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政策性金融機構特點范文第1篇

(一)政策性金融及特點

現今社會，隨著市場經濟的日益發展和社會的不斷進步，為了滿足人們對公平的訴求以 及對新興或弱勢行業的支持，乃至國民經濟整體健康協調的運行，需要一種條件較好、有一 定財政背景支持、不以盈利為主要目的、扶助弱勢產業和企業的金融機構。正是這種看似與 商業性金融機構“背道而馳”的理念，卻日益成為日臻成熟的金融市場體系的重要組成部分。 現代各國銀行體系的構成，一般均以中央銀行為首，以商業銀行為主體，輔以各種專業性銀 行。政策性銀行是各種專業性銀行的重要構成部分，其鮮明的性質、獨特的地位，在國民經 濟中往往起到不可替代的作用。在現代市場經濟中，市場和政府作為資源配置的兩種重要 手段，其活動范圍通常按以下原則劃分：在市場機制的“無形之手”夠不著的領域伸入政府財 政機制的“有形之手”。政策性金融手段正是政府消除市場偏差的一個非常有效的手段。

所謂政策性銀行，主要是指由政府創立或擔保、以貫徹國家產業政策和區域發展政策為 目的、具有特殊的融資原則、不以盈利為目標的金融機構。政策性銀行具有以下幾個特點：

1．鮮明的政策性。政策性銀行都是以貫徹國家產業政策，扶助弱勢產業和企業的金融 機構，具有很鮮明的政策性。

2．明顯的非盈利性。政策性金融機構經營目標不是利益最大化，而是在法律設定的范 圍內，在滿足特殊領域和弱勢群體融資需求的前提下獲得利潤，降低風險。實際上最終的經 營目標應該說是國家利益的最大化，而不是銀行自身利益的最大化。

3．特殊的融資原則。政策性金融機構依托國家政策行使職能，雖然近些年已引入商業 機構的經營模式，還離不開國家信用支持。其特點是利用國家信用在國際市場以相當低的 利率贏得資金。政府作為主要的股東或所有者，在政策性銀行出現虧損的時候有責任和義 務為其注入資金保證其健康運轉。

4．在某些領域表現突出。比如在長期貸款、中小企業貸款、進出口信貸、社會基礎設施 投資等領域表現突出。韓國政策性金融對中小企業貸款比重至少80％，他們實際操作達到 95％以上。

(二)政策性金融的作用

無論是發達國家還是發展中國家，都已經建立了多種多樣的政策性金融機構。以銀行、 基金甚至政府機構名稱出現的這類金融機構，在世界經濟舞臺上發揮了越來越重要的作用， 在某些特定領域，如外貿，特別是大型工程和項目，需要政策性金融機構支持已經成了國際 慣例，甚至成為這方面企業參與國際競爭、增強國際競爭力的主要因素之一。

1．政策性金融有助于資源配置的合理化。

例如，在資源配置中，如果只有商業性金融這一種方式，由于它是以追求利潤最大化為 其最高目標，那么過度趨利性將導致資源配置的嚴重不合理，弱勢產業將會更弱，落后地區 將更落后，經濟與社會的發展將更不協調、更不穩定，經濟與社會的協調發展與可持續性發 展將不可能實現。這一點在基礎設施建設和落后地區開發，進出口信貸、風險擔保與保險， 基礎性產業和弱質產業的農業發展，以及作為“強位弱勢”群體的中小企業發展方面，表現得 尤為突出。通過政策性金融，加大這些領域的投資，就可以緩解矛盾，這正好彌補了市場的 缺陷，使資源配置合理化。

2．政策性金融有助于產業結構調整，增加有效需求。

通過調整經濟結構尤其是產業結構使其合理化，以增加有效需求是促進我國經濟健康 發展的關鍵。但是產業結構的合理又是以資源配置的合理為前提的。我國目前正處于經濟 轉型階段，市場機制不夠健全和完善，這種情況下，政府完全放任，僅憑不夠準確的市場信息 和價格符號為導向，利用商業性金融手段難以實現資源有效合理配置。因此，需要政府利用 政策性金融手段進行必要的干預，保證“瓶頸”產業和戰略領域的資源配置，以實現產業結構 的合理化以及產品的升級換代，擴大有效供應，帶動有效需求。

3．政策性金融有助于國有銀行應對金融全球化挑戰。

面對WTO和金融全球化，中國金融業亟待解決國有銀行商業化的問題，但這一問題的 解決需要較為完善的政策性金融體系作為基礎。原因在于：目前我國的政策性金融體系僅 由三大政策銀行組成，由于三大政策銀行肩負各自特定的發展使命，僅僅解決了重點建設項 目、農業和進出口企業方面的政策信用，而其他方面的政策信用仍由四大商業銀行承擔，這 使得四大商業銀行原來許多資金運用中的計劃性質在短期內難以轉變成市場性質。現在四 大國有銀行還承擔著住房、科技開發、再就業、助學等政策性業務，這些都影響了商業銀行的 競爭能力和深化改革的進程。

4．政策性金融有助于金融系統的穩定。

商業性金融對經濟信號往往有正反饋的趨勢，越是經濟過熱銀行越投入資金，經濟越不 景氣越會收縮。這種正反饋機制會加大經濟運行的振蕩。而政策性金融機構受到政府的導 向，一般具有負反饋機制，可以有效克服這些問題，對瓶頸領域政策性金融機構可以發揮支 持和引導社會資金的作用。隨著中國金融市場國際化程度加深，不穩定性提高了，也需要政 策性金融機構起著穩定金融系統的作用。韓國政府曾經對政策性金融向商業金融轉換，他 們也確實在實施政策性金融機構民營化的措施。1996年開始實施轉換，把五家中的政策性 金融機構的二家向協作化轉換。最先考慮的是企業銀行、產業銀行，但到了1997年東亞金 融危機，特殊銀行民營化的進程被中止。在商業銀行紛紛收縮信貸，韓國企業面臨極大融資 困難，恰恰是政策性金融機構起到了中流砥柱的作用，挽救了韓國經濟。

二、中日韓政策性金融體系對比

我國政策性金融機構從1994年開始建立，十多年來，盡管有了很大的發展，但在一些方 面仍存在著諸多問題與不足，需要我們去不斷地發展完善。日本、韓國政策性金融體系運行 了半個多世紀，體系日趨完善，走上了可持續發展之路，有很多值得我們借鑒之處。以下將 以政策性金融體系中的主體一政策性銀行為主，同日韓政策性金融體系進行組織機構、立法 監管、市場定位幾個方面的對比，以便借鑒。

(一)政策性金融機構的對比

從1994年開始，我國政策性金融機構國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀 行、中國進出口擔保與保險公司、中央與地方的社會保障保險公司、專門管理處理國有銀行 不良資產的多家資產管理公司相繼建立。到2004年底三家政策性銀行資產總額為24300 億左右，資產的規模大體上占我國銀行業金融機構總資產8％，貸款占11．7％。

日本的政策性金融機構戰后設立較多，近年來經過合并重組，目前仍有兩家政策性銀行 和6所金融公庫，即國際協力銀行、政策投資銀行(DBJ)、國民生活公庫、中小企業公庫、住 宅金融公庫、農林漁業公庫、公營企業公庫、沖繩振興開發企業公庫。日本政策投資銀行的 前身是日本開發銀行，1999年與北海道東北開發金融公庫合并，更名為日本政策投資銀行， 其在該國金融體系中占有比較重要的地位，只其一家貸款就占GDP的2％。

