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一、財政支持農村社會養老保險研究綜述

目前理論界普遍認為政府應該承擔農村社會養老保險的財政支持責任，但是在界定政府的財政支持責任、分析政府的財政支持能力以及選擇政府的財政支持方式等方面還存在分歧，而且缺乏比較翔實有力的實證研究。

（一）農村社會養老保險政府責任論

政府在農村社會養老保險制度建設中應當承擔責任的理論基礎主要來自公共產品理論，政府的公共性質及其職能決定了政府是社會保障的首要責任主體。政府主導農村社會保障建設，既不能以對農民沒有承諾為借口拒絕建立農村社會保險制度，也不能過分強調財力不足來逃避承擔對農民的養老義務（鄭功成，2002）。對農村社會保障問題的責任缺失，是我國政府在構建中國社會保障制度體系中的一個重大缺陷，政府應當承擔農村社會保障制度建設的主體責任，加大對我國農村社會養老保險的財政投入。［3］缺少政府財政支持是農民投保意愿不足的根本原因，應適當加大政府扶持的力度和提高集體補助的比重，以吸引更多的農民參保。［4］

（二）財政支持農村社會養老保險能力

在政府財力是否能夠支持農村社會養老保險建設方面學界存在分歧。陳平（2002）等學者認為我國政府不論在宏觀經濟層面上還是在微觀操作層面上都不可能為農村社會養老保險制度提供足夠的財力支持，難以達成廣覆蓋的目標。盧海元（2003）等學者卻認為如果方法得當、步驟有序地推進制度建設，政府的財政能力能夠有效地供給農村社會養老保險制度實踐。薛惠元和張德明認為中央財政“不差錢”，地方政府籌資最困難，尤其是中西部貧困地區的地方財政，需要重構中央政府與地方政府之間的財政關系，合理劃分地方各級財政之間的責任。［5］盡管兩種觀點存在差異，但學者們比較認同的是隨著我國經濟實力和綜合國力的增強，國家財政支持農村社會養老保險的能力逐漸提高，農村社會養老保險應當有步驟分層次地實施，經濟較發達的地區，地方政府應加大農村社會養老保險的扶持力度，而經濟相對落后的地區地方政府則應當保障農民最低生活水平問題。

（三）財政支持農村社會養老保險方式

學者們認為國家財政需要為農村社會養老保險制度提供必要的資金，是保障制度得以順利建立的關鍵。國家財政是農民養老保障穩定可靠的資金來源，其出資比例由財政的收支情況和農村社會養老保險的客觀需求來確定?！吨笇б庖姟肺募赋觥疤剿鹘€人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度”，“新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成”。華黎和鄭小明通過分析基礎養老金標準的缺陷，通過財政制度的安排構建一個較為合理穩定的長效資金供給機制，以逐步提高農村社會養老保障水平，最終實現社會養老保險的城鄉對接。［6］劉昌平和殷寶明通過構建現收現付制養老金財務平衡測算模型研究待遇補貼方式下的年度平衡模式，認為我國應建立財政提供繳費補貼的階段式現收現付制平衡模式作為新型農村社會養老保險制度的財政補貼機制。［7］石杰（2005）認為可以通過發行國家養老債券或者調整各級財政支出的結構以緩解財政的壓力，鄭偉（2005）等認為可以出售部分國有資產、征收社會保障稅以及發行福利彩票等形式籌集資金來補貼農村社會養老保險。學者對農村社會養老保險的研究除了在制度建立的必要性及其意義方面達成共識外，關于制度可行性、繳費測算、賬戶模式以及養老金計發、統籌層次、管理體制等方面尚未形成一致的看法，還存在較大的分歧；在“新農?！比绾螌崿F城鄉統籌以及區域協調發展等方面的研究乏善可陳。

二、農村社會養老保險制度歷史演變

從20世紀80年代初以來，我國政府致力于探索建立農村社會養老保險制度。追溯至改革開放初期，農村社會養老保險已經有30多年的發展歷史，大體上經歷了五個發展階段。

第一，初始萌芽階段（1978年-1982年）。20世紀80年代初，為解決農民依靠家庭養老的實際困難，我國少數農村地區開始對老年農民實行養老保險制度。1982年全國有11個省市3457個生產隊實行養老金制度，規定“凡參加集體生產勞動10年以上的，年滿65周歲的男社員和年滿60周歲的女社員，可享受養老金待遇。約有42.6萬名農民享受了養老金，一般每人每月可得到養老金10-15元不等，最多的可達20元以上。養老金由大隊、生產隊根據經濟狀況按比例分擔，從隊辦企業利潤和公益金中支付”。［8］這是我國最早的較完全意義上的農村社會養老保險實踐。

