品安全事件,此次改革蓄勢已久,可以說是“瓜熟蒂落,水到渠成”。
根據國務院改革要求,結合上海實際,上海市組建新的食品藥品監管機構, 將此前散落在食品安全辦公室、原食品藥品監管部門、工商行政管理部門、質量技術監督部門的食品安全監管和藥品管理職能進行整合,組建新的“上海市食品藥品監督管理局”,使原本分屬不同部門的監管職能無縫對接。
上海市食品安全委員會辦公室副主任顧振華介紹,就上海市的機構改革而言,市局層面的監管職能和人員劃轉工作已于9 月底基本完成,11 月底區縣一級調整也已到位,經過12 月份的過渡期,2014 年1 月1 日起,街鎮在內的上海市所有食藥監系統的工作人員都將以新組建的“上海市食品藥品監督管理局”的身份開展食品安全執法工作。
破除“九龍治水”的監管弊端
顧振華指出,此次改革主要有兩大“紅利”,首先就是解決了過去多部門分頭管理的弊端。過去的“分段監管” 模式難免在監管上存在縫隙,部門間相互推諉也時有發生。同時,職責界定的不清,也導致多個部門之間存在職能重疊或空白的問題,容易出現重復執法、重復抽檢或監管空白的現象。
而將工商、質監的食品安全監管職能納入之后,新組建的“上海市食品藥品監督管理局”將全面承擔從生產、流通到餐飲消費各個環節的食品安全監管職責。同時,保留上海市食品安全委員會辦公室及其綜合協調的職能,具體工作由上海市食品藥品監督管理局承擔。上海市食品藥品監督管理局加掛“上海市食品安全委員會辦公室”牌子。
值得注意的是,浦東新區的改革方案在整合力度上更進一步,原浦東工商、質監、食藥監直接整合為“浦東新區市場監督管理局”,作為浦東新區政府直屬部門,從而形成統一的、綜合的執法體系。
機構的整合以及部門責任的明確, 不僅避免了諸如前文提到的面包房這樣的食品生產企業在生產經營過程中所遇到的種種尷尬,對普通消費者來說, 最直觀的感受是,一旦發現問題知道找哪個部門投訴了。自2012 年起,上海成為全國第一個實現食品安全舉報投訴“一號通”的城市。而在這之前,各部門的投訴舉報電話五花八門,農業是12316、工商是12315、質監是12365、食藥監是12331、商務是12312……顧振華介紹,現在市民凡遇食品安全問題就可以直接撥打“12331”進行咨詢、投訴和舉報,今后對投訴、舉報的接待和處理也將統一由上海市食品藥品監督管理局來完成。
依靠人民群眾的“大?!?/p>
除了機構整合,顧振華還談到,這次改革的另一大“紅利”便是基層監管力量的加強。本次機構改革著力推進監管重心下沉,在上海8 個郊區(縣)的每個街道(鄉鎮)建立食品藥品監督管理所,8 個中心城區以2 ~ 3 個街鎮建立區域食品藥品監督管理所。食品安全的基層監管組織從無到有,此前只有工商和公安在這一層面設有類似的基層執法機構。
加強基層監管力量的決心從人員配置上可見一斑,顧振華介紹,市、區縣和街鎮三級的食藥監系統的人員配比大致為1∶2.5∶7,也就是說超過70% 的食藥監工作人員將在街鎮一級組成一支具有專業技術監管能力、能夠快速有效處置基層食品安全問題的執法隊伍,做到食品安全問題“發現在基層, 解決在基層”。
除了政府監管,同樣也離不開社會的參與。顧振華介紹,村、居委會將組建食品藥品安全信息員、志愿者隊伍, 增強及時發現食品藥品安全問題的能力,并加大對市民食品藥品安全的科普宣傳力度。這樣一來,從市一級到村、居委會將構建起金字塔形的食品安全監管隊伍。
