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濰坊市新農保試點的成功經驗

濰坊市新農保試點工作有明確的基本思路：按照統籌城鄉社會保障體系建設的要求，先行試點，逐步擴大覆蓋范圍，不斷提高保障水平，建立與濰坊市農村經濟社會發展水平相適應、與其他保障措施相配套，管理規范化、服務社會化的新農保制度，使農村居民享有基本養老保障。試點工作在全民推開的過程中進行了富有成效的探索嘗試，積累了豐富的實踐經驗。

初期宣傳發動工作卓有成效在新農保試點工作初期，濰坊市通過電視、網絡、報紙等媒體全方位宣傳新型農村社會養老保險政策，市人力資源和社會保障部門邀請濰坊電視臺對新農保工作進行了多次專題報道，在《濰坊日報》開辟了“人力•社保”專欄對新農保政策進行了全面解讀和深度宣傳。為讓參保群眾直接了解新型農村社會養老保險制度，基層工作人員還通過農村集會發放宣傳材料、宣傳車巡回展播、農村廣播宣傳等靈活多樣的方式方法進行新農保政策的宣傳，讓國家實施新農保的惠農政策人人皆知，在短時間內營造了開展新農保試點工作的良好輿論氛圍，引導農民積極參保，促進了試點工作的深入開展。

基金籌集管理模式具有自主靈活的特色濰坊市新農保基金來源于個人繳費、集體補助、政府補貼。個人繳費標準分為100元、200元、300元、400元、500元、800、1000元七檔，各縣市、區政府可根據實際情況選擇繳費檔次。政府補貼基礎養老金為每人每月55元。納入國家試點的地區，中央和省財政按照基礎養老金60%的標準給予補助。市、縣財政對參保人繳費給予補貼每人每年不低于30元。未列入國家新農保試點之前，各縣市區可根據人均財力等情況單獨確定補助辦法，允許各縣市區基礎養老金在起步階段低于55元，然后逐步與國家標準拉齊。經濟條件好的縣市區可提高基礎養老金水平，鼓勵有條件的縣市區政府對繳費超過15年的參保人，加發一定比例的養老金。濰坊市新農保籌資在個人繳費標準上允許縣市區根據實際情況選擇更多繳費檔次，靈活的基金籌集模式充分考慮了縣市區的經濟社會發展、財政收入以及農民收入等因素，在遵循全市大方案的前提下，因地制宜制定切實可行的方案，避免了一刀切，化解了財政狀況差的縣市區政府對新農保工作的抵觸情緒，有利于各縣市區政府盡快啟動新型農村社會養老保險試點工作；同時，允許未納入國家級試點的縣市區基礎養老金低水平起步，也是基于對各地財政狀況的考慮。分層引導式的籌資模式既積累了試點工作經驗，也為全市更多縣市區納入國家級試點范圍，爭取更多上級財政支持準備了條件。

覆蓋面著重統籌城鄉、查漏補缺社會保障安全網發揮作用的重要前提是制度無漏洞，即實現全員覆蓋，否則會形成制度性歧視與排斥，導致新的社會不公正。新農保建立之后，城鎮職工、農村居民都被納入社會養老保險的覆蓋范圍，但城鎮非從業居民依然處于制度保障的“夾心層”。在新型農村社會養老保險實施過程中，濰坊市基于統籌城鄉發展戰略考量，從當地的現實需求出發，打破常規將年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民作為新農保的重點覆蓋人群，并允許有條件的縣市區將未參加其他社會養老保險的城鎮居民納入新農保制度。將農村居民和城鎮非從業居民統籌考慮，在國家實施城鎮居民社會養老保險試點之前，將這部分人群納入制度覆蓋范圍，填補了社會養老保險制度漏洞，提前補齊了社會養老保險的“短板”，實現了居民社會養老保險的城鄉統籌一體化發展，體現了新農保試點工作的探索性和前瞻性設計，實現和維護了社會公平正義。