韓國現有5家被稱為“特殊銀行”的政策性金融機構，分別是產業銀行、進出口銀行、企 業銀行、農協金融公庫和魚協金融公庫(農協金融公庫和魚協金融公庫基本商業化，2004年 新成立的住房銀行尚未正式運行，后文論述側重于產業銀行、進出口銀行和企業銀行)。扣 除兩個金融公庫，三家政策性銀行資產占韓國銀行業金融機構總資產達到16．9％，遠高于 中國政策性金融機構在銀行體系中的比重。

(二)政策性金融體系立法與監管的對比

我國三大政策性銀行均在1994年成立，由國務院直接領導，受中國人民銀行監管。確 定三大政策性銀行的職能、任務、經營目標和宗旨的主要依據是成立之初國務院的有關文 件，監管依據為《中國人民銀行法》和相關的《會計法》、《貸款通則》等，沒有一部完整的政策 性銀行法和專門針對政策性銀行進行監管的法律、法規，并且監管指標基本都是沿襲商業銀 行的標準。

國外對政策性銀行都是先立法、后建行，不管是國際上成立政策性銀行時間較早的美 國、加拿大和德國，還是成立時間較晚的日本、韓國，都制定了自己的政策性銀行法。以韓國 產業銀行為例，韓國開發銀行(又稱“韓國產業銀行”)前身是1918年建立的韓國產業銀行， 1954年4月1日依據1953年12月30日公布的《韓國產業銀行法》由政府出全部資本建立。

韓國對政策性銀行實施多角度的全方位監管。國會通過立法界定政策性銀行的職能和 性質，并進行一系列不定時的抽查；金融監管委員會負責金融健全性監管；財政部負責監管 銀行董事，審批政策性銀行的年度業務計劃，決定其業務方向和信貸規模、融資規模、審批預 算和決算，制定獎懲辦法；監察院則負責檢查經營管理活動的規范性，員工是否盡職盡責，懲 處職務犯罪。從實施情況來看是行之有效的。

日本政策投資銀行的前身是日本開發銀行，其成立的依據是《開發銀行法》，并且現在有 專門的《日本政策投資銀行法》。政策投資銀行由財務省監管。財務省依據有關法律及銀行 預算方案對其進行監管，必要時可要求它或其他受托機構遞交報告，并可指定下屬官員現場 檢查業務情況。日本政策投資銀行在業務方面與中央銀行沒有非常密切的關系，因而不受 中央銀行的監管。

(三)政策性金融融資與市場定位的對比

我國政策性銀行成立十多年來，在落實國家產業政策、推動經濟結構調整，特別是支持 瓶頸行業的資金投入、出口創匯、企業出口貿易發展起到了很大作用。不可否認的是政策性 銀行在發展過程中也暴露出一些問題，主要表現在三家政策性銀行負債規模增長過快，負債 規模和資本金比例不合理，政策性金融機構和商業性金融機構出現部分交叉、重合，出現了 四大商業銀行指責“政策性銀行染指商業銀行業務領域”的爭議。在股權結構方面，中國三 家政策性銀行都是由國家獨資的。

日本政策投資銀行主要依靠財政投融資計劃獲得資金來源，資金絕大部分來自于郵政 儲蓄，已占到全部資金來源的85．6％；僅有很少一部分來源于海外資本市場發行的債券，而 且，這種債券也是由政府擔保的，這部分資金來源只占到3．4％。目前DBJ的資本及法定準 備金為16689億日元，資本充足率為11％。它的主要政策目標由戰后的復興、重建、支持重 點產業發展，現在已經轉變為支持提高人民生活質量、改善基礎設施建設；節約能源、改善和 保護環境；調整經濟和產業結構。

韓國政策性銀行在經營機制上借鑒了商業銀行模式，通過引進獨立董事制度和獨立系 統風險管理體系等措施，進入了良性循環，實現了可持續發展。目前政策性銀行的不良資產 比率與商業銀行大體相當，資本充足率為13．51％，高于商業銀行10．84％的平均水平，表明 這類銀行的經營是相當穩健的。但從資本收益率指標來看，產業銀行等三家政策性銀行均 低于世界的平均水平，在某種程度上反映了這類機構不以盈利為主要目的的特性。韓國產 業銀行等三家政策性銀行的股權結構是不同的。產業銀行為政府100％出資，進出口銀行 政府出資52．5％，中央銀行和產業銀行分別出資42％和5．5％，中小企業銀行政府出資 51％，產業銀行、進出口銀行和外部人分別持股12．5％、10．2％和26．3％。此外，隨著經濟 增長和市場環境的變化，韓國的政策性金融機構普遍都經歷過數次調整，提高了政策性銀行 的適應能力和經營能力，改進了政策性銀行的金融服務。韓國進出口銀行最初的設立目的 是推動出口，目前進口和海外投資也開始成為進出口銀行的支持對象；以前，進出口銀行的 主要目標是支持船舶出口，因而以生產船舶的大企業為服務對象，1990―1996年擴大到為 中小企業提供短期設備資金，目前對中小企業的貸款比重已經達到25％。

三、日韓政策性金融體系對我國的啟示

(一)應當繼續鞏固和增強政策性金融機構在我國金融體系中的地位

韓國的政策性銀行資產占GDP比重是中國的兩倍多，日本、美國、德國等國的政策性銀 行貸款也占各國GDP很大比重，所以政策性金融機構在一國金融體系中占有比較重要的地位。

政策性金融的產生、存在與發展有著深刻的經濟、金融與社會根源。它是市場缺陷與政 府干預、資源配置主體(宏觀主體與微觀主體)和資源配置目標(經濟有效性與社會合理性) 錯位與失衡的必然結果，這也就是各種形式的政策性金融在世界各國得以長期存在，并日益 普遍發展壯大的深刻原因。例如，美國將其農業政策性金融機構在法律上定位為“永久性法 人機構”。因此認為“政策性金融只是一種暫時現象或可有可無的，隨著商業性金融的發展 會日見萎縮或被替代”的觀點是錯誤的，我們不僅應繼續堅持發展政策性金融，而且應把它 做大作強。

(二)適時增設新的政策性金融機構，建立符合中國國情的完善的政策性金融體系

目前三家政策性銀行遠不能滿足我國現階段對政策性銀行的內在需求，加之一些政策 性業務還存在與商業銀行之內，也不利于商業銀行的健康發展，因此需要逐步增設一批不同 類型的政策性銀行，在遵循必要性和可能性以及循序漸進原則的前提下，我國近期應設立以 下政策性金融機構：中小企業發展銀行，就業扶助銀行，高新技術合作開發銀行，住房銀行， 助學信貸銀行，在西部等不發達地區設置區域性開發銀行等。

(三)盡快制定專門針對政策性銀行進行監管的相關法律、法規

《新巴塞爾協議》把一國的金融監管法律作為有效金融監管的基礎設施，并要求監管當 局必須依法依規對金融業實施監管，不斷提高監管工作的規范化和透明度。因此，只有根據 政策性銀行的特點制定專門的政策性銀行法，使政策性銀行金融監管法制化、規范化，才能 從根本上解決政策性銀行的發展方向問題。但目前我國還缺乏這方面的法律、法規，盡快制 定和出臺針對政策性銀行進行監管的相關法律、法規已是刻不容緩。