另外,新組建的上海市食品藥品監督管理局還要處理好政府、社會、市場的關系,積極推動社會組織、生產經營者、消費者共同參與食品安全治理。
食品安全直接關系到人民群眾的健康和生命安全,正如總理所說, 食品安全是衡量政府職能轉變的重要標尺。此次機構改革,基本實現了監管主體的統一,然而監管客體并沒有發生變化,食品加工企業規模小、分布散、數量多的現狀沒有改變,小作坊、小攤販等非正規領域仍是監管的難點。如何在改革實踐中不斷調整和完善、爭取更多的改革紅利?這些都將成為擺在改革者面前的下一道考驗。
根據《國務院辦公廳關于推進種子管理體制改革加強市場監管的意見》(〔*〕40號)和《省政府辦公廳關于推進種子管理體制改革加強市場監管的實施意見》(蘇政辦發〔*〕134號)文件精神,結合我市實際情況,現就種子管理體制改革提出如下實施意見:
一、總體目標
1提高種子管理能力。以政企分開為突破口,建立健全種子管理機構,理順管理職能,明確部門職責,完善管理制度,穩定管理隊伍,改善執法手段。2提升種子產業競爭力。以產權制度改革為切入點,加快國有種子企業改組、改制步伐,加強與種子集團聯合,具有自主知識產權的品種,促進種子產業生產要素的合理配置,建立現代企業制度。3構建種子市場監管長效機制。以規范行政許可為重點,堅持“精簡、統一、效能”和“標本兼治”的方針,嚴格市場準入,加強質量監管,加大執法力度,嚴厲打擊制售假劣種子等各種違法行為,建立規范有序的種子市場秩序。
二、基本原則4分級負責。種子管理體制改革工作在各級人民政府的直接領導下,分別成立改革協調小組,各有關職能部門共同協作,密切配合,精心組織,確保改革的各項工作順利推進,按規定時限完成改革任務。5依法推進。各地要依據《種子法》、《*種子條例》以及國辦《意見》和省政府辦公廳《實施意見》中明確的各項規定和要求制定改革方案,堅持國有資產處置公開、公平、公正、規范操作,確保國有資產不流失。6突出重點。本次改革的重點是在*年6月底前完成政企分開工作,建立健全市縣兩級種子管理機構,依法理順行政許可、行政處罰、行政管理職能,落實種子市場監管的各項措施。7積極穩妥。正確處理好改革、發展、穩定的關系,制定周密的改革方案,特別是要落實退休人員和分流人員的安置政策,確保社會和諧穩定。
關鍵詞:鄉鎮行政管理,體制改革,基本原則,方向
一、前言
鄉鎮作為我國農村的基層行政組織,上接國家行政組織,下聯廣大農民和村民自治組織,是聯結國家和農民的橋梁與紐帶。我國鄉鎮行政管理體制改革,事關大局,至關重要。黨的十六大以來,中央先后出臺了“工業反哺農業、城市支持農村”、“多予少取放活”、“農村綜合改革”等一系列支農惠農政策,為有效解決“三農”問題,全面建設小康社會指明了方向。鄉鎮機構改革也被列入當前新農村建設和農村綜合改革的重要范疇。本文從多個方面重點介紹了鄉鎮行政管理體制改革的方向。
二、鄉鎮行政管理體制改革目標
1、鄉鎮行政管理體制改革目標是構建服務型政府
后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革研究不僅僅是鄉鎮政府為了履行職責而進行的職能轉變,更不僅僅是為了減輕農民負擔而進行的機構改革,而應該把這一改革放到國家、社會與農民之間的關系高度上,放到中國現代化的進程中,放到社會主義新農村建設當中去研究,從而將鄉鎮行政管理體制改革拓展到鄉鎮政府管理模式轉型和創新的高度,用現代治理的角度來審視這一改革,重構國家、社會、農民關系,城鄉關系以及體制與機制等各方面的關系,并使鄉鎮政府更好地服務于農民、農村、農業。
