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新農合醫療保障水平符合要求，城市居民醫療保障水平偏低。2011年新疆參加新農合參合人數為1050.98萬人，參保率為99.70%，居全國前列。農牧民就診最高支付限額提高到5.12萬元，為2011年農村居民人均純收入5442元的9.41倍，①遠遠超過規定的6倍標準。2011年新疆參加城鎮居民醫療保險人數為282萬人，參保率為90%以上，城鎮居民基本醫保統籌基金最高支付限額平均達到2.5萬元，僅為同期農牧民保障水平的48.83%，為2011年城鎮居民人均可支配收入15514元的1.61倍。②

信息平臺不能共享，造成部分城鄉居民重復參保、重復享受的現象。當前，居民醫保的管理主體是各級社保部門，但新農合又由衛生部門管理，制度之間缺乏有效的銜接與協調。由于管理方式和信息系統的不統一，信息不能共享，實際工作中又存在互爭參保資源的問題，導致各地普遍存在著城鄉居民重復參保的現象。特別是農民工、在城鎮就讀的農村學生的重復參保問題非常突出，由此也造成了財政重復補助的問題。據審計調查，2011年全區有16.72萬人重復參加城鎮職工醫保、城鎮居民醫保、新農合等三個基本醫療保險，造成財政多投入2923.06萬元，有0.14萬人重復領取待遇412.78萬元。

統籌城鄉醫療保險制度，不僅可行而且具有積極的意義

(一)城鎮居民醫保和新農合的財政補助標準趨于統一。2009年，各級財政對城鎮居民醫保和新農合的補助標準分別為60元、80元。2012年，各級財政對城鎮居民醫保和新農合的補助標準均為每人每年250元。2015年，我國醫藥衛生體制改革進入新的階段，各級政府將進一步加大對基本醫療保障的投入力度，對城鎮居民醫保和新農合的財政補助標準將進一步提高到每人每年360元。

(二)新農合與城鎮居民醫保是性質完全相同的社會醫療保險制度。城鎮居民醫保是政府直接經辦的一項社會醫療保險制度，采用城鎮居民自愿參保、財政補助的方式。現行新型農村合作醫療制度雖然名稱中沒有出現“保險”二字，但技術上采用了保險原理，因而其本質是一項保險制度。雖然以“合作”冠名，但實際上是政府推動、財政支付大部分保費并對基金承擔最后責任，是典型的社會醫療保險項目。因此，新農合與城鎮居民醫保制度是性質完全相同的社會醫療保險制度。

(三)城鄉醫療保險制度一體化符合社會醫療保障體系的發展方向。國務院《關于印發十二五期間深化醫藥衛生體制改革規劃暨實施方案的通知》指出:加快建立統籌城鄉的基本醫保管理體制，探索整合職工醫保、城鎮居民醫保和新農合制度管理職能和經辦資源。有條件的地區探索建立城鄉統籌的居民基本醫療保險制度。實行城鄉醫療保險制度一體化有利于降低制度運行成本。由于新農合與城鎮居民醫保分屬衛生部門和人力資源社會保障部門，不僅在政策層面增加了協調成本，而且造成重復建設和社會資源浪費。目前新農合和城鎮居民醫保的經辦機構，各自建立了服務隊伍、服務系統和服務標準;醫院等醫療衛生服務機構，也要分別建立一套系統與之匹配，結算制度、技術標準和網絡服務系統都要單獨搞一套，且報銷補償標準差異很大，難以實現異地結算目標。因此，新農合與城鎮居民醫保的整合可降低制度運行的成本，有利于管理并實現醫療保障目標。

(四)廣東、福建、江蘇、四川、天津、重慶等省市率先開展了城鄉醫療保險一體化試點工作，為新疆統籌城鄉醫療保險積累了寶貴經驗。據不完全統計，各地積極探索基本醫保城鄉統籌，共有5個省級區域，40多個地市和160多個縣不同程度地實行了醫保城鄉一體化。①2009年，重慶市試點工作實現了40個區縣的全覆蓋。江蘇省無錫、鎮江、蘇州、常州、泰州等市，四川省成都、樂山、廣元城市，福建省廈門市和邵武、上杭等縣(市)對醫療保險城鄉統籌進行了積極探索。廣東省廣州、深圳、珠海、佛山、潮州、肇慶、汕頭等10個市將新農合與城鎮居民醫保合并為城鄉居民基本醫療保險，實現基本醫療保險城鄉一體化。

