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一、違法建筑的界定
目前關(guān)于違法建筑,實(shí)定法無統(tǒng)一規(guī)定,學(xué)理上的認(rèn)識(shí)也不盡統(tǒng)一。一般認(rèn)為,違法建筑是指違反了《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定而建造的建筑物和其他工作物。學(xué)理上對(duì)于違法建筑的認(rèn)知差異,主要源于“違法建筑”和“違章建筑”之間的概念爭議。如王才亮律師認(rèn)為,違法建筑是指違反法律、法規(guī)的規(guī)定而建造的建筑物和構(gòu)筑物;而違章建筑是指違反包括法律在內(nèi)的各種制度規(guī)定的建筑物和構(gòu)筑物,它不僅包括違反法律、法規(guī)的規(guī)定所建造的建筑物和構(gòu)筑物,還包括違反除法律、法規(guī)之外的行政規(guī)章和各種制度之規(guī)定所建造的建筑物和構(gòu)筑物。[ 參見王才亮、陳秋蘭:《違法建筑處理實(shí)務(wù)》,法律出版社2008年第1版,第11頁。]而更多的學(xué)者則認(rèn)為違法建筑與違章建筑只具有形式上的差異,其內(nèi)涵是一致的。[ 參見周友軍:“違章建筑的物權(quán)法定位及其體系效應(yīng)”,載《法律適用》2010年第4期。葉青:“違章建筑的否定與肯定”,西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文,2008年。]
筆者認(rèn)為,任何建筑物和構(gòu)筑物的建設(shè),都必須滿足法律規(guī)范的要求。這種規(guī)范要求,基于建筑地域和建筑類型的不同而有所差異。如《建筑法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《防洪法》、《文物保護(hù)法》、《水污染防治法》、《公路法》等都對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的建設(shè)行為提出了具體的要求。這種規(guī)范要求,既包括程序上的,也包括實(shí)體上的?!冻青l(xiāng)規(guī)劃法》、《土地法》等對(duì)建設(shè)行為的規(guī)范,主要是程序上的要求;而各個(gè)具體領(lǐng)域的法律法規(guī)對(duì)建設(shè)行為的規(guī)范,既包括程序上的,也包括實(shí)體上的。無論是對(duì)程序規(guī)范的違反,還是對(duì)實(shí)體規(guī)范的違反,都能成為建設(shè)行為“違法”的理由。而其所建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物及相關(guān)設(shè)施,自然也就成為“違法建筑”。當(dāng)然,建造人違反的,必須是強(qiáng)制性的法律規(guī)范。如果法律規(guī)范所設(shè)定的義務(wù)是選擇性、推薦性的,即使建造人未滿足這些義務(wù)要求,其建筑也不構(gòu)成“違法”。據(jù)此,本文將違法建筑界定為:違反公法上強(qiáng)制性規(guī)范的建筑物、構(gòu)筑物及相關(guān)設(shè)施。
二、違法建筑的物權(quán)地位
如前所述,違法建筑主要是違反公法上強(qiáng)制性規(guī)范的建筑物、構(gòu)筑物及相關(guān)設(shè)施。那么這種“違法”是否會(huì)導(dǎo)致其所有權(quán)的滅失呢?這就需要從違法行為產(chǎn)生的法律后果來進(jìn)行探討。如前所述,違法建筑之上違法的要素具有多元化之特征。既可能違反相關(guān)土地管制的法律規(guī)范,也可能違反相關(guān)規(guī)劃的法律規(guī)范,亦可能違反有關(guān)建筑的法律規(guī)范。但基于建設(shè)工程規(guī)劃許可所具有的集中效力,下文主要以未領(lǐng)取建設(shè)工程規(guī)劃許可證或未按照許可證要求進(jìn)行建設(shè)行為之法律責(zé)任來進(jìn)行分析。
我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條之規(guī)定:“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的,由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè);尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的,限期改正,處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款;無法采取改正措施消除影響的,限期拆除,不能拆除的,沒收實(shí)物或者違法收入,可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款?!睋?jù)此規(guī)定,對(duì)于未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的法律評(píng)價(jià),應(yīng)當(dāng)考慮兩個(gè)要素:(1)當(dāng)事人是否取得規(guī)劃建設(shè)許可證或按許可證要求進(jìn)行建設(shè),這是一個(gè)事實(shí)評(píng)價(jià),比較容易得到確認(rèn);(2)違法建設(shè)能否通過改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響。這一要件可以拆解為兩個(gè)子要件:A. 違法建設(shè)對(duì)規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)生了怎樣的影響?B. 這種影響能否通過改正措施得到消除?通過對(duì)這兩個(gè)要件的不同判斷,能夠產(chǎn)生不同的法律責(zé)任。一是責(zé)令停止建設(shè);二是責(zé)令改正+罰款;三是責(zé)令拆除;四是沒收和(或)行政處罰。