以應急性措施化解燃眉之急在社會管理尚未實現轉型的廣大農村建立社會化養老保險制度是一項系統性工程，面臨許多亟待解決的現實問題，也需要構建切實可行的制度體系。濰坊市的新農保試點同其他地區一樣同樣遭遇基層經辦力量不足的瓶頸，為加快推進新農保工作，采取了應急性措施：一是適時下派。在新農保年度繳費期，由縣市級經辦管理機構直接派員深入基層集中開展服務；二是臨時調集。由鄉鎮、街道從其他部門臨時性調集人員，集中、突擊性開展新農保工作。三是基層協辦。從村委班子中選配協辦員，參與新農保工作。四是綜合經辦。有條件的縣市將新農保經辦工作納入鎮街政務大廳，由大廳工作人員兼職辦理新農保工作業務。這些探索性應急措施盡管存在一些問題，但是保證了新農保工作的啟動，基本完成了新農保經辦業務。

以制度化措施確保新農保可持續發展新農保建制后面臨與其他社會保險制度的銜接問題，濰坊市制定了具體明確的操作辦法：一是已經參加農保還未達到領取年齡的人員，原個人帳戶資金并入新農保個人帳戶，按新農保標準進行核算。到達領取年齡以前應按新農保的繳費標準繼續繳費。二是已經參加農保，且開始領取養老金，60周歲以下的應按原標準繼續領取養老金，到達60周歲后，加發新農保基礎養老金；60周歲以上的，可直接享受新農保基礎養老金。三是已參加被征地農民基本養老保險，且開始領取養老金的參照第第二條執行。尚在繳費期的參保人員，按原渠道原標準繼續繳費，計入新農保個人帳戶，到達領取年齡后加發基礎養老金。四是新農保與其他社會養老保險制度銜接按照國家規定執行。五是要妥善做好新農保與水庫移民后期扶持政策、農村計劃生育家庭獎勵扶助政策、農村五保供養、社會優撫、農村最低生活保障制度等政策制度的配套銜接工作，具體辦法按照國家有關規定執行。這種制度性統籌考慮有利于舊農保、被征地農民基本養老保險制度等與新農保的順利過渡，基本保證了參保群體的參保權益。同時，方案對新農保與其他社會養老保險制度配套銜接，以及水庫移民后期扶持政策、農村計劃生育家庭獎勵扶助政策、農村五保供養、社會優撫、農村最低生活保障制度等政策制度的配套銜接只是做了原則性規定。這種暫時擱置的處理方法，既確保了新農保工作的順利實施，又為問題的解決預留了接口。

濰坊市新農保工作試點中有待于完善的突出問題

農民參保意識不明盡管在新農保在試點初期曾經發動過密集宣傳，但政策宣傳工作沒有連續性，且存在力度不夠、針對性不強的問題。2012年4月我們在濰坊市峽山區王家莊街道山前村對新農保工作狀況進行了走訪調查。隨機抽查68人，79.41%的農民只是“偶爾”接受到新農保的信息，85.29%的群眾對新農保政策還停留在“僅僅知道”的程度。參保群眾對新農保的福利性認識不足，對制度的保障性存在疑慮。到期能不能領到養老金？認為有錢不如自己存在銀行；有的對新農政策期望不大，認為國家政策不斷變化，新農保很可能走上舊農保的老路；有的農民對新農保存有模糊認識，不能正確區分新農保和商業保險，認為新農保是保險公司為了賺錢，自己的長遠利益難以維護。

農民養老金替代率偏低盡管濰坊市新型農村社會養老保險已基本實現了全覆蓋，但參保農民選擇的繳費檔次較低，導致了養老金的替代率不高。如高密市參保農民選擇最低繳費檔次的占83%，選擇最高繳費層次的只占4.5%；安丘市選擇最低繳費檔次的群眾占86%，最高檔次的占3.3%。整體評估全市參保農民繳費檔次普遍較低。如果再考慮到物價水平和消費水平逐步提高等因素，較低層次的養老金難以保障參保人員的基本生活。以中間擋500元計算，如參保人從45周歲開始繳費，繳滿15年預計每月只能領取108.9元。在物價不斷上漲的前提下，這樣的保障水平顯然偏低。況且，濰坊市試點中允許基礎養老金低水平起步，盡管促進了各縣市新農保的全面啟動，但參保群眾不能享受國家的新農保惠民政策，也導致不同縣市區參保群眾的攀比和信訪等不穩定問題。