2、服務型政府的構建分析
服務型政府的構建從縱向分析,其重點在“治官”而不是“治民”,在于轉變鄉鎮政府職能,約束和規范政府應該干什么,只能干什么,不能干什么,做到科學執政、依法執政和民主執政的和諧統一,解放和發展農村生產力,促進農村經濟發展和維護農村社會穩定,強化鄉鎮政府服務能力,建立和完善農村社會化服務體系,完善農村公共產品供給機制,提高服務水平,建立服務優先、依法行政、上下協調、精干高效的鄉鎮行政管理體制。
三、鄉鎮行政管理體制改革的方向
1、鄉鎮政府在未來一個時期內還有存在的必要
一方面,鄉鎮政府是離農民最近的國家權力象征,是投放公共權力的前沿陣地。在基層民主還不夠完善的情況下,鄉鎮政府的存在對于廣大農村地區的穩定和建設具有重要意義。正如有學者指出的:在目前形勢下,在縣與村之間沒有一級政府不利于農村發展。雖然鄉鎮政府運轉中存在一些困難,但通過適當措施是可以解決的。另一方面,從公共經濟學的角度來看,管理較大區域的較高層級政府,對各地居民偏好的了解一般沒有當地政府清楚(主要是因為與居民相距較遠,信息傳遞難以及時準確,即使準確的信息也會存在時滯等) ,其所提供的服務一般針對整個區域居民中帶有較大普遍性的需求,而難以照顧到個別地方的特殊需求。由于公共需求的產生一般存在地域性差異,對特定地域的居民需求來說,提供公共服務的政府層級越高,其所得到的服務就越有可能發生偏差、提供不足或過量。因而政府的設置越接近當地民眾,越便于了解所轄區居民的需求,并設法滿足他們的偏好。從這個角度上看,在財力允許的情況下,維持一個在地域上和層級上盡可能貼切民眾的政府,有利于實現社會福利的最大化。因此,將鄉鎮職能全部上收到縣級政府,或者將鄉鎮政府改組為派出機構,并不一定是最適宜的。
2、設計鄉鎮行政管理體制的基本原則
科學配置鄉鎮政府職能涉及到幾個變量。政府職能是通過設置一系列的政府機構來履行的,因而政府職能配置的內容主要是以政府機構配置的形式體現的。總體上看,影響政府機構配置的因素主要有三個。一是政府機構在地域上的分布。政府機構在地域上的分布越廣、越密集,對社會的掌控程度就越高,居民接受政府的服務也越便利;但也會因此需要使用更多的人力物力等資源。二是政府機構的權限。政府機構的權限越大,就越容易對當地的事務作出處理;但這將增加不同政府機構間協調統一和監督的難度,而且越大的權限往往需要越多的資源來保證。三是不同機構間的分工。分工越細,處理事務的專業化程度就越高;但分工將增加不同部門間協調的難度,而且分工也意味著專業人員和設備等的需要。平衡需要與可能,在適宜的區域范圍內設置適宜權限與專業分工的機構,是設計鄉鎮行政管理體制改革方案的最主要內容。
3、鄉鎮行政管理體制改革的基本設想
近期方向。在未來一個時期,鑒于對鄉鎮體制進行大規模改造的條件尚不具備,一方面應當繼續優化并改革財政體制、科學核定鄉鎮編制并嚴格執行,另一方面應當根據鄉鎮在行政體系中的職能定位及時調整其體制。當前應以轉變政府職能、理順條塊關系為重點,進行配套改革??h級政府部門與鄉鎮政府各自行使那些應當或者適宜由其行使的職權;縣級部門派出機構的政區劃分不一定再依托鄉鎮;明確由鄉鎮政府管理的事項,應賦予其相應的法定權限和手段。為此應選擇一些地方進行試點,并賦予試點地方在機構編制、行政區劃、行政執法體制等方面較大的自。目前很多地方通過撤并鄉鎮的辦法精簡機構和人員,并相應進行了大規模的行政村合并,一定程度上相當于在鄉鎮之下增加了一個中間層次,說明合并后的鄉鎮規模偏大,有可能對行政效率和政府職能的落實造成負面影響。對撤并后的鄉鎮是否就是適宜規模,應細致研究。