(五)在城鄉一體化背景下，建立覆蓋城鄉居民的基本醫療保險制度對促進社會穩定、協調城鄉經濟發展有著重要意義。不斷發展、完善和健全社會保障體系，有利于促進社會的公平、正義、穩定與和諧，是推動新疆經濟社會跨越式發展的重要內容。一是可以提高抗風險能力，二是讓群眾更有安全感，三是提高醫療保險的信譽，四是有利于參保人員在區內自由流動。

深化改革，建立新疆城鄉居民醫療保險一體化的基本思路

(一)整合資源，積極出臺城鄉居民醫療保險一體化政策。要堅持城鄉一體化的總體取向，按照統籌城鄉的要求，打破城鄉二元結構，突破戶籍限制、城鄉差別，研究制定一體化的政策體系。為解決現行醫療保障行政多頭管理、業務多頭經辦而帶來的諸多問題，按照新醫改要求，可將現行分屬于勞動保障、衛生等部門管理的城鎮居民醫保、“新農合”的行政管理職能統一歸并到社會保障部門管理，通過統一機構、統一網絡、統一人員、統一管理城鄉醫療保險，節約人力資源與公共財力，從而統一城鄉基本醫療保險制度。要特別注重城鄉居民醫保整體規劃，要做到制度統一、政策統一、管理統一，加強部門間的協調與配合，使城鄉居民醫療保險制度更具開放性、科學性;按照“可選擇、可轉移、可銜接”的要求，探索不同的制度間轉移、銜接辦法，建立不分城鄉戶籍、不分人員身份、參保繳費多檔次、不同檔次可轉換、新舊制度相銜接、資金來源多渠道、權利義務相統一的城鄉居民基本醫療保險、補充醫療保險和醫療救助制度，從真正意義上實現城鄉居民醫療保險一體化、統籌城鄉的基本醫療保險目標。

(二)提高統籌層次，實行地(州、市)級城鄉居民醫療統籌。提高基本醫療保險保障水平是醫療保障制度設計的核心，也是目前構建城鄉統籌醫療保險籌資機制的基本出發點。目前各地的城鎮居民醫保、“新農合”基金大部分實行縣級統籌，抗風險能力比較差，基金安全系數低。從新疆現階段的情況看，醫療保險基金至少應該實行地級統籌，根據社會群體經濟收入水平和醫療保險需求的不同，構建“一制多檔”模式;全面推進城鄉居民基本醫療保險地級統籌，提高醫保統籌層次，建立基金調劑機制。合并原新農合基金和原城鎮居民醫保基金，建立城鄉居民基本醫療保險基金，納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理。城鄉居民基本醫療保險基金收支預算、決算由各級醫療保險經辦機構負責編制，經同級人力資源社會保障部門及財政部門審核后，報同級人民政府批準。

(三)建立共享平臺，加大城鄉居民醫療保險信息化建設。醫療保險信息化是實現城鄉居民醫療保險一體化的重要手段，是實現城鄉居民醫療保險一體化又好又快發展的重要途徑。首先是要為每一位參加基本醫療保險的公民定制一張以身份證為標識的醫療保險卡，可在全區通用;其次是要建立起一個覆蓋城鄉各個角落，具有強大而科學的基層服務平臺與信息化網絡，使城鄉居民醫療保險服務通過信息網絡延伸和拓展到各個鄉鎮、村居，方便城鄉居民參加醫療保險，提高醫療保險服務能力;三是建立健全與醫療服務相銜接、與醫療保險相適應、與醫保基金監管相協調的定點醫療機構醫師、醫療服務項目、醫療設備、藥品、醫用材料、疾病診斷等基礎數據庫，在保險費征收、基金監管、醫療費審核、數據統計分析等方面積極推行網上辦公，逐步實現全區資源共享、信息分享。

(四)加強監督，進一步建立和完善醫療保險稽核機制。醫療保障既是民心工程，也是系統工程，需要有健全完善的體制機制作支撐。要探索建立第三方監督機制，以統籌地區為單位，建立與人社、衛生、藥監、醫院管理等部門和醫保經辦機構不相隸屬、具有行政執法權限的醫保稽核機構，獨立開展醫保經辦機構、“兩定”機構、參保人員貫徹和遵守法規政策的監督檢查和違規行為查處工作。

作者：張春林單位：新疆審計廳