第二，探索試點階段（1983年-1991年）。國家“七五”計劃提出“有步驟地建立起具有中國特色社會主義的社會保障制度的雛形”的任務和“抓緊研究建立農村社會保險制度，并根據各地經濟發展情況，進行試點，逐步實行”的發展目標。1986年民政部根據國務院關于進行農村社會養老保障制度探索和試點的指示，召開全國農村基層社會保障工作座談會，正式提出在經濟發達地區發展社區型養老保險。1989年選擇北京大興縣、山西左云縣為縣級農村社會養老保險試點縣，確立了以自我保障為主，輔之以集體、國家必要支持，國家、集體、個人三方共同承擔社會保險責任的基本原則，為以后我國農村社會養老保險制度的發展勾勒出了雛形。［9］到1989年，全國已經有19個省、自治區和直轄市的190多個縣、市、區進行了農村社會養老保險方面的探索，800多個鄉鎮建立了以鄉鎮或村為單位的養老保障制度。［10］

第三，穩步發展階段（1992年-1997年）。1991年國務院文件《關于企業職工養老保險制度改革的決定》規定，農村社會養老保險制度改革由民政部負責。同年民政部開始著手農村社會養老保險試點工作，并制定《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》（簡稱《基本方案》），規定“資金個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”。在山東煙臺、威海等地試點的基礎上，農村社會保險由點到面，逐步發展。1998年，全國已有2123個縣（市）和65%的鄉（鎮）開展了農村社會養老保險工作，參加社會養老保險的農村人口達到8025萬人，基金滾存余額達166.2億元。［11］基本上形成了中央部委、省、地、縣、鄉、村多級工作網絡和上下貫通的管理體系，基本操作程序比較規范，管理制度也在逐步健全，在農村大部分地區，初步建立了農村社會養老保險制度。［12

］第四，整頓規范階段（1998年-2002年）。1998年國務院機構改革方案實現了全國社會保險的統一管理，農村社會保險管理職能從民政部劃入勞動和社會保障部，具體由農村社會保險司負責。1999年《國務院批轉整頓保險業工作小組<保險業整頓與改革方案>的通知》提出：“目前我國農村尚不具備普遍實行社會保險的條件。對民政系統原來開展的農村社會養老保險要進行清理整頓，停止接受新業務。區別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過渡為商業保險。”2001年原勞動保障部在摸底調查后得出結論：“目前在全國普遍推行農村社會養老保險尚不具備具體條件，但在農村富裕地區尤其是城市郊區逐步建立農村社會養老保險制度是具備條件的?！保?3］這個階段，全國大部分地區農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難，一些地區農村社會養老保險工作甚至陷入停頓狀態。

第五，新發展階段（2003年至今）。十六大明確提出“在有條件的地方探索建立農村社會養老保險制度”，指明了農村社會養老保險前進的方向。2003年原勞動保障部《關于認真做好當前農村養老保險工作的通知》，要求高度重視農民的養老保障，積極穩妥地推動農村養老保險工作。傳統型農村社會養老保險（“老農?！保┡c新型農村社會養老保險（“新農?！保┮?003年為時間界限，2003年以前的農村社會養老保險稱為“老農保”，2003年以后探索的各種形式的農村社會養老保險稱為“新農?！薄！靶罗r保”又可細分為“地方新農?！焙汀皣倚罗r?！?，前者由地方政府在2003年后陸續出臺，后者則執行國務院2009年的規定。黨的十七屆三中全會決定提出，按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度。2009年9月，國務院了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》。“新農?！钡幕驹瓌t是“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續”，采取社會統籌與個人賬戶相結合的基本模式和個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式。

三、農村社會養老保險制度變遷評析

我國農村社會養老保險制度變遷內生于農村公共產品供給制度變遷，政治和法律制度環境變遷打破了原有制度環境均衡，同時市場經濟取向改革的矛盾決定了農村公共產品供給制度變遷的不穩定性，導致農村社會養老保險制度未能達到均衡狀態。我國農村社會養老保險制度變遷交織著強制性與誘致性變遷，呈現出比較明顯的階段性特征。［14］一是政府是主導農村社會養老保險制度的供給主體。我國農村社會養老保險制度變遷主要是由政府命令和部門

作者：柯龍山單位：福建中醫藥大學管理學院