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引言

建國以來金融監(jiān)管制度思想的演進歷經半個世紀，期間的每一個曲折回轉、每一次突破發(fā)展，都與當時的經濟改革背景息息相關。從思想演進的角度來考察建國以來金融監(jiān)管制度變遷的歷程，在中國經濟學界既有艱難的探索，更有激烈的爭鳴。

1行政性金融控制思想階段

1948年—1957年，形成了高度集中的金融體系，金融監(jiān)管異化為人民銀行的內部行政管理，制度思想的核心內容包括信貸管制和利率管制，在高度集中的資金管理體制下，人民銀行按照行政命令執(zhí)行信貸計劃。從1969年至改革開放前，人民銀行隸屬于財政部，在這樣的行政隸屬關系中，人民銀行的金融管理不過是政府貫徹信貸計劃、調控經濟的手段。不難看出，大一統(tǒng)的銀行體系正是高度集中的計劃經濟管理體制的必然產物，這種特定的經濟體制所獨有的局限性特征決定了銀行體系的高度集中，“大一統(tǒng)”的銀行體系更加有利于對全國金融業(yè)進行全局掌控，增強了政策貫徹的暢通性。但是，這種高度集中的計劃經濟模式所形成的銀行體系具有極強的歷史局限性，當社會生產力發(fā)展到更高層次時，這種銀行體系的不適應性和局限性就會暴露無遺。單純依靠行政手段來配置資源，忽略了市場這只看不見的手，使得價值規(guī)律無法有效地在市場運行中發(fā)揮調節(jié)作用，導致資源配置效率過低，基層金融機構成長緩慢，整個金融系統(tǒng)缺乏活力和動力，起不到經濟潤滑劑的作用。同時，不可避免地形成了高度集中和統(tǒng)一的單一金融體制。在這種金融體制下，金融監(jiān)督管理雖然也要檢查計劃執(zhí)行情況，但絕非現(xiàn)代意義上的金融監(jiān)管，金融監(jiān)管理念發(fā)展缺乏良好有利的制度環(huán)境，處于“禁錮”期。應當肯定的是這種控制性的金融管理思想在特定的歷史時期，曾經發(fā)揮過積極的作用，完全符合高度集中計劃管理體制的客觀要求。關系國民經濟全局的重點工程項目的建設資金通過這個銀行體系有力地集中起來，社會主義工業(yè)體系建設得以順利進行。相較舊中國的經濟面貌，不合理的生產布局得到完全顛覆，初步奠定了我國工業(yè)化的基礎。尤其在三年經濟調整時期，國家頒布了“銀行六條”，通過信貸和貨幣發(fā)行高度集中統(tǒng)一的管理，嚴格控制銀行信貸和貨幣發(fā)行，使國家很快度過了困難時期，取得了利用金融業(yè)促進國民經濟調整的經驗。與此同時，由于這個時期以嚴格的行政指令作為措施手段，因此相應的制度思想表現(xiàn)出鮮明的政策特征，控制性金融管理思想過度依賴行政體系和行政權威，以行政指導為主要實施手段，也使金融管理具有政策特征。行政指導的具體內容可能是無法可依、無據(jù)可循的，不僅受短期政策目標影響，還受執(zhí)行機關的意志左右。這種不透明性和無規(guī)則性，使得金融管理思想的發(fā)展與深化受到了嚴重的束縛，這種影響一直延續(xù)到我國實施經濟改革后相當長的一段時期內。也只有當發(fā)展社會主義市場經濟體制和發(fā)揮社會主義活力的方針提上日程的時候，克服這種思想弊端的改革要求才有其現(xiàn)實性和緊迫性。