(四)建立以財政部為主的監管體系

目前我國三家政策性銀行都由中國人民銀行監管，而國外的政策性銀行基本上和中央 銀行都沒有什么關系，而且按照現有的監管體制，管理部門對政策性銀行的監管與商業銀行 的監管相似，而商業銀行與政策性銀行是兩種性質完全不同的銀行。參照國際通行慣例，政 策性銀行理論上和實踐上都是由出資方來承擔主要的監管職責。為此，可以由財政部牽頭， 對此負起主要責任，其他部門協調配合，交流信息，形成良性監管體制。

(五)實行股權多元化

單一的國家獨資方式往往會抑制銀行發展的活力，因此，我們認為應該讓政策性銀行吸 收外部股東，特別是外資股東，當然不應該讓他們占據控股地位。政策性金融機構依托國家 政策行使職能，雖然近些年已引入商業機構的經營模式，但還離不開國家信用支持。政府作 為主要的股東或所有者，在政策性銀行出現虧損的時候有責任和義務為其注入資金保證其 健康運轉。

(六)根據經濟形勢和政策要求的變化適時調整經營重點和范圍

隨著市場經濟的發展和成熟，市場環境的不斷變化，我國政策性銀行的經營重點和范圍 也應該適情而變，與時俱進，及時跟進國家政策及產業政策的變化，避免落后于市場變化。 必要時還應該增設新的政策性金融機構以滿足新的變化和需求。

(七)走可持續發展之路

從國際經驗和中國政策性銀行十多年的歷史來看，建立可持續發展模式是保證政策性 銀行長期發揮作用的基本前提。韓國的政策性銀行一方面導入市場化運作機制，并在具體 經營活動中賦予其自；另一方面又通過有效的監管來規避其風險，保證其履行法律規定 的職能，避免與商業銀行產生過度競爭，這種做法值得我國借鑒。

從各國經驗看，政策性金融機構設立和發展有其自身的規律。政策性銀行也可以成為 “好銀行”，不一定虧損。韓國銀行平均不良資產比率和商業銀行基本相同，資產充足率13． 51％，高于商業銀行和地方銀行。日本政策投資銀行和德國復興銀行狀況也大體相當。

總體上說，它應該以援助“弱勢產業”為戰略目標，但決不是社會福利和慈善事業；它以 強化“造血功能”為宗旨、有時需要進行必要的“輸血”，但不能成為扶貧和救濟的“取款機”； 它雖然由政府財政支持的背景，一定程度上代表著國家產業政策的支持方向，但又要求“還 本”甚至“付息”，一般要遵守“好借好還，下回不難”的銀行“鐵律”。因此，把握好“政策性”與 市場規律之間的關系，協調好“扶助”與“保本”甚至”盈利”之間的矛盾，是政策性金融機構生 存和發展的關鍵。

我們在強調政策性銀行也可以成為“好銀行”的同時，也應該看到，政策性金融機構仍然 具有明顯的非盈利性。經過多年發展，在我們看來國際上政策性金融體系發生了很大變化， 一些政策性金融機構已完全轉變為商業性機構，有的政策性金融機構市場化程度也提高了。 盡管有了這些變化，但政策性金融機構和商業性金融機構有明顯的差別，經營目標不是利益 最大化，而是在法律設定的范圍內，在滿足特殊領域和弱勢群體融資需求的前提下獲得利潤 降低風險。實際上最終的經營目標應該說是國家利益的最大化，而不是銀行自身利益的最 大化。

參考文獻

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政策性金融機構特點范文第2篇

第一，政策性金融機構的概述。政策性金融機構產生是為了配合國家政府的社會經濟政策，它是由政府或政府機構出資創立發起保證，不以利潤最大化為經營目的，在政府規定的業務范圍內從事融資活動的機構。它為國家經濟政策的發展和產業結構的調整作出了顯著的貢獻。我國的政策性金融體系發起于1994年，目前以國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行為主要代表。它通過積極實施國家政策在加快發展開放型經濟、促進產業結構調整、提高企業出口競爭力等方便發揮了重要的作用，它的建立是為了協調政府與市場在金融資源配置中的關系和提高整體金融運行的效率。

第二，發揮的職能與作用。政策性金融機構通過彌補我國政府單一導向的財政不足和單一市場導向的商業性金融不足，并將財政資金和社會募集資金用到主要部門、企業和行業中，來促進中國現代化整體市場經濟建設的發展。我國政策性金融機構通過倡導性、選擇性、補充性、服務性等職能來配合國家政府的經濟政策發展。它通過政府的引導功能使投資風險降低，使投資保障能夠增強達到政府政策目標的實現。同時有選擇性的決定融資機構，支持經濟效益高、貸款能收回的項目與企業，達到共贏的目標。同時通過培養大量專業技術人員為企業提供各方面的服務，對項目進行直接投資或提供擔保來保障企業，使產業的發展不斷適應激烈的市場競爭。

二、政策性金融機構改革的必要性

目前我國在政策性金融機構的建立與發展上已經取得了顯著的進步，在現代化市場經濟發展中的作用逐漸顯著，同時又極大的彌補了商業金融機構的不足，使得中國的金融機構不斷完善優化。但是在中國迅猛的經濟發展下，政策性金融機構在運行過程中也出現了很多的問題，需要進一步的完善與改革。

第一，傳統職能不能滿足中國新時期的經濟發展要求。作為我國政策性金融機構的三大代表銀行，雖已在原有基礎上職能已發生了變更，但是仍然需要政府在市場化融資、風險監測管理、貸款項目審核、基金運作管理、投資業務運行等方面上通過定位和專門立法進一步的鞏固與明確。

第二，業務范圍不能與當前經濟發展與時俱進。隨著中國對外貿易的開放，我國的國際貿易日益增長，加快了經濟全球化和市場化的發展程度。而這將會促進中國銀行業體系改革進程的加速，政策性金融機構在部分產業和領域內的階段性目標已經完成，金融體系的目標要不斷完善與補充。它的業務范圍已經不能滿足現階段的經濟發展要求，業務不單單只是為了彌補商業性金融機構的不足，而是隨著國家政策的改變而發生調整。隨著市場經濟的發展和成熟，政策性金融機構在國家宏觀發展中的目標要進一步明確，隨著國家經濟政策的發展與時俱進發揮作用。

第三，缺乏完善的資金補充機制，資本充足率低。目前我國還沒建立起對政策性金融機構動態注入資金的制度，主要還是依靠金融機構本身的融資與放貸，這導致了我國政策性銀行的資本充足率低下，尤其是中國農業發展銀行的業務展開受到限制。

第四，政策性金融機構的規模與管理的不足。我國的政策性金融機構規模使其發揮的作用有限，在社會現代化市場經濟的變化中導致滯后性，不能夠做出及時有效的反應，錯失融資的機會。我國目前商業金融機構數量居多，在市場經濟中占主導地位，這對政策性金融機構是極大的挑戰。同時我國三家主要代表的政策性銀行機構在職能定位和業務范圍的過程中存在明顯的不足，不但不能為相應的地區或產業提供進一步發展的信貸支持和政策導向功能，而且也使自身的政策性功能減弱。例如因定位不清、職責不明造成工作被動的事件，人員的分配安排不協調導致工作效率的降低等。