遠期前景。隨著城市化的進展及政治經濟社會等方面條件的改善,在具備一定規模的居民點,可以設置“點狀”的縣轄鎮(也有人擬稱之為市。如果解決了級別、權限方面的問題,名稱就不是很主要的) ,將鄉鎮政府目前行使的管理該居民點基礎設施、維持社會程序等職能獨立出來,一部分鄉鎮政府就可以轉化為名符其實的鎮(市) 政府。某些雖未達到相應規模,但居民有自治愿望和能力的居民點,也可以設立真正的自治組織,自主管理其內部事務。其余鄉鎮就演變為真正的廣域型行政建制,鄉鎮政府(確切地說是鄉政府) 負責那些不具備設立鎮(市) 條件、又缺乏自治愿望或能力的廣大農村地區的日常運轉,并調整到適宜規模的行政區劃??h級政府部門(甚至更高層級政府部門) 仍會在縣域內派駐機構,但其政區與鄉鎮政區不一定是重合的,與鄉鎮的分工也是比較明確的。
參考文獻:
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年是實施“十二五”規劃承上啟下的重要一年,是改革攻堅克難的關鍵一年。繼續扎實推進各個領域的改革,加快破除制約科學發展的體制機制障礙,對于促進我縣經濟平穩較快增長,推動發展方式轉變等都具有極為重要的意義。按照中省市和縣委、縣政府關于深化改革的總體部署和要求,現就年全縣深化經濟體制改革重點工作提出如下意見:
一、總體思路
(一)全面貫徹縣委十四屆二次全會和縣政府經濟工作會議精神,深入貫徹落實科學發展觀,堅持用改革的思路破解發展中的難題,充分激活、有效釋放創新動力,圍繞科學發展和建設后花園、魅力新的目標,轉方式、調結構、惠民生,加快推進重點領域和關鍵環節改革,著力解決制約發展的深層次矛盾,力爭在關系經濟社會發展和群眾切身利益的改革方面取得實質性突破,為保持經濟平穩較快發展和社會和諧穩定奠定堅實基礎。
二、圍繞構建服務型政府,推進行政管理體制改革
(二)進一步轉變政府職能。在不斷強化政府經濟調節、市場監管職能的同時,著力提升基層政府的社會管理和公共服務能力。按照食品安全責任屬地化要求,加強監管體系和技術能力建設,落實監管責任。依照全市總體部署,深化鹽業經營管理體制改革,完善郵政監管體制。(縣編辦、縣工商局、縣質監局、縣藥監局、縣交通局、縣郵政局、縣工信局等負責)
(三)啟動新一輪投資體制改革。進一步改革項目審批制度,完善政府投資決策機制,開展政府重大投資項目公示試點。創新項目招投標管理體制,大力培育規范化投資中介服務組織,抓緊完善投資體制改革相關配套制度。(縣發改局等負責)
(四)繼續深化行政審批制度改革。以投資、社會事業、非行政許可審批等領域為重點,進一步調整、精簡行政審批事項,健全新設行政審批事項審核論證機制,嚴格規范行政收費行為。圍繞強化政務服務能力,完善體制機制,規范政務大廳建沒和管理,切實解決工作運行中存在的問題。繼續加強政府績效管理,加大行政問責問效力度。進一步完善行政執法責任制,在全縣各級行政執法部門推行行政處罰裁量基準制度,推進文化、農業、水利、商務等部門綜合執法改革試點。(縣政府法制辦、縣監察局等負責)