在這四種責(zé)任形式中,前兩種責(zé)任形式并不剝奪建造人對(duì)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán);后兩種則可能影響建造人的所有權(quán)。就前兩種責(zé)任形式而言,其適用條件主要在于正在建設(shè)中的違法建設(shè)和“能夠通過改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響”的違法建筑。如果純粹從技術(shù)角度考慮,實(shí)踐中,除了絕對(duì)違反公法上的禁止性規(guī)范而產(chǎn)生的違法建設(shè)外,絕大多數(shù)違法建設(shè)的違法性都能通過改正措施得到矯正。但不同的是,這種“改正措施”的具體形式如何選擇,其實(shí)施成本如何得到考量。但無論行政機(jī)關(guān)如何裁量,這兩種責(zé)任形式并不直接影響當(dāng)事人對(duì)違法建筑的物權(quán)。
后兩種責(zé)任形式即“責(zé)令拆除”和“沒收”涉及到當(dāng)事人對(duì)違法建筑物權(quán)的處理。前者的主要適用條件是“無法采取改正措施消除影響的”且“能夠拆除的”;后者的適用條件是“無法采取改正措施消除影響的”且“不能拆除的”。前者涉及的是從物理上直接消滅該標(biāo)的物的所有權(quán);后者則是通過法律上所有權(quán)的強(qiáng)制剝奪來轉(zhuǎn)移該標(biāo)的物的所有權(quán)。但需要注意的是,上述兩種責(zé)任形式也不影響違法建筑物權(quán)的存在。(1)這兩種責(zé)任形式都是行政處理的結(jié)果。在行政機(jī)關(guān)對(duì)該違法行為作出行政處理之前,該標(biāo)的物依然合法存在。而行政機(jī)關(guān)對(duì)該違法行為的處理,要受到執(zhí)法資源、期限等諸多因素的制約。并非任何違法行為都能得到處理,特別是及時(shí)處理。在行政機(jī)關(guān)做出處理決定之前,如果不承認(rèn)違法建筑的物權(quán)效力,其法律狀態(tài)將處于不穩(wěn)定狀態(tài),有違法安定性原則;(2)這兩種責(zé)任形式的效力都是非終局的。具言之,即使行政機(jī)關(guān)作出了“責(zé)令拆除”或“沒收”的行政處理決定,違法建筑物之物權(quán)并不當(dāng)然消滅。當(dāng)事人仍可在法定期限內(nèi)通過行政復(fù)議或行政訴訟挑戰(zhàn)該行政處理決定。因此,這兩種責(zé)任形式仍可能因行政復(fù)議或司法審查而被撤銷;(3)即使認(rèn)可這兩種責(zé)任形式的合法性,其也并不必然消滅違法建設(shè)的所有權(quán)。如在“沒收”之后,在政府決定將其拆除之前,其所有權(quán)仍然能夠成立;只是違法建筑的所有人由建造人變?yōu)閲?。在作出?zé)令后,政府亦可能因當(dāng)事人無處居住,或因當(dāng)事人反抗激烈,或因執(zhí)法重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移,或因執(zhí)法資源的有限,而不采取措施。如此,違法建筑仍得以存在。如果不承認(rèn)其物權(quán)效力,有違法的安定性;(4)這兩種責(zé)任形式的適用條件相當(dāng)嚴(yán)格。責(zé)令拆除適用條件是“無法采取改正措施消除影響的”且“能夠拆除的”。如前所述,前一條件的成立,需要經(jīng)過如下程序的審查:①評(píng)估違法建設(shè)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響;②評(píng)估違法建設(shè)能否采取改正措施;③評(píng)估改正措施能否消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響。在欠缺科學(xué)的程序機(jī)制的情況下,上述要件適用的正當(dāng)性很容易受到挑戰(zhàn)。
綜上,建造人違反公法而建造的違法建筑,會(huì)因違法情由和違法情節(jié)的不同而產(chǎn)生不同的法律責(zé)任。但無論是責(zé)令停止建設(shè)、行政處罰,還是責(zé)令拆除,甚至“沒收”,都不必然改變違法建筑之物權(quán)狀態(tài)。質(zhì)言之,當(dāng)事人對(duì)公法的違反,即使對(duì)強(qiáng)制性,乃至禁止性規(guī)范的違反,都不直接和必然影響違法建筑的物權(quán)效力。
三、違法建筑的處理:超越以“拆除”為核心的治違思路