三、積極推進政策性金融機構的改革

第一，擴大規模優化資源配置。我國地區分布廣，而政策性金融機構的規模卻有限，在運行過程中并不能全部顧及，會造成地域性的差異和不平衡。據最新調查數據表明我國的各地區、行業、企業之間出現顯著的發展不平衡、資源配置不合理現象。應該學習日本的金融機構改革，根據各政策性金融機構的業務范圍和區域分布建立地區性的政策性金融機構，形成分工明確的金融體系，使其適應各地的經濟發展和政策目標。地區性政策性金融機構的建立，能更好的使分工合理有效，有利于各司其職完成政策性業務工作，防止出現業務經營上的混亂和資金的不合理分配。

第二，轉變政策性金融機構的職能。政策性金融機構的基本職能是遵循國家政府規定，不以盈利為目的的開展政策性金融活動，以實現社會公平性和合理性，促進整個經濟協調、穩定地發展。但是在實際的運行中政策性金融機構與商業金融機構的關系越來越緊密，二者的互補關系不斷增大，有時候政策性金融機構資融資過程中會行使了商業金融機構的部分職能。轉變政策性金融機構的職能，能夠擴大政策性金融機構的融資途徑與范圍，彌補市場機制帶來的不足。可以將政策性金融機構和商業金融機構的業務進行有機的結合，例如商業性金融機構在發放貸款不足時，政策性金融機構可以幫助其發放貸款，幫助商業性金融機構實現貸出債權的證券化，提高資產的流動性，使得商業性金融機構與政策性金融機構在業務上達成合作。

第三，加快政策性金融機構的立法步伐。政策性金融機構是由我國政府出資設立保證，目的是彌補商業金融機構運行中的不足，在國家政策范圍內從事政策性融資活動。長期以來，我國一直缺乏針對政策性金融機構制定專門法律法規，一定程度上制約了我國政策性金融機構的發揮。從日本的改革實踐來看，立法對于其政策性金融機構改革的發揮了重要的推動作用。應向其學習，進一步明確我國政策性金融機構的法定信用、融資來源、職能分配等重大問題，完善立法制度，消除制度風險，使政策性金融機構的作用更好的發揮出來。

第四，加強政策性金融機構的風險管理機制。當前的經濟發展一方面給金融機構帶來了機會，但也帶來了風險。風險與收益是相輔相成的，只有加強政策性金融機構的風險管理體制才能保證它的運作穩定與安全。一方面政策性金融機構從自身出發，結合自身的業務特點制定不同的應對措施來規避風險的發生；同時可以借鑒別國的改革經驗，吸收先進的風險管理知識。另一方面，政策性金融機構可建立政策性金融風險管理和評估制度，通過對業務風險的分析來決定業務的展開與實施，達到政策性金融機構對于風險的控制。

第五，建立穩定的資金籌措機制。國家通過制度與政策的實施，來構建穩定的資金來源渠道。例如建立政策性金融機構中小企業發展的專項資金供應機制以解決政策性金融機構的資金來源問題。保證了政策性金融機構獲得必要的資金來源，從而促進它發揮作用。只要政策性金融機構在運行中的資金充足，就能夠提升業務的質量與范圍。

政策性金融機構特點范文第3篇

關鍵詞：政策性金融機構;負向互動;社會控制;立法

中圖分類號：F830.2 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2015）08-0035-05

我國政策性金融機構改革發展20多年來，運營中出現的種種問題，歸根究底在于政策性金融法律的缺失、缺位及相關立法工作的嚴重滯后。加強政策性金融領域的專門立法，依法治理政策性金融機構，實現我國政策性金融運行、管理的法治化，無疑是依法治國方略的題中應有之義。

我國政策性金融立法的呼聲，從業界到學術界一直持續不斷。專家學者從經濟學、金融學和法學的角度，對政策性金融立法的理論依據、結構框架和國際經驗等分別進行了先期研究（白欽先、曲昭光，1993;王偉，1994;吳曉靈，2003;段京東，2005;白欽先、王偉，2005;賈康，2010;王吉獻，2015）。但是，從社會學視閾進行政策性金融機構的立法分析還比較鮮見。為此，本文運用社會學原理尤其是法律社會學及經濟社會學的理論和方法，對我國政策性金融機構立法的社會環境因素、社會控制的法律手段、法制體系及運作機制的構建等進行初步探究。

一、負向互動與越軌是政策性金融機構法制生成的社會基礎

社會生活中人與人之間進行著各種各樣的互動，社會互動發生在一定的具體情境之中，各行動者處于特定角色位置從而承擔了相應的權利和義務，經過對他人采取社會行動和對方做出反應性社會行動兩個環節，這一互動過程才結束。而共同認可的價值觀、行為規范等構成了制約與影響達到各自本身目標的外部環境。也就是說，在每一個情境下，各行動者只有在規范提供的相互影響框架內進行社會互動，那么這種互動才能得以持續;而一旦打破了規范，就會表現出負向越軌，互動難以進行，甚至被迫中斷。如圖1所示。

政策性金融領域各主體基于資本供求相互聯系，表現出合作和競爭的關系。行動者包括政策性金融機構和中小企業、農村企業等強位弱勢群體。其中政策性金融機構是資本的供給方，有通過出借資金獲得收益的權力;中小企業等強位弱勢群體是需求方，有自由選擇低成本獲取資金的目的。在政策性金融資源尤為稀缺的條件下，供需雙方博弈過程中不斷互動，整個政策性金融市場呈現出賣方壟斷的特征。供需雙方可以選擇合作的互動方式，相互配合，為達到共同目的發揮各自的主觀能動性，不僅可以共同獲利，還會增加正的外部性。政策性金融的倡導與虹吸的基礎功能便體現于此。政策性金融機構用直接的資金投放可間接吸引商業性金融機構跟隨從事符合國家戰略意圖的放款，當資金配套時政策性金融機構再轉移投資方向，開始新一輪的投資循環;同時，在這一過程中，政策性金融機構的行動無疑釋放出信號，表明了政府的扶持決心，這是隱性的國家擔保，可以提高商業性金融機構的投資信心，降低其投資風險。兩者協同投資的結果便會降低被投資地區和領域對政策性資金的依賴。若博弈雙方在互動中形成對立的競爭性關系，基于各自的利益訴求運用各自權力相互排斥，會影響政策性金融資源合理有效地配置與可持續發展。政策性金融機構擁有的政府背景決定了其享有得天獨厚的優惠待遇。一旦政策性金融機構偏離政策性目標，無視經營原則，主動與商業性金融機構越位競爭于市場正向選擇機制下的投資項目，盈利算其業績，虧損由財政兜底，必然會產生將政策性虧損與經營性虧損人為加以混淆的動機。在這種負向互動下，強位弱勢群體的資本需求不僅不會得到滿足，資本反而會逐漸流向單一盈利目標下的投資項目。由此可以看出，行動者之間的負向互動與政策性金融的宗旨背道而馳。按照機構設立的初衷，政策性金融機構作為政策性金融功能的主要載體，是國家彌補商業性金融機構在宏觀經濟調控中內在不足的工具。若其經營運作偏離了國家政策性目標，強位弱勢群體在市場經濟中平等的發展權就難以得到保障。