(五)按照國家統一部署,穩步推進事業單位分類改革。完善事業單位改革方案和模擬分類目錄,適時開展縣屬事業單位模擬分類。積極推進事業單位法人分類改革,完善事業單位績效評估制度。(縣編辦、縣人社局等負責)
(六)深化縣級機關經營性國有資產改革。結合事業單位清理規范工作,進一步完善縣級機關資產經營管理。根據市上公務用車制度改革精神,結合我縣實際,適時選擇部分行政機關進行試點。(縣機關事務所、縣監察局、縣財政局等負責)
三、圍繞城鄉統籌發展,健全有利于促進農村發展的體制機制
(七)繼續推進城鄉統籌發展改革。進一步加大城鄉統籌工作推進力度,完善有利于城鄉一體化發展的制度體系和推進機制,拓展城鄉統籌的領域和范圍。(縣委農工部、縣住建局等負責)
(八)繼續完善農村土地管理制度。加強土地用途管制,做好土地利用規劃和城市總體規劃等各類規劃的銜接。進一步規范農村土地承包經營權流轉行為,在依法、自愿、有償、有序的基礎上發展規模經營。加快建立三級土地經營權流轉服務體系,嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點。完善城鄉平等的要素交換關系,創新土地增值收益補償機制,促進土地增值收益主要用于農業和農村。(縣委農工部、縣國土局、縣農業局等負責)
(九)深入推進農村產權制度改革。在保持農村基本經營制度穩定的前提下,繼續完善農村產權制度改革政策及操作辦法。抓緊完成農村集體建設用地使用權、宅基地使用權、土地承包經營權、集體林權等確權登記發證工作。積極探索建立農村產權流轉體系,健全農村產權價值評估機制、產權流轉規則和流轉市場。(縣國土局、縣農業局、縣林業局等負責)
(十)繼續推進有條件農村居民進城落戶。完善并落實轉戶農民進城的相關政策,積極探索符合實際的有效途徑和辦法,逐步把在城鎮穩定就業和居住的農民工有序轉變為城鎮居民。切實保護農民承包地、宅基地等方面合法權益,充分尊重農民進城和留鄉的自主選擇權。充分考慮經濟社會發展水平和城市綜合承載能力,分類分層推進戶籍制度改革。(縣公安局、縣人社局等負責)
(十一)完善政策性農業保險保障體系。進一步擴大糧食、蘋果、設施蔬菜、奶牛、能繁母豬及大宗農作物政策性保險范圍和規模,研究建立農業保險巨災超賠準備金,積極探索把商業保險引入到政府防災救災體系中的有效途徑。(縣人保公司、縣財政局、縣農業局、縣金融辦等負責)
(十二)健全現代農業產業技術體系,完善農業科研立項和評價機制,促進農業科技創新。推進小型水利工程產權制度改革。(縣農業局、縣科技局、縣水利局等負責)
四、圍繞完善基本經濟制度,建立健全公平有序競爭的市場體制
(十三)繼續完善有利于非公有制經濟發展的體制。進一步落實有關鼓勵引導民間投資健康發展的各項政策,最大限度消除民間投資準入障礙。積極鼓勵民營資本組建投資公司,支持民間資本整合進入能源、基礎設施、市政、金融、水利、電信、社會事業等領域,引導民企以多種方式參與我縣基礎設施建設(縣發改革局、縣工信局、縣財政局、縣人民銀行、縣銀監局等負責)
(十四)積極推進中小企業健康發展,認真落實國家出臺的支持小型微型企業發展的一系列財稅金融政策,不斷拓寬小型微型企業融資渠道。完善中小企業融資擔保制度,探索建立融資性擔保風險補償機制。支持中小企業開展知識產權質押融資、集合票據、創業投資、信用擔保融資。(縣金融辦、縣工信局、縣財政局等負責)
五、圍繞提升服務保障能力,進一步加快財政體制改革