縣市區財政壓力無法紓解在中央和地方財稅分割的體制中，新農保政府責任的落實，直接增加了地方財政負擔。表3對新農保財政負擔狀況進行了梳理，可以看出，地方財政對新農保的負擔主要由兩部分構成：一是繳費環節的年度財政補助，列入參保農民個人賬戶，二是給付環節的基礎養老金補助（=55元*40%）。實際工作中，由于財政負擔加重，有些縣市區存在政府補貼無法足額按時撥付的情況，只能寅吃卯糧，無法將參保個人賬戶做實，損害了參保居民的合法利益。如高密市在目前條件不變的情況下，對新農保的年最低財政負擔約為4564.6萬元，占其2011年財政收入的1.98%。從其他縣市財政負擔比較來看，新農保負擔系數基本與各縣市區的財政狀況成反比，財政狀況越差，新農保的財政負擔越重。

基層管理服務滯后在試點初期濰坊市在基層管理方面采取的臨時應急性措施盡管紓解了燃眉之急，但從長遠來看不利于新農保工作的持續健康發展。新農保全面建制后需要建立規范的經辦管理服務隊伍，但臨時性措施導致經辦管理服務人員的流動性大、兼職業務多、專業素質參差不齊，導致基層管理服務環節存在數據采集不準、政策解讀錯誤、責任難以落實等問題。與其他社會保險項目相比，新農保的信息化建設嚴重滯后。以計算機和互聯網為載體平臺、以信息化為支撐的經辦模式尚未建立，很多基層經辦窗口沒有配置計算機、打印機等基本的硬件設施，甚至在基層新農保經辦過程中，還存在手工操作、人工核算、抄寫登記等原始的經辦手段，效率低、錯誤率高。隨著新農保工作的不斷深入，農村養老保險的業務總量將會持續增加，沒有穩定的新農保經辦管理服務的隊伍將難以滿足越來越高的城鄉居民社會保險服務需求。

基金籌集與管理缺乏創新濰坊市新農保實施意見規定，新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼，但在實施過程中我們發現，全市各縣市區絕大多數村沒有集體經濟或者集體經濟相當薄弱，導致集體補助難以落實，新農保基金籌集渠道更加單一。盡管《實施意見》“鼓勵其他經濟組織、社會公益組織、個人為參保人繳費提供資助。”但尚未出臺具體的鼓勵政策。同時，養老保險實現基金的保值增值對制度的良性發展至關重要，但地方性的社保基金依然是銀行存款和購買國債等單一投資渠道。濰坊市對新農保基金運營只作了原則性規定“按有關規定保值增值”，但是從實際調研情況看，濰坊市各縣市區對新農保基金的運營只能是存入銀行，甚至原來的購買國債的增值渠道也放棄了，更不用說積極探索其他的保值增值渠道，基金保值增值困難。再加上新農保基金實行的是縣市區統籌管理，基金規模小，抵御風險的能力很弱。

制度的轉化與銜接存在操作難題濰坊市新農保實施方案考慮到了制度的轉化與銜接問題，并出臺了具體辦法，但實施中依然遇到很多問題。如新舊農保的銜接問題。濰坊市老農保參保人數有120多萬人，基數龐大；在新型農村社會養老保險工作啟動前，濰坊市多數縣市區早已停止老農保業務辦理，由于時間跨度大、農保主管部門的變化，以及原來參保信息不完整、不準確、管理手段落后等因素，給新舊制度的并軌帶來許多實際操作困難。目前，僅高密市和高新區完成并軌，兩項制度的順利過渡還要需要有關部門投入大力的人力、物力和時間。同時，濰坊市雖然對新農保制度與其他相關制度的銜接做了原則性規定，但具體實施缺乏主動探索，相關制度各自運行在不同的管理里系統，不僅沒有形成各項制度保障人民生活的合力效應，而且加重了財政負擔、提高了行政成本、降低了工作效率。