從更深層次來分析，負向互動也極易導致政策性金融機構出現越軌行為（Deviance）。這里的“越軌”特指負向越軌，即破壞社會規范或違反群體與社會期望的行為（謝弗，2006）。與個人越軌相較，組織、機構違反規范的行為即群體越軌對社會規范的破壞更大。社會學家默頓的“手段―目標”理論認為，社會以文化傳統方式界定了規范目標，但是在社會結構的安排上缺少以制度設置方式規定的實現其目標的手段。當規范目標與規范手段之間失衡或不一致時，越軌行為或曰偏差行為、反常行為、失范行為就會產生。政策性金融機構因其性質及定位與商業性金融機構有著根本差異，業務范圍理應依據明確的規范與之劃清界限，充分發揮在各自業務領域中的比較優勢，使金融資源的配置兼具效率與公平。在我國，有的政策性銀行的業務活動越位越軌即群體越軌問題相當突出，個別政策性銀行憑借其特殊背景和特殊待遇，斷章取義、各取所需地將“市場化”與“運作”割裂，將市場化運作的手段同機構自身的根本性質、宗旨與職能割裂，不僅違法違規地同商業性金融機構展開不公平、不正當的市場競爭甚至“惡性競爭”，而且還將業務觸角逐步延伸、擴張到其他政策性金融機構的業務領域。強調市場化運作是政策性金融機構的“金融性”本義本性，但不能斷章取義地割裂政策性金融的宗旨和手段，更不能成為政策性金融機構越軌經營并一以貫之的借口。市場化運作表層之下更亟須深層的制度設計，要解決的不單是“有所為和有所不為”的問題，而是“可為和不可為”的難題，要從根源上防止越軌行為的產生。從約束和規范政策性金融機構行為的角度出發，為盡量減少與其他主體之間的負向互動，需要依賴一種穩定且持續的社會規范所提供的外部制約環境即法律制度。

二、法律是政策性金融機構規范運作的有效社會控制手段

個人或群體違反其所應遵守的行為規范的行為是越軌行為，缺乏合理規則的競爭是不公平競爭，并可能導致惡性競爭，惡性競爭會直接或間接地破壞社會秩序（王思斌，2010）。社會控制（social control）作為社會制度的一項重要功能，旨在糾正社會成員（包括組織機構）的越軌行為，越軌行為也是社會控制的對象。在美國社會學家E.A.羅斯（E.A.Ross）看來，社會控制可以理解為社會組織體系運用社會規范及與之相應的手段和方式，對社會成員的價值觀念和社會行為進行指導、約束，對各類社會關系進行調節和制約的過程。社會成員基于各自的利益需要，在自身價值觀的指導下引發多維度、多方向性的社會行動，同時又會在共同的社會生活中產生各種各樣的社會互動。為使互動朝著良性發展，得以持續，價值觀與行為方式在某種程度上需要有機統一。社會控制的基本功能便在于此，它為社會成員提供符合社會目標的價值觀與相應的行為模式，制約彼此行為，協調互動關系;明確規定各自利益競爭范圍，調節其利益關系。

另一位美國社會學、法學家羅斯科?龐德（Roscoe Pound）認為：在某種意義上，法律是發達政治組織化社會里高度專門化的社會控制形式――即通過有系統、有秩序地使用這種社會的暴力而達到的社會控制。法律之所以成為現代社會中最權威、最嚴厲、最有效、最普遍的社會控制手段，原因在于法律是由國家立法機關制定，以國家政權作后盾，由強有力的司法機構保證實施的行為規則。這恰是其他社會控制工具不同時具備的。所以，對我國政策性金融機構的社會控制，不僅需要商業道德、組織紀律、社會輿論、群體意識，以及一般的機構條例、規章等來進行規范約束，而且迫切需要盡快上升到法律的最高層次上。法律的真正權威和效力不僅僅在于制裁，關鍵在于警示。

現代國家不僅越來越多地將社會生活納入法律的制約范圍，而且法律的社會控制這一特點在發達國家政策性金融法律體系的構建中也體現得尤為全面徹底和淋漓盡致，其法律制度中普遍包含了政策性金融機構設立目的、法律性質、經營范圍、資金來源、監管機制和法律責任等內容，為政策性金融機構實施內部管理和處理外部關系設定了嚴格的法律框架。如日本的《中小企業金融公庫法》第一條便開宗明義地規定：中小企業發展所需長期資金，一般金融機構難以融通時，本公庫予以資金融通;《日本開發銀行法》同樣在第一條中明確指出：日本開發銀行的目的在于通過提供長期資金，促進產業的開發和社會經濟的發展，補充并獎勵一般金融機構。德國《復興信貸銀行法》明文規定了政策性金融機構特殊的公法法人地位：德國復興信貸銀行為以公法設立的法人團體。在規范政策性金融機構同商業性金融之間競爭方面，日本《政策投資銀行法》第20條確立了不得與商業性金融機構競爭的原則，銀行所從事的發放貸款、擔保債務、購買公司債券、應政府要求取得資產要求權或進行投資等業務，只有在確認它們能產生利潤以保證能夠有投資回報的情況下，才能進行;德國《復興信貸銀行法》規定了復興信貸銀行必須保持補充性與中立性兩大原則，既要彌補商業性金融在諸多領域中的缺陷，又不得挾政策支持及政府優惠同商業銀行不公平競爭。《日本政策投資銀行法》明確建立了穩定的財政撥付援助機制：該銀行可以從政府借入資金……可以從其他銀行和金融機構借入短期資金，用于滿足現金流量需要或財務省規定的其他要求。針對監管機制，《德國復興信貸銀行法》第12章則規定了：該銀行由聯邦政府指定財政部門進行監督，監督當局有權采取一切措施，以確保該銀行的業務運作符合有關法律、法規的規定。法律責任的追究和承擔則嚴格規定了政策性金融機構負責人和職員的經濟和行政處罰，如日本《住宅金融公庫法》第32條規定：公庫的負責人在違反本法、融通法、保險法及基于上述法律的政令命令的，主管大臣有權將其解職。

我國政策性銀行在20多年的機構運行過程中，出現了諸如權力尋租、定位不準、不良貸款規模偏大、政策性金融資源配置分散，甚至出現了超越政策性業務范圍同商業性金融機構主動的、不公平競爭的越軌行為等一系列問題。究其根源，在于我國政策性金融機構的組織、運行和決策僅依據成立之初的內部章程，缺少專門的法律，使機構運作無序，監管也無法可依。“法者，治之端也”。法律作為穩定、有力的社會控制手段，能夠對政策性金融機構的越軌行為予以懲罰，并對規范行為做出正向引導。所以，政策性金融立法的國際慣例與國內立法缺失的歷史教訓，呼吁我國加快政策性金融立法步伐，高度重視并采用法律這一有效的社會控制手段推進政策性金融改革，在法治的框架內規范政策性金融改革。

三、構建政策性金融機構法制體系是實現法治化的前提條件

市場經濟是法治的經濟，法律的指引、評價、預測、強制與教育功能為市場有效運轉構建了一個有序的制度平臺，同時提供了系統、完善的保障。立法的目的不在于對越軌行為的事后懲戒，而應注重事前的引導與警示。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。當前，一些市場亟須的基礎性法律制度，如政策性金融立法等法律制度安排仍然缺位，我國政策性金融現行的制度規則（主要是政府的政策性文件與政策性金融機構的內部章程）也已滯后于發展實踐，專門針對政策性金融機構治理與運行的法律尚屬空白，法律的系統性、體系性還不強。建立健全政策性金融法律制度體系，是保障和實現機構法治的基礎，要實行政策性金融機構法治，必須具有完備的政策性金融法制。法治也是法制的立足點和歸宿，政策性金融法制的發展前途必然是最終實現政策性金融法治。從實現我國金融領域法治化角度來看，必須不加歧視性地將政策性金融上升到與商業性金融同等的法律地位。因此，當前和今后一個時期，應當重點做好政策性金融等領域的法規層級的完善和提升工作，構建政策性金融法律制度體系。