2控制性金融監(jiān)管思想的形成與弱化

在計劃經濟體制下，政府的行政部門對經濟活動具有全權管理的職能，指導政府經濟管理活動的主要思想來自于有關國民經濟計劃與管理的理論。計劃理論及其政策實踐居于經濟社會的核心地位。在金融體制改革以后，政府主管部門對金融活動的管理職能逐漸的轉變?yōu)楸O(jiān)督管理。簡要地回顧金融監(jiān)管發(fā)展的基本脈絡，我們發(fā)現(xiàn)，注重規(guī)則監(jiān)管是改革開放以來監(jiān)管制度思想演進的第一階段。計劃體制下的行政主管部門體系雖然經歷了較大的改變，但是基本上保留下來；在主管內容方面，雖然已經有了很大的不同（從審批制漸次得向核準制轉變、更在一些領域內向登記備案制過渡等等），但是，對金融機構而言，政府方面“主管”的性質并沒有發(fā)生根本的改變。應該說，現(xiàn)實正處于監(jiān)督管理的階段，雖然這一階段，“管理”色彩還是十分明顯的，但是與此同時，“監(jiān)督”職能開始凸現(xiàn)出來。1978年—1983年，理論界形成了對中央銀行性質與職能的一致看法，1983年9月，國務院作出《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，1984年1月，人民銀行設立了金融機構管理司，專門行使中央銀行的職能，這樣的思想基礎形成了控制性金融監(jiān)管制度思想的起點。在金融改革初期，各家專業(yè)銀行嚴格執(zhí)行人民銀行的信貸計劃和現(xiàn)金計劃，并將原有的信貸計劃推廣到四家國有銀行，對信貸計劃執(zhí)行的合規(guī)性監(jiān)管是我國控制性金融監(jiān)管制度的初始安排，另外，人民銀行同時履行著金融機構審批、金融秩序整頓的管理職能。1986年《中華人民共和國銀行管理暫行條例》頒布實施，邁出了依法監(jiān)管的第一步。但是，控制性金融監(jiān)管制度思想在20世紀80年代尚不系統(tǒng)，在市場準入和業(yè)務范圍方面的規(guī)定比較寬松。市場準入和業(yè)務范圍的不完善催生了金融業(yè)前所未有的大發(fā)展，金融機構數(shù)量迅速增加，金融業(yè)務多元化發(fā)展。形成了金融業(yè)數(shù)量擴張和機構競爭的新格局，同時也帶來了金融秩序的混亂。這是學界和政策界都始料未及的。隨后所展開的關于金融監(jiān)管的討論都始終圍繞治理整頓金融秩序為主題。在這樣的思想基礎上，各種行政性直接調控工具被重新啟用，人民銀行以約法三章的形式對一些新興金融業(yè)務嚴厲禁止，以約法三章和信貸計劃指標為憑據(jù)對金融機構組織實施大規(guī)模的臨時性的稽核檢查。至此，理論界和政策界形成了控制性監(jiān)管制度思想。在我國，對金融監(jiān)管的高度重視始于1993年，在此之前，雖然也有政府對金融機構的審批和金融機構業(yè)務的檢查，但是，所要達到的目標、采用的手段和檢查的內容基本上都只能滿足傳統(tǒng)的計劃經濟體制的需求，至今，監(jiān)管工作的開展都還不能適應市場經濟體系的要求。我國15年的金融改革與發(fā)展，金融機構的數(shù)量和從業(yè)人員的隊伍成百倍的增加，初步形成了一個多門類多層次和競爭有度的金融市場，極大地支持了國民經濟的加快增長和取向市場的經濟改革。1993年以后，伴隨著金融體制改革的深入，我國頒布了一系列相關的金融法規(guī)，控制性金融監(jiān)管制度進入規(guī)范化、法制化的軌道。金融監(jiān)管迎來了“法制之年”，1995年相繼出臺了《中華人民共和國人民銀行法》、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》等法律法規(guī)，對監(jiān)管市場制度的相關措施從法律上進行了明確化和規(guī)范化。與此同時，為了適應市場經濟的發(fā)展和金融業(yè)的新變革，許多政策措施對控制性金融監(jiān)管進行了弱化，譬如：取消貸款規(guī)模限制、資產負債比例管理、利率改革、監(jiān)管組織體制調整等。由此，控制性金融監(jiān)管逐漸弱化，放松管制和審慎監(jiān)管的相關措施開始逐步得以推行。但是，理論界仍然存在控制性監(jiān)管思想的基本傾向，這一時期的金融監(jiān)管制度思想體現(xiàn)了在傳統(tǒng)計劃經濟中遺留的行政控制性監(jiān)管思想中調整與突破的脈絡，由弱行政控制性監(jiān)管思想向審慎監(jiān)管思想過渡的局面。執(zhí)行初期，由于金融控制思想的遺留，審慎監(jiān)管雖然在一定程度上落實為制度，但大多流于形式。在沖突中，控制性監(jiān)管思想逐步弱化，審慎監(jiān)管思想逐步構建。