(十五)深入推進財政管理制度改革。繼續深化縣、鄉財政管理體制改革,推進專項資金整合和績效評價,進一步提高財政資金的使用效益。(縣財政局等負責)
(十六)繼續完善預算管理制度。完善和規范部門預算改革,健全政府性債務管理制度,規范地方政府投融資平臺運行,有效防范債務風險。(縣財政局等負責)
六、圍繞消除制約經濟發展的資金瓶頸,繼續深化金融體系改革
(十七)加快金融管理體制改革創新。密切關注外地金融改革,認真借鑒其成功經驗,積極引導我縣民間融資陽光化、規范化發展,探索建立金融服務實體經濟的有效方式,著力破解中小企業融資難等問題。加快推進地方法人金融機構改革,進一步提高地方金融機構綜合實力。鼓勵支持金融機構開展產品、業務和服務方式創新。加強基礎設施投資相關政策研究,及時順應投資政策體制新變化。(縣人民銀行、縣金融辦、縣銀監局等負責)
(十八)加快建立現代農村金融體系。積極引進面向小型微型企業和“三農”貸款的小型金融機構。深入推進農村合作金融機構股權改造工作,選擇部分農村信用合作社改制為農村商業銀行。加大新型農村金融機構設立政策扶持力度,探索建立存款保險制度。吸引民間資本參與村鎮銀行設立,力爭小額貸款公司縣域覆蓋率達到8O%以上。繼續做好縣域工業集中區參股支持小額貸款公司試點工作。積極做好中國農業發展銀行政策性金融支持項目的爭取工作。創新融資模式,擴大農村有效擔保物范圍。(縣銀監局、縣金融辦、縣財政局等負責)
七、資源節約和環境保護,加快推進資源價格和環保體制改革
(十九)適時推進資源價格改革。按照國家統一安排,健全反映市場供求和資源稀缺程度的天然氣價格形成機制,逐步理順天然氣與可替代能源比價關系。繼續完善水價改革和節水激勵政策,組織調研提出城鎮居民供水價格改革方案。抓好居民階梯電價改革工作。建立健全長效機制,進一步疏導煤電價格矛盾,推進銷售電價分類改革,完善可再生能源和水電發電定價機制。全面推進供熱計量改革。(縣發展改革局、縣物價局等負責)
(二十)推進環保體制改革。完善水土保持補償等生態補償收費政策。扎實開展好低碳試點工作,完善清潔發展機制。(縣環保局、縣財政局、縣發改局、縣物價局等負責)
八、圍繞促進社會公平和改善民生,進一步推進基本公共服務均等化
(二十一)按照國家統一部署,適時推進收入分配制度改革,認真落實好調整國民收入分配的相關政策,健全以稅收、社會保障、轉移支付為主要手段的再分配調節機制。按照省市安排,抓好縣內初次分配改革試點工作。加強壟斷行業收入分配監管,推進職工收入分配工資化、貨幣化和公開化。以非公有制企業、中小企業密集區域和行業為重點,穩步推行工資集體協商制度。完善工資正常增長機制,開展工資制度改革試點,推進事業單位績效工資改革。加快建立統一規范的企業薪酬調查和信息制度。健全促進農民持續增收的長效體制,完善被征地農民社會保障資金籌措機制。建立健全價格調節基金制度,完善社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤聯動機制。(縣發改局、縣人社局、縣財政局、縣工信局等負責)
(二十二)深化社會保障制度改革。加快推動養老、醫療等社會保障從制度全覆蓋向人群全覆蓋邁進。繼續完善醫療保險制度,在鞏固基本醫療保險制度全覆蓋的基礎上,推進醫療保險城鄉一體化建設。積極推進事業單位養老保險制度改革試點,全面啟動實施事業單位參加工傷保險工作,完善靈活就業人員社會保障體系。(縣人社局、縣衛生局等負責)