推進新農保試點工作的建議

建立長效機制，強化農民參保意識農民參保積極性不高，選擇繳費檔次偏低的原因之一是對新農保政策理解不透、信任度不足。必須構建新農保宣傳的長效機制，作為社會管理轉型的重要內容，通過靈活多樣的形式宣傳新農保，讓新農保政策深入人心，在全社會形成積極參保、長期參保和選擇較高標準參保的輿論導向，讓參保農民樹立對新農保的正確認識和足夠的信心。同時，要針對農民的困惑和新農保政策的優勢進行重點宣傳，幫助農民算好參加新農保的經濟賬，引導他們自覺參保。在宣傳的方式上選擇農民喜聞樂見、通俗易懂的手段。譬如江西省贛州于都縣編寫通俗形象的順口溜、印發繳費待遇領取測算表、編排文藝演出等做法，方式新穎、直觀生動，值得借鑒。當然，新農保宣傳工作是否到位，取決于宣傳人員的素質，宣傳人員對新農保宣傳工作的重視程度，以及對新農保政策的理解程度。因此，必須建設一支專業素養較高的基層管理隊伍，將對新農保政策的宣傳貫穿到新農保管理服務工作的全過程中，讓每位新農保的經辦管理人員都成為優秀的宣傳動員人員，形成宣傳與參保互動的良性循環。

完善激勵機制，提高制度替代率新農保兼具保障性與福利性，是一項化解農民老年風險的基本制度，目前實施的新農保資金扶持到位但激勵不足，需要在制度機制建設層面予以完善。第一，變革財政補貼機制。濰坊市目前實施的繳費即補的固定模式，每人每年為不低于30元，均一補貼對引導參保農民選擇較高檔次繳費標準缺乏激勵性。可以借鑒陜西省寶雞市的做法，適時推出階梯式補貼激勵農民選擇更高繳費標準，選擇繳費檔次越高，繳費補貼標準越高。補貼所需資金，由市縣兩級財政按照一定的比例承擔。第二，創新靈活繳費機制。對適齡人員參保繳費可選擇年繳或預存預交，通過“以豐補欠”，方便農村居民籌集保費，避免因收入而發生斷保或停保現象。第三，完善養老金調整機制。根據國家規定和全市經濟社會發展需要，適時調整養老金繳費標準和基礎養老金標準，探索建立高齡養老專項補貼、物價補貼等專項補貼制度，增加制度吸引力。

強化基層建設，提升管理服務水平社會化的農村養老保障制度運行，涉及千家萬戶的切身利益，基層經辦能力是保證新農保政策落實到位的前提，也是影響其成效的關鍵因素。在現行管理體制下，短時間內集中解決新農保的經辦力量不足的問題難以實現，必須多渠道挖掘潛力，整合力量、逐步解決。一是進一步提高各級政府對新農保的重視程度，在財政預算、人員配置、工作重點等環節實施階段性傾斜。二是加快推進基層公共服務平臺建設，如農村社區建設管理服務中心，配置必要設施、整合力量實現集約化管理。譬如諸城市的農村社區化管理有力推動了新農保的試點工作。三是建立規范的基層管理隊伍。按照人口密度，選擇文化程度高、責任心強、懂會計的協辦員，予以政策業務培訓，將協辦員工資補貼納入財政預算，建立與補貼相掛鉤的考核體系，以規范的基層管理隊伍承擔宣傳發動、組織參保、養老金領取資格認證、信息變動統計以及繳費公示等工作。四是逐步提高新農保管理服務的信息化水平。充分利用現代計算機信息技術和金融系統網絡，建立上下統一、操作簡便、數據共享的新農保管理系統，為新農保提供更加便捷高效的服務支撐。