（一）強化政策性金融立法的國家建設與非市場治理機制

影響競爭行為、過程和結果的重要因素是競爭的規則。根據龐德的社會控制理論的利益學說，社會生活中的利益分為個人利益、公共利益和社會利益，社會成員在一定的情境互動中，這三種利益不可避免會產生競爭甚至沖突，運用法律進行社會控制的關鍵在于承認、確定、實現和保障利益。即以法律的規定為依據，決定、承認哪些利益，在什么范圍內對其進行保障，如何保障。法律的社會控制最終目的便是以最小的成本消耗獲得整個社會利益的最大化。因此，政策性金融法律制度的設計上，要反映出社會公眾認可的價值觀念和各主體的利益需求，并實現社會的公平合理。這就要求政策性金融立法應該充分發揮政府干預或國家治理的主體作用，通過非市場治理機制公正地協調各方利益，提高政策性金融機構的國家治理能力。為了避免社會風險，在宏觀上對社會運行進行控制，既是人們的期望，也常常表現為政府的管理行為。盡管社會控制并不限于國家權力，但實際上，國家是最強有力的社會控制者的代名詞。

（二）科學認識政策性金融立法的制度基礎和立法宗旨

從認識層面承認政策性金融是糾正政府失靈、兼顧經濟發展和社會合理性的特殊的金融制度安排，與商業性金融一并缺一不可。政策性金融制度的宗旨，就是充當政府經濟與社會調節管理職能的工具，專門為關乎國計民生的各種形式的強位弱勢群體提供資金、擔保及保險等方式的金融服務，補充并引導商業性金融，促進這些特殊目標群體的經濟增長與社會進步。政策性金融的性質，則體現的是一種非營利公共性和社會合理性的屬性。經濟轉型時期，政策性金融機構的改革更應牢牢把握政策性或曰公共性的宗旨目標，所有經營運作手段都要圍繞這個中心目標。從功能觀點來看，政策性金融不單是政府財政的簡單外延，而是具有信用性、有償性和一定盈利性的金融制度安排，通過資本流動、資金有償借貸等過程，與商業性金融機構建立平等的合作關系，與“三農”、中小企業、國計民生領域等資金需求方建立平等的借貸關系。

在科學認識政策性金融制度的基礎上，明確政策性金融立法的宗旨。立法宗旨是立法者創設法律所預期實現的目的。政策性金融立法，既不能偏離政策性金融制度安排的宗旨和性質，也要體現規范政策性金融機構運作行為和保障政策性金融可持續發展的目的，即權益和責任有機統一。尤其是必須堅持和體現國家政策導向與戰略意圖，持續發揮政策性金融機構在金融資源配置中的導向作用，履行扶持強位弱勢群體的職能，彌補市場失靈。立法還要處理好政策性金融機構已形成的各種利益團體的利益關系，避免成為立法進程中的阻礙。

（三）界定政策性金融機構的法律地位和法人治理結構

法律地位是法律賦予自然人、單位、組織等一定的人格，限定其在法律關系中可以獨立行使權力和履行義務的范圍。政策性金融機構只有明確了法律地位，才能夠在法律規定的范圍內進行各項活動，越過法律權限必然會受到相應懲罰。從建立目的和改革路徑來看，政策性金融機構屬于特殊公法法人，應采用公司制，按照職責明確、制衡有效、管理科學的現代企業制度要求，建立起由董事會、監事會和高級管理人員組成的法人治理結構。根據各政策性金融機構履行職能的不同，其中董事會成員可由財政部、商務部、農業部、銀監會等有關部委負責人和相關領域的專家組成，行使政策性金融各領域發展改革中對重大事項決策和協調的權力，直接對國務院負責。這種管理體制下易于處理好各政策性金融機構同各主管部門的利益關系以及所有者和經營者之間的權責關系，減少行政干預，提高效率。

（四）規范政策性金融機構業務范圍和考核制度

政策性金融制度體系是包括政策性銀行、保險、擔保、信托、投資基金、資產管理等在內相互補充的機構體系和業務體系。立法中要協調好政策性金融機構與商業性金融機構的經濟關系，即明確界定政策性金融機構的業務領域，防止其業務因利益集團的利益而發生偏離，避免政策性業務與商業性業務的交叉重疊。對政策性金融機構績效考核，要以實現國家政策程度為基礎和前提，考核體系指標要從政策性金融機構的財務穩健度和國家政策實現度兩方面設計，減少其片面追求盈利的動機和行為。要嚴格區分政策性金融機構的政策性虧損和經營性虧損，對于政策性虧損的部分，由政府財政予以補貼;經營性虧損部分必須依法追究相關人員的經濟與法律責任。

（五）建立健全政策性金融機構問責追責機制

責任追究是法律對越軌行為的懲治，體現了法律的強制性與震懾力。可借鑒日本對政策性金融機構的立法實踐，單獨增設罰則一章，具體規定政策性金融活動中各責任主體所要承擔的行政或刑事處罰等法律后果，理順各自權責關系。在立法規范和依法監管的基礎上，真正形成從終端到源頭的問責追責倒逼機制。政策性金融機構是執行政府經濟政策的特殊金融機構，因此要對政府決策失誤與政策性金融機構執行失誤嚴加判別，建立公平的追責機制也應是依法治理政策性金融機構的應有之義。

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A Sociological Analysis of the Governance by Law for Policy-based Financial Institutions

Wang Wei Wang Manxue

（School of Economics，Liaoning University，Shenyang Liaoning 110036）

政策性金融機構特點范文第4篇

一、國外農業政策性金融的運作

(一)美國農業政策性金融

1、美國農業政策性金融體系的構成

美國農業政策性金融主要包括信貸體系和保險體系兩部分,而農業政策性信貸又包含以合作金融為基礎的農業政策性信貸體系和政府農業信貸機構兩種類型。

首先是以合作金融為基礎的農業政策性信貸體系。農場信貸銀行與合作社銀行等其他類型機構合并,形成了農業信貸合作社。其次是政府農業信貸機構。在1933年美國政府為了緩和農產品過剩危機,利用金融手段對農產品銷售和生產實行政府干預與調節,建立了商品信貸公司。1935年成立了農村電氣化管理局,對農村電業合作社和農場等借款人發放貸款,用于架設電線,組建農村電網,購置發電設備,發展通訊設施,提高農村電氣化水平。1935年,美國還建立了直接屬于政府的農民家計局,成為美國政府辦理農業信貸的主要機構。另外還有其他農業政策性金融形式。農場信貸系統保險公司承保農場信貸系統票據本金和利息以及對投資者發行的其他債務的及時支付,并負責管理農場信貸保險基金。聯邦農業抵押公司的目的是為了農業不動產提供融資,以及為農村的貸款人提供更大的流動性而吸引新的資金。