(二十三)建立健全保障性住房體系。完善全縣住房保障信息系統,確保公平透明、陽光操作。(縣住建局等負責)
(二十四)著力推進文化體制改革創新。加快公共文化服務體系建設,深化文化行政管理體制改革。同時,引導社會資本以多種形式進入政策許可領域參與文化建設。(縣文廣局、縣財政局等負責)
(二十五)統籌推進醫藥衛生體制改革。加快公立醫院改革,在縣鄉醫療衛生機構全面推行藥品“三統一”工作。提高城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療政府補助標準,擴大基本藥物制度實施范圍,建立健全全科醫生制度。加快推進衛生、教育、醫療資源的整合,促其做強做大。支持社會資本投資公益性醫療機構,繼續完善基層醫療和公共衛生服務體系,加快縣醫院“二甲”建設工作。實施重大公共衛生服務項目,繼續抓好醫改重點任務的落實。制定完善縣鎮醫院一體化管理相關配套政策,全面做好縣鎮醫院—體化管理試點工作。(縣衛生局、縣發改局等負責)
(二十六)深化教育體制改革。完善學前教育體制,加快覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系建設。健全教育投入保障機制,教育資源進一步向農村和貧困地區傾斜。健全義務教育均衡發展保障機制,逐步取消義務教育階段重點校、重點班。完善家庭經濟困難學生資助體系。(縣教體局等負責)
一、鄉鎮審計發展面臨的主要問題
(一)審計對象和范圍正逐漸縮減。一是農村集體企業改制基本結束,企業審計已難以開展。改制后,多數企業已成為民營企業,少數集體資產參股的企業,集體資產一般不占主導地位,企業對政府的利潤分配主要采取定額上繳或協議上繳的方式。何況鄉鎮審計機構在法律上不具備鑒證資格,企業可以不接受鄉鎮審計或不認可審計結果。二是機構改革和財稅管理體制改革不斷深入,鄉鎮審計的對象被削減。通過兩輪政府機構改革,鄉鎮所屬事業單位的數量已大幅減少。財稅管理體制經過多次的改革,行政事業性收費逐步減少、逐步規范,國庫集中收付覆蓋范圍不斷向鄉鎮延伸,隨著財權逐步上劃,事權逐步下移,鄉鎮對財政資金的支配權、調控權越來越小,鄉鎮審計對行政事業單位、預算外資金、專項資金的監督面變得窄小。三是鄉村民主管理程度的提高,約束了對村級財務的審計?!洞迕裎瘑T會組織法》明確“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”,鄉鎮政府“不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”;社會主義新農村建設中,進一步要求加強民主管理,加大村組財務公開,發揮村民理財小組的作用。因此,隨著民主管理的完善,村級財務將以村民內部監督為主,只有出現村委會違反《村民委員會組織法》或其他經濟法規,以及村委會或具有代表性的村民要求審計等情況時,才能依法對村級財務進行外部的審計監督。四是新文件的出臺,村官經濟責任審計的實施機構產生了矛盾。農業部等三部門根據中辦發[2004]17號文件精神,頒發了《關于做好村干部任期和離任經濟責任專項審計的通知》(農經辦[2005]12號),要求農村經營管理部門對村干部開展經濟責任審計。從全國范圍看,有些地方的鄉鎮審計是農經部門的所屬機構,而更多的地區則是單設機構。從審計獨立性來講,村賬鎮管后,農經部門一方面管理村賬,另一方面又要實施審計,顯然是不妥的。審計署雖沒有出臺文件對村官的審計進行明確,但鄉鎮審計對村官進行經濟責任審計已有多年的實踐。因此新文件的出臺,造成鄉鎮在由誰對村官進行審計時無所適從。