創新管理機制，探索社會化管理路徑在經濟社會轉型的大背景下，社會管理轉型與創新是當前的重大課題。“十二五”建設目標中提出“改革基本公共服務提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務，實現提供主體和提供方式多元化”，為政府職能的轉變指明了方向。新農保管理同樣需要創新，可以通過購買方式提高質量和效益。如向保險公司或銀行等第三方購買的方式，利用這些商業機構成熟的管理服務網絡和專業團隊，增進社會服務的均等化。如江蘇宜興向商業保險公司購買農保經辦服務，以管辦分離的模式降低了成本、提升了效率。通過購買提供公共服務比政府直接提供具有獨特的優勢，更有利于彌補政府滿足公共服務需求上的局限性，提高公共服務的質量和效率，促進政府職能向“小政府、大社會”方向轉變，增進社會服務均等化。濰坊市購買新農保服務可以從三個方面著手。一是選擇合作方。從全國來看，多地政府購買新農保服務的探索，合作方主要是有實力的保險公司或銀行，它們的共同特點就是具有覆蓋城鄉的服務網絡、成熟的管理系統和經驗豐富的專業團隊。濰坊可以選擇郵政儲蓄銀行作為服務提供方。因為濰坊市已建立了遍布城鄉的郵政“三農”服務站，服務網點多，網點設置更符合農村居民的需求。而且郵政儲蓄具有多年服務“三農”的實際經驗，在廣大農村樹立了良好的形象和口碑，由其代辦新農保業務，可以避免農民對新農保就是商業保險的錯誤認識，提高農民參保積極性。二是服務購買的方式：新農保服務的購買應該采取全市統一購買的方式，在不改變新農保基金縣市區各自管理的前提下，統一服務機構、服務方式，以便加強統一管理，為下一步新農保市級統籌掃清道路。新農保服務的采購也可采取競標的方式，便于選擇更加合適的服務提供商，降低采購成本。三是購買服務的內容：政府購買的新農保服務因為新農保經辦管理過程中的非核心業務，如參保手續的辦理、個人賬戶的管理、養老待遇的結算和發放等。

拓展籌資渠道，提高統籌層次在現行財政體制下，要加強基金對農村養老保險的支撐作用，切實可行的辦法有三點。一是增加市級財政對新農保的支持力度。從濰坊市的情況看，新農保的財政補助資金主要來源于中央財政和縣市區財政，市級財政對新農保的貢獻率不大，是導致縣市區財政壓力過大的原因之一。加大市級財政對新農保的支持力度，由市級財政負擔一定比例的財政補貼，并加大對經濟條件較差的縣市區的傾斜力度。或者，市級財政采取以獎代補的形式，對新農保工作開展較好、財政補貼落實到位的縣市區進行獎勵，用以沖抵各縣市區對新農保補貼的財政壓力。二是探索集體補助的具體辦法。集體補助是新農保基金的重要組成部分，然而在實際工作中，由于缺乏具體的操作辦法和強制性約束制度，集體補助難以落實。各縣市可結合各自實際，積極先行先試，探索新農保集體補助從集體收入稅前列支、拆遷費優先支付等多種辦法，爭取補齊集體補助的空白，拓展新農保基金來源渠道。三是完善更具激勵作用的政策措施，引導農民長期繳費和多繳費，擴大個人賬戶資金規模。四是加快推進新農保市級統籌，可以選擇兩步走：逐步實現各縣市制度標準的統一，然后再推進新農保的實際統籌。兩步走的統籌思路，既給了各縣市區足夠的準備時間，又減小了統籌推進過程中的阻力。新農保實現市級統籌后，將改變過去各縣市區各自為戰的局面，擴大基金規模，有利于實現基金的規范管理和保值增值，增強基金抗風險能力；同時，全市參保居民同等繳費將實現同等待遇，體現新農保政策的普惠性。

提升制度的便攜性，實現制度的有效銜接一是新舊農保的并軌是試點遇到的突出問題，需要全市制定實施方案，集中核實老農保的參保情況，對老農保參保信息進行數字化處理，提高農村社會養老保險管理信息化水平。二是探索城鄉居民養老保險與職工養老保險快速轉移接續途徑。隨著城鎮化以及勞動力流動的加快，實現城鄉居民和職工養老保險之間的快速、簡便的轉移接續，是當前迫切需要解決的現實問題。應該從統籌城鄉發展戰略個高度出發，制定社會保險的轉移接續辦法，構建符合統籌層次的轉移接續平臺，開發具備強大功能的管理系統，以社會保障卡實現統一管理。加快全國統一的社會保障卡發放力度，實現社會保障卡人群全覆蓋，并以此為載體，對農民工的慘敗管理。只要持有社保卡，到參保地進行刷卡登記后，社保關系的轉移和與其他社會保險關系的接續，全部由系統自動完成。三是建立社會保障相關部門聯動機制。由市政府牽頭，財政、民政、計生等部門相互支持協調，做到社會保險、低保五保、最低生活保障、獨生子女家庭等政策相互支撐，形成保障農民生活，特別是低收入群體農民生活的政策合力作用。

作者：劉同薌王明亮單位：濰坊醫學院濰坊市人社局