2、美國農村政策性金融的運作

在資金來源方面,主要有:資本金、發行債券、借款和經營收入。農業政策性金融機構最初設立的資本金基本上都由政府部門提供。例如聯邦中期信貸銀行、合作社銀行、商品信貸公司,其資本金完全由政府直接提供。同時美國發達的金融市場使得美國農業政策政策性金融機構可以從金融市場通過發行金融債券和票據,向社會公眾籌措資金。資金來源的另一個渠道就是借款,可以向銀行借款,也可以向其他金融機構借。

在資金運用方面,主要有:貸款、擔保等。政策性貸款是美國農村政策性金融機構資金運用的最主要形式。例如聯邦中期信貸中期信貸銀行貸款對象為農業生產者會員,貸款用途主要農牧業生產與經營。擔保也為各政策性金融機構普遍采用。例如農民計家局對商業銀行和其他金融機構向農民借款人發放的貸款提供擔保。

(二)法國農業政策性金融

1、法國農業政策性金融體系的構成

法國是西歐最大的農業國,也是最早建立農業政策性金融機構的國家。法國農業政策性金融體制是建立在合作金融基礎之上的。法國農業信貸銀行,既可以發放貸款,又可以吸收存款,能夠提供各種金融服務,逐步向商業化、綜合化、國際化方向過渡。在保險方面,為了補償農民因自然災害造成的經濟損失,法國從1840年成立了第一家地區性相互保險公司,到1986年正式確定為法國農業相互保險集團公司,專門經營農業保險及相關業務。另外,法國農業信貸銀行也在中央金庫和地區金庫設立特別擔保金,從事普通擔保、國庫特別擔保和對地區金庫進行擔保。并且由法國農業相互保險集團公司專門經營農業保險及相關業務。

2、法國農業政策性金融的運作

在資金來源方面,主要有:資本金、存款、發行債券和借款等。法國政策性金融機構在成立之初,一般都是由政府牽頭,倡議大銀行或公共機構進行持股組建的。因此,這些金融機構多為股份制形式,同時具有半官方的性質,可以從事一些商業銀行開展的業務,可以吸收活期存款、定期存款和儲蓄存款等。另外發行債券和借款也是法國農業政策性金融機構資金來源的兩大渠道。它可以在金融市場上發行各種債券來籌措資金。法國農業信貸銀行戰略聯盟己經成為一個上市公司,2001年法國農業信貸集團開始向社會公開發行股票,目前社會公眾所持股票己占到其股權等40%以上。

在資金運用方面,主要有:貸款、投資、貼現和擔保等。最主要的資金運用是根據政策法規和業務需要發放各種優惠貸款,特別是在農業方面發放了大量貸款,為法國繼續鞏固傳統農業大國和保持其農業的優勢地位發揮了重要作用。投資也是法國農業政策性金融機構資金運用的一項重要內容。

(三)日本農業政策性金融

1、日本農業政策性金融體系的構成

日本的農業政策性金融包括準政策性金融機構農林中央金庫,及嚴格意義上的政策性金融機構農林漁業金融公庫。(1)農林中央金庫。日本農林金庫成立于1923年,是一家準政府機構,是政策性資金提供的主要渠道。農林中央金庫是作為日本合作社體系的“中央銀行”而存在的,貸款客戶主要有該系統中的合作社組織和農業、漁業、林業機構。(2)農林漁業金融公庫。其目的是“在農林漁業者向農林中央金庫和其他一般金融機構籌資發生困難時,公庫提供低利、長期資本以增加農林漁業生產力”。

日本農業信用擔保制度是根據農業信用擔保保險法,由全國47個都道府縣先后成立的農業信用基金協會和農林漁業信用基金分別實施的信用擔保制度和信用保險制度構成,目的是解決農業生產者向商業性金融機構申請農業貸款時自我擔保不足的問題。農業信用擔保保險的對象包括農業漁業金融公庫的所有借款者,對促進政策性信貸資金的發放起到了保障和促進作用。

2、日本農業政策性金融的運作

在資金來源方面主要有:資本金、發行債券和借款等。與其他大多數國家一樣,日本的農業政策性金融機構的資本金也是多由政府提供。農林漁業金融公庫的資金來源由三部分構成:一部分是由一般會計和產業特別會計歷年所撥入的預算資金;一部分是向資金運用部、簡易人壽保險及郵政年金等處的借入資金;還有一部分即為以貸款回收款為主體的自有資金。

在資金運用方面主要以貸款為主。農林漁業金融公庫的資金運用主要是對土壤改良、造林、林間道路、漁港等生產性基礎設施建設資金提供貸款,以及對維持和穩定農林漁業的經營、改善農林漁業的條件所需資金提供貸款。

二、國外農業政策性金融運作的成功經驗及對我國的啟示

(一)重視農業政策性金融在我國農業和農村經濟發展中的作用

農業、農村、農民的“三農問題”始終是中國經濟發展面臨的根本問題。但是在金融市場中,資本追逐利潤最大化的結果使其獲得行業的平均利潤,低于平均利潤的經營項目或產業將得不到足夠的貨幣資本支持。國家利用財政轉移支付職能支持農業是最直接的調控方式。然而,財政補貼既受到WTO農業協議的嚴格限制,同時更受到我國財力不足的嚴重制約,財政對農業投入不足已經成為我國農業發展的障礙。從下列圖表我們可以看出,20世紀90年代以來,盡管國家財政支農支出的絕對值增長較快,但是農業支出占其比率卻呈下降趨勢。農業政策性金融屬于財政融資的范疇,是財政手段的延伸,是財政和金融的有機結合,能有效彌補財政支農職能的不足,在貫徹政府產業政策和區域政策,增加農業投入調控資金投向方面具有特殊的職能作用。

(二)政府對農業政策性金融機構提供扶持政策

由于農業政策性金融所從事的農業領域具有生產周期長、風險大的特點,經濟效益不高、商業金融不愿涉足,但是對國民經濟發展卻有重要影響。因此為了發揮農業政策性金融的作用,各國政府一般都在資金和政策上給予大力支持。

目前各國政府對農業政策性機構的扶持主要采取以下幾種方式:一是通過財政渠道提供長期、穩定、低成本的資金來源;二是通過中央銀行再貸款保證資金供應;三是通過政府擔保支持農業政策性銀行在國內外籌資,隨著經濟發展水平的提高和市場機制的完善,政府不必直接為政策性金融機構提供資金,而是對農業政策性金融機構發行的債券提供擔保,將農業政策性金融機構的信用高度提高到國家信用的同等水平;四是通過財政補貼、稅收等手段改善農業政策性銀行的財務狀況。所以,我國政府對政策性銀行的支持還可以考慮提供債券融資擔保、稅收優惠、貼息、增加資本金、對部分項目貸款給予特別擔保等措施。

(三)通過立法對農村政策性金融機構給予支持和保障

各國大都通過立法對農村政策性金融機構給予支持和保障。目前,美、日等發達國家普遍建立了比較完善的農業政策性金融法律體系,對農業政策性金融業的監管嚴密規范。在健全的法律保障下,政策性銀行按照法人的框架以及銀行的機制在保證財務穩健的前提下自主決策、自主經營。這就在一定程度上減少了外部行政行為對政策性銀行經營活動的干預,使其能夠自主地在風險管理、人力資源、信息化手段和金融創新能力等方面提高經營管理水平。