(二)編制、經費、人員問題難以解決。鄉鎮審計的法律地位在較長的時期都沒有得到解決,近幾年一些地區才將其明確為內部審計性質。因此,在政府機構改革中,審計機構第一輪改革就遇到了撤并,審計人員的事業編制也隨之被撤編。盡管鄉鎮黨委、政府普遍認為審計機構十分重要,實際運作中,并沒有撤消審計機構,但縣級人事部門根據改革方案,無法給予列編,審計機構的性質、人員編制、經費來源、工資標準等無法確定,成為“四不象”單位。同時,鄉鎮政府也進行了多輪的撤并,鄉鎮的規模擴大,所屬事業單位人員也普遍膨脹,有的財政所近40人,有的審計機構也達到10多人。顯然,減少事業單位、分流富余人員的鄉鎮“瘦身”計劃仍將繼續,審計機構的問題越來越難以解決。
(三)審計工作質量和水平有待提高。一方面,審計人員知識結構單一。近幾年鄉鎮審計機構已無法補充新鮮血液,在崗的審計人員絕大多數是財會專業畢業生,投資審計方面的人才十分缺乏,難以對鄉鎮基礎設施、農村水利建設開展審計;審計手段也停留在手工查賬階段,與會計信息化發展不相適應。另一方面審計監督力度不夠,鄉鎮審計缺乏執法權,發現問題拿不出準備得力的處理措施,查處無力度,審計經費難以保障,往往是財政撥一點,其余自己解決,造成為收費而審計,審計成為走過場。審計報告也無深度,審計的影響力不斷下降。
二、推動鄉鎮審計發展的思路和對策
鄉鎮審計發展面臨的問題是我國市場經濟不斷完善、改革開放不斷深入的必然結果。因此,解決這些問題的思路,首先要立足大局。要跳出審計看審計,分析地方經濟社會發展對鄉鎮審計的有效需求,用發展的眼光為鄉鎮審計準確定位,而不能為解決鄉鎮審計機構和人員的問題而片面強調自身的重要性;其次要依法發展。只有依法發展才是健康、長久的發展,要從依法治國,建設法制社會的角度理性思考鄉鎮審計發展的問題,探索解決的措施,而不能“病急亂投醫”;第三要總結創新。要認真總結鄉鎮審計發展近20年來的經驗,調查分析鄉鎮審計工作的現狀,尋找提高鄉鎮審計工作層次、工作質量和工作水平的方法和途徑,以有為促有位,而不能低水平生存、低質態發展。在具體措施上,可以從以下方面著手:
(一)通過“小立法”,解決一些亟待解決的問題。目前,我國行政管理體制的改革正在進行之中,鄉鎮政府、鄉鎮財稅管理體制今后如何運作都有著較大的變數,因此,在大法中對鄉鎮審計予以規范是不可行的。各地可以通過“小立法”的方式,通過地方政府規章,甚至可以是規范性文件,解決一些本地鄉鎮審計工作中需要解決、又能夠解決的問題,對鄉鎮審計的管理體制、職責權限、審計內容等,在法律規定的框架內進行一些具體的明確,指導基層工作的開展。
(二)以《審計法》修訂出臺為契機,重新對鄉鎮審計進行定位。鄉鎮是最基層的一級政府,82年憲法中明確在縣以上政府設立審計機關,使鄉鎮審計無法成為國家審計,其中既是由于當時鄉鎮經濟規模小的因素,也有著體制上較深遠的考慮。但鄉鎮審計作為內部審計也有所不順,畢竟代表一級政府的審計與其他政府部門的內部監督有所區別。筆者認為,根據新修訂的《審計法》第十條的規定,可以把鄉鎮審計作為縣級審計機關的派出機構,一個派出機構管理數個鄉鎮,既可以根據審計機關的授權,也可以根據鄉鎮政府的交辦,開展審計工作。從人員上看,各個鎮審計助理都是公務員編制,僅需要把他們的管理權限上劃到縣級則可,可操作性較強。