3審慎性金融監(jiān)管思想的構建與強化

20世紀90年代中后期，中央銀行監(jiān)管重心經歷了四個方面的轉變：從市場準入監(jiān)管向全過程系統(tǒng)化監(jiān)管轉變；從合規(guī)性監(jiān)管開始向風險監(jiān)管轉變；從外部監(jiān)管開始向強化內部控制轉變；從一般行政性金融監(jiān)管開始向依法監(jiān)管轉變。顯然，以風險管理為核心的審慎監(jiān)管思想開始形成并逐漸強化。隨著金融全球化與金融創(chuàng)新的深入發(fā)展，我國微觀審慎監(jiān)管思想得以強化主要體現(xiàn)在受金融危機和國際監(jiān)管趨勢的深刻影響，微觀審慎監(jiān)管政策思想的強化和宏觀審慎監(jiān)管思想的構建上。金融危機爆發(fā)以后，關于宏觀審慎監(jiān)管和防范系統(tǒng)性金融思想得到了強烈的關注，但與此同時，也有學者對于微觀審慎監(jiān)管也進行了深入的研究，微觀審慎監(jiān)管作為構建宏觀審慎監(jiān)管的基礎，不僅不能被忽視，而應該得到進一步強化。關于這一點，理論界的聲音是一致的，似無別議。基于這樣的邏輯起點，學界對微觀審慎監(jiān)管也進行了深入的研究，微觀審慎監(jiān)管作為構建宏觀審慎監(jiān)管的基礎，不僅不能被忽視，而應該得到進一步強化。理論界的聲音是一致的，似無別議，學者們已達成共識，提出微觀審慎性監(jiān)管關注的是微觀金融機構的合規(guī)性和風險性審慎監(jiān)管。無論是理論還是事實都說明，近年來，微觀審慎監(jiān)管在制度形式上得到了很大程度地完善，但是金融監(jiān)管思想并沒有得到很好的實踐，未達到我們所期望的效果。進入21世紀以后，金融全球化加快了國際金融監(jiān)管的新步伐，2007年次貸危機爆發(fā)以后，進一步催生了思想的變革和制度的改進。關于金融監(jiān)管的理論探討又掀起了新的熱潮。中國如何構建新時期的金融監(jiān)管制度理念，成為了理論界的當務之急。理論界與金融界在實踐中探求政府監(jiān)管與市場力量之間的均衡、構建我國宏觀審慎與微觀審慎相結合的金融監(jiān)管的新理念。沒有任何一項制度是完美的，有學者認為，金融監(jiān)管的發(fā)展實質上是經驗化過程，是被歷史上的緊急事件驅動的“實驗”和“錯誤”構成的經驗化過程，而不是正式理論驅動的。回顧歷史，沒有任何正式的理論來引導這些改變。但是為什么要這樣設置機構和條例？為什么某些機構和條約一直存在到現(xiàn)在？20世紀30年代的對銀行的判斷還繼續(xù)影響著對政策的思考：金融系統(tǒng)是非常脆弱的，審慎監(jiān)管的目的是為了阻止金融危機及其產生的成本，另外，政策制定仍然是一件經驗和實踐的事情，幾乎沒有對理論原因的任何關注。

作者：崔鴻雁 單位：山西省發(fā)改委宏觀研究院