(四)農業政策性金融機構有明確的業務對象和服從政策的貸款投向

農業政策性金融作為政府執行農業政策的特殊機構,為體現政府的政策導向在支持對象上應具有一定的選擇性,政府一般都對農業政策性金融機構的服務條件進行明確的限定。同時國外農業政策性金融一般會隨著一國社會經濟環境的變化而演進。農業政策性金融機構的設計、農業政策性金融的主要任務、職能以及運作方式上,都會根據所處的外部環境與本國的戰略目標相應地做出調整。例如日本在經濟發展的不同階段賦予公庫不同的農業政策性金融業務,很好地適應了農戶在不同時期對信貸資金地需求,為政府不同時期地農業政策實施提供了有力地政策性金融支持。

(五)信貸融資模式應為我國農業政策性銀行的主要發展模式

政策性銀行的發展有兩種模式,既財政融資發展模式和信貸融資發展模式。在我國確立以信貸融資為基礎的農業政策性銀行發展模式是可行也是必要的,它適應可我國經濟發展的客觀要求,有利于強化農發行所應承擔的責任,減少銀行對國家的依賴,減少債務人對政府的依賴,防止產生道德風險。

目前,我國農發行基本屬于信貸融資的發展模式。中國農業發展銀行的運營資金來源長期以來主要依靠中國人民銀行的再貸款。自2004年以來,中國農業發展銀行融資方式不斷進行創新。目前,中國農業發展銀行形成了以人民銀行再貸款為依托,市場發債融資為主體,各類存款以及同業拆借、票據交易等為補充,以市場化為主的多元化融資格局,其中金融債券已經成為中國農業發展銀行最主要的資金來源。

政策性金融機構特點范文第5篇

政策性銀行在上世紀戰后經濟重建及促進經濟均衡持續增長方面曾發揮了重要的作用，但隨著全球局勢整體趨于緩和，經濟復蘇并快速發展，市場經濟逐漸成熟，政策性銀行被賦予的歷史使命逐漸淡化。從20世紀90年代開始，各國政策性銀行紛紛走上改革之路，主要模式有以下四種：

1．分賬管理模式。隨著市場發展，部分傳統政策性業務逐步具備商業價值，不宜繼續為其提供大額政策性貸款支持，但為保持投資的連續性，仍需有專門的機構來兜底承擔這些業務。因此，在保持機構政策性定位的前提下，可允許其開展部分有關聯的商業性業務。機構內部通過設立特別賬戶或信托基金，對政策性、商業性業務實行專項管理，分賬戶獨立核算，從資金層面上保證了政策性業務資金不被用于商業贏利性業務。德國復興信貸銀行與韓國產業銀行都曾采取過此種改革模式。

2．分立機構模式。隨著經濟大環境變化和市場發展日趨成熟，政策性金融機構原有的政策性業務逐漸轉為按商業化模式運作，但通過分設機構分別承擔兩類業務，仍可發揮協助政府干預資源配置的作用。具體方式是建立子公司，由其專門提供商業。這些子公司，或為銀行全資擁有，或與戰略伙伴（大都是民營資本）合資成立，專門從事商業性盈利業務，并參與市場競爭。如法國國民儲蓄銀行、德國復興與開發銀行、巴西BNDES都擁有具備獨立法人地位和財務管理權限的子公司。

3．局部調整或收縮模式。為避免與商業銀行之間形成正面競爭，可考慮適當調整或收縮政策性金融機構部分業務。1950年設立的日本住宅金融公庫，在2007年根據《住宅金融支援機構法》進行了改革，改革后雖然仍為政府全資機構，但其法人形態已從特殊法人變更為獨立行政法人，主業從一級市場住宅按揭融資變更為二級市場證券化業務，僅為應對地震等災害保留了少量的按揭融資，資金來源從財政借款調整為在市場發行抵押支持證券籌資，過去享有的政府預算補助也被取消。

4．徹底商業化模式。當市場化程度繼續提高，不需要再保留政策性金融機構時，可采取徹底的產權改革，將且轉變為完全的商業金融機構，符合條件的在時間成熟時可進一步改制上市。比如1968年成立的新加坡發展銀行2003年更名為星展銀行并且上市。

二、對國開行商改定位的建議

業內對國開行改革定性和定位主要持三種觀點：一是商業化運作的開發性金融機構；二是商業化運作的政策性銀行；三是商業銀行。對比國開行現實情況，筆者認為將國開行發展應定位為“服務于國家戰略的、全球領先的中長期批發銀行”。

1．中長期批發銀行及其業務特點。中長期批發銀行包括中長期銀行和批發銀行。中長期銀行是以開展中長期業務為主的銀行金融機構，其主要特點：注重理論研究和規劃指導，與政策性金融業務關系緊密，對國家發展貢獻較大，一般享有國家信用，資金來源以借款和發債為主，配套開展投資業務或投行業務。批發銀行是主要從事批發業務的金融機構，其主要特點：在各國金融體系中居于顯著地位，與政府及金融管理機關聯系密切；主要業務領域是具有戰略意義的大城市、大行業、大企業和大客戶；享有較高信譽，自身資產和經營運作規模效益具有較強競爭力；與其他金融機構業務領域既存在競爭的一面，也存在合作和聯合的傾向；業務電子化、國際化程度一直處于領先地位；依賴高水平的經營方式和嚴格的管理來防范較大的風險。

2．國開行定位為中長期銀行的必要性和可行性。

2．1可以借鑒國外成熟經驗，在激烈的國際競爭中獲得一席之地。現代銀行體系構建之初主要就是以中長期批發銀行為主導的，在其發展的整個過程中，歷經了20世紀30年代的“大蕭條”、90年代的“泡沫經濟”和“亞洲金融危機”、21世紀初的“網絡泡沫”和當前的“次貸危機”的洗禮。國開行走中長期批發銀行的模式，不僅有很多先例可循，更可發揮后發優勢。

2．2中長期批發銀行模式是適應我國經濟發展大環境的明智選擇。目前我國已出現加速城市化的趨勢，投資在未來較長一段時間內仍將是中國經濟增長的核心動力，需要有長期、大額、穩定的融資支持。在中國目前的社會融資結構中，缺乏穩定的長期資金來源，資本市場在短期內無法滿足這種需要，而多數商業銀行都面臨越來越嚴重的長期信用風險。因此，有必要打造專門的中長期批發銀行，通過金融創新和政策支持以獲得長期、穩定、低成本的資金進行中長期信用的批發，來促進融資結構的優化，實現經濟持續增長。

2．3國開行本身已具備中長期批發銀行的基本特質。第一，雖然國開行商業化轉型已經開始并取得了階段性成果，但是由于歷史的原因，短時期內國開行還屬于政策性金融機構，還將承擔大量政策性金融業務，這符合中長期批發銀行的基本特點。第二，國開行成立后就擔負起國家發展戰略推動器的作用，在業務領域與重點方向上與中長期批發銀行一致，商改后國開行還將繼續突出服務于國家戰略的核心理念。第三，國開行“規劃先行”的業務發展理念符合中長期批發銀行的業務發展模式。第四，國開行現有的以債券融資為主的資本結構是與中長期批發銀行業務相匹配的一種資金來源方式。第五，隨著國開行商業化轉型后“一拖二”體系的逐步形成，投資公司和證券公司的作用不斷增強，更有助于中長期批發業務的發展。