我國法律對(duì)違章建筑的規(guī)定主要集中在《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《物權(quán)法》以及其他專項(xiàng)法律?!锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定:“對(duì)違反土地利用,總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的,限期拆除在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施,恢復(fù)土地原狀,對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的,沒收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施;可以并處罰款?!钡?6條規(guī)定:“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn),非法占用土地的,由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地,對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施,恢復(fù)土地原狀,對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的,沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施,可以并處罰款?!?007年通過的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第40條就規(guī)定,在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)的,建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向相關(guān)主管部門申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。第64條規(guī)定:“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的,由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè);尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的,限期改正,處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款;無法采取改正措施消除影響的,限期拆除,不能拆除的,沒收實(shí)物或者違法收入,可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。” 2007年通過的《物權(quán)法》第9條規(guī)定:“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,經(jīng)依法登記,發(fā)生效力;未經(jīng)登記,不發(fā)生效力,但法律另有規(guī)定的除外。”第30條規(guī)定:“因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的,自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力。”但對(duì)于這兩條規(guī)定如何理解,學(xué)術(shù)界存有不同意見。多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為,《物權(quán)法》將違章建筑排除在因事實(shí)行為設(shè)立物權(quán)的情形之外,其修建行為不具有設(shè)立物權(quán)的法律效力。但另有部分學(xué)者認(rèn)為建造人對(duì)于違法建筑享有不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán),《物權(quán)法》并未否定違法建筑的物權(quán)效力。[ 參見周友軍:“違章建筑的物權(quán)法定位及其體系效應(yīng)”,載《法律適用》2010年第4期。葉青:“違章建筑的否定與肯定”,西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文,2008年。]通過對(duì)上述三部法律關(guān)于違法建筑條款的梳理,我們不難發(fā)現(xiàn),違法建筑在我國實(shí)體法框架下幾無存在空間。除了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)“尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的”,規(guī)定了“限期改正+罰款”的處理措施外,其它法律規(guī)定的都是“限期拆除”。如此,我國實(shí)體法基本上形成了一套以拆除為核心的違法建筑治理思路。
然而,以拆除為核心的治違路徑,在理論和實(shí)踐中已遭遇諸多困境。其主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:(1)無視違法建筑建造人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。盡管目前理論和實(shí)務(wù)界關(guān)于違法建筑的權(quán)屬問題存在一些爭議,但無可否認(rèn)的是,違法建筑不是無主物,其具有一定的財(cái)產(chǎn)屬性。無論是賦予其“所有權(quán)”,還是將其定位于“占有”,違法建筑所具有的財(cái)產(chǎn)屬性應(yīng)當(dāng)不容否認(rèn)。如果不問情由,只要其違反了相關(guān)的公法規(guī)范,就一律拆除,無疑會(huì)損害建造人的合法權(quán)益;(2)不區(qū)分違法事由,有欠公平。規(guī)劃法和建筑法在我國的實(shí)施,只有二十多年的時(shí)間。相當(dāng)多的城市在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi),并無統(tǒng)一的城市規(guī)劃。實(shí)踐中,違法建筑的形成有多方面的原因。有些原因是因歷史原因造成,如當(dāng)事人在建造房屋時(shí)并無統(tǒng)一的城市規(guī)劃;有些是地方政府的原因,如八九十年代地方政府為招商引資而給予投資者各種優(yōu)惠政策,未辦理相關(guān)許可證件;當(dāng)然也有很多是當(dāng)事人自己為獲得非法利益而建設(shè)的違法建筑物。對(duì)這些不同的情形,不區(qū)別對(duì)待,而統(tǒng)一拆除,并不予補(bǔ)償,顯然有失公允。(3)一拆了之會(huì)造成巨大的資源浪費(fèi)。以2011年拆除的“深圳海上皇宮”案為例,“海上皇宮”建設(shè)耗資上億,而拆除費(fèi)用也高達(dá)千萬。即使海上皇宮存在著違法使用海域等違法情形,但其是否必須予以拆除而不存在其他任何補(bǔ)救辦法呢?(4)拆除違法建筑還應(yīng)當(dāng)考慮貧困群眾的生活困難。實(shí)踐中不少違法建筑已經(jīng)成為貧困群眾生產(chǎn)生活的必需品,成為他們賴以生存的唯一依靠。盡管這些違法建筑的存在可能存在影響市容、環(huán)境、規(guī)劃等情形,但拆除這些違法建筑實(shí)際上就剝奪了這些貧困群眾的生存依靠。這必然招致他們的激烈反對(duì),并可能引發(fā)社會(huì)的不安定、不和諧。
為此,我們必須打破這種以“拆除”為核心的治違思路,確立“分類治理”的治違格局,根據(jù)當(dāng)事人違法事由和違法情節(jié),對(duì)違法建筑采取不同的處理模式。基于違法建筑的存在對(duì)公共利益的不同影響,我們可以將違法建筑大體分為三類:(1)公共危害性違法建筑――可能損害公共利益或者危害公共安全的違法建筑;(2)民事侵權(quán)性違法建筑――對(duì)公益無直接影響,只是侵害相鄰關(guān)系的違法建筑;(3)無礙性違法建筑――不對(duì)社會(huì)公共利益造成明顯危害,也不會(huì)直接侵犯他人合法權(quán)益的違法建筑。對(duì)這三類違法建筑,應(yīng)根據(jù)具體情況作出不同的處理。
四、拆除違法建筑的補(bǔ)償問題
(一)區(qū)分違法建筑的公法效果與私法效果
在學(xué)理上,根據(jù)法律所調(diào)整利益之不同,我們將調(diào)整公共利益的法律稱為公法,將調(diào)整私人利益關(guān)系的法律稱為私法。違法建筑據(jù)此可分為僅違反公法如《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》的違法建筑;既違反公法又違反私法的違法建筑;以及僅違反私法如《物權(quán)法》、《民法通則》的違法建筑。對(duì)于僅違反公法,而不違反私法的違法建筑只會(huì)受到公法上的否定評(píng)價(jià):如拘留、罰款、限期拆除等行政處罰的法律后果。除非違法建筑被罰沒、拆除等徹底滅失外,即對(duì)于客觀存在且為建設(shè)人所占有的違法建筑物,一般不會(huì)影響到違法建筑私權(quán)利益,不影響違法建筑的權(quán)屬、利用關(guān)系。在私法領(lǐng)域,依據(jù)私法上“法無禁止即授權(quán)”的理念,對(duì)于僅違反公法的違法建筑在私法上仍會(huì)受到肯定性的評(píng)價(jià),如違章建設(shè)人和合法建設(shè)人同樣受到私法平等調(diào)整和保護(hù)。對(duì)于既違反公法又違反私法的違法建筑將會(huì)導(dǎo)致公法和私法的雙重否定性評(píng)價(jià),如未經(jīng)房屋、土地管理部門批準(zhǔn)而擅自在他人土地上建造違法建筑,既要受到行政處罰,又要承擔(dān)侵權(quán)的民事責(zé)任。此時(shí),一般來說,公法上的否定性評(píng)價(jià)是不會(huì)影響到違法建筑在私法上調(diào)整關(guān)系的。例如違法建筑侵害土地所有權(quán)人利益的,盡管違章建設(shè)人被處以罰款、限期拆除,但在違法建筑存續(xù)期間,違章建設(shè)人的占有權(quán)利則受到土地所有權(quán)人物上請(qǐng)求權(quán)效力的限制,土地所有權(quán)人可以請(qǐng)求恢復(fù)原狀、排除妨害、損害賠償?shù)人痉ň葷?jì);而對(duì)于違法建筑占有人,社會(huì)公眾仍負(fù)有對(duì)違法建筑尊重和不作為的義務(wù)。對(duì)于僅違反私法的違法建筑,此類建筑并不違反《土地管理法》等公法,僅構(gòu)成對(duì)他人私權(quán)利的侵犯,受害人可基于相鄰權(quán)、侵權(quán)等主張排除妨礙、損害賠償?shù)染葷?jì)。
(二)先處理后補(bǔ)償