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編者按：本論文主要從基金托管人的法律地位與職責(zé)；我國現(xiàn)行基金托管人制度存在的問題；關(guān)于我國基金托管人制度創(chuàng)新的若干建議等進(jìn)行講述，包括了信托型基金通常采用管理人和受托人分立的雙重管理架構(gòu)、基金托管人缺乏獨(dú)立性、基金托管人的監(jiān)督職責(zé)不清、基金托管人監(jiān)督職責(zé)的范圍太窄、缺乏監(jiān)控利益沖突交易機(jī)制等，具體資料請見：

摘要:基金托管人在我國證券投資基金中承擔(dān)著保管基金資產(chǎn),監(jiān)督基金管理人投資運(yùn)作的職能。與資本市場發(fā)達(dá)國家相比,我國的基金托管人扮演著消極被動的角色,可以參考公司型基金的董事會和獨(dú)立董事制度,對基金托管人制度進(jìn)行改革創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞:證券投資基金;托管人制度;委托

一、基金托管人的法律地位與職責(zé)

證券投資基金是證券市場發(fā)展的必然產(chǎn)物,它以專家理財(cái)、組合投資、分散風(fēng)險、風(fēng)險—收益比小等特色,倍受各國投資者的青睞。從本質(zhì)上講,基金是一種“眾人拾柴火焰高”的集合投資制度,它的成功之處在于有效引入了信托機(jī)制。當(dāng)具體執(zhí)行資金信托關(guān)系時,會形成一系列人力資本(知識、技能、健康狀況等)與非人力資本(物質(zhì)資本)訂立的契約組合。基金的運(yùn)作過程實(shí)際上既是契約的執(zhí)行過程,也是能力和財(cái)力的合作過程,正是依靠基金契約和托管協(xié)議,基金將管理人、托管人、投資者(基金持有人)聯(lián)結(jié)起來。[1]依據(jù)信托法原理,信托一旦成立,委托人即喪失對基金財(cái)產(chǎn)的所有權(quán),而由受托人享有基金財(cái)產(chǎn)的名義所有權(quán),同時對基金財(cái)產(chǎn)進(jìn)行投資運(yùn)作和管理。這種信托制度的安排導(dǎo)致了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),必然會造成基金的信息不對稱,從而引發(fā)經(jīng)濟(jì)學(xué)界熱衷討論的委托關(guān)系問題。

因此,為了保護(hù)投資者的利益,防止基金資產(chǎn)被管理人任意使用濫用權(quán)力,基金監(jiān)管體制一般要求基金資產(chǎn)存放于獨(dú)立的托管人處,由托管人專門負(fù)責(zé)保管基金資產(chǎn)并對管理人的活動進(jìn)行監(jiān)督,以實(shí)現(xiàn)基金所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和保管監(jiān)督權(quán)的三權(quán)分離、相互制約。正如國際證監(jiān)會組織(IOSCO)在《集合投資計(jì)劃監(jiān)管原則》中規(guī)定的,監(jiān)管體制必須尋求保全其基金資產(chǎn)物理上和法律上的完整,將基金資產(chǎn)與管理人的資產(chǎn)、其他基金資產(chǎn)及托管人的資產(chǎn)分離。[2]

由于基金托管人在基金資產(chǎn)安全運(yùn)作中的特殊作用,各國(地區(qū))的基金監(jiān)管法規(guī)都對基金托管人的資格有嚴(yán)格要求,基金托管人通常由具備一定條件的商業(yè)銀行、信托公司等專業(yè)性金融機(jī)構(gòu)擔(dān)任。公司型基金通常都要委托一個專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保管基金資產(chǎn),如美國《1940年投資公司法》規(guī)定,每家已注冊的基金管理公司需將其證券和類似投資存放于保管銀行(資產(chǎn)不少于50萬美元)、證券交易所會員經(jīng)紀(jì)商或投資公司。

信托型基金通常采用管理人和受托人分立的雙重管理架構(gòu),受托人負(fù)責(zé)對管理人進(jìn)行監(jiān)控并保管基金資產(chǎn),當(dāng)然受托人也可以將保管基金資產(chǎn)的職能委托給其他專門的保管機(jī)關(guān)行使。如根據(jù)英國1991年《金融服務(wù)受托計(jì)劃法》,單位信托中的受托人負(fù)責(zé)監(jiān)督管理人以保證其按照法律和基金契約的規(guī)定管理運(yùn)作基金資產(chǎn),同時負(fù)責(zé)保管基金資產(chǎn)及其所有權(quán)文件。受托人也可以委托專門的基金托管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保管基金資產(chǎn),兩者間通常為關(guān)系。我國香港地區(qū)《單位信托及共同基金守則》規(guī)定,單位信托必須委托受托人,受托人選聘管理人,對管理人的投資運(yùn)作監(jiān)督并保管基金資產(chǎn)。由此可見,無論是公司型基金還是信托型基金均無一例外的設(shè)有基金托管人,托管人最主要的職能有兩項(xiàng),即保管基金資產(chǎn)和對管理人的監(jiān)督。

在沒有繼受信托法的國家(地區(qū)),雖然在投資基金架構(gòu)的設(shè)計(jì)上亦模擬信托結(jié)構(gòu),由于民法沒有引進(jìn)信托的概念,在用語上并未使用受托人的概念,如日本的基金托管人,臺灣的投資信托基金保管機(jī)構(gòu),德國的托管銀行等。根據(jù)德國《投資公司法》,基金資產(chǎn)必須由托管銀行來保管,托管銀行承擔(dān)核定基金單位凈資產(chǎn)值的職責(zé)。另外,托管銀行通過行使一系列法定的控制權(quán)和參與權(quán),強(qiáng)化對基金制度性安全的保障。在特定的情況下,托管銀行還可以代表基金持有人的利益主張權(quán)利,或者對執(zhí)行基金資產(chǎn)的不當(dāng)行為提起訴訟。[3]

新興市場國家對托管人通常制定比較嚴(yán)格的資格要求,大都為符合一定資本條件的銀行等金融機(jī)構(gòu),并由監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核批準(zhǔn)。例如泰國要求托管人必須是資產(chǎn)在2億美元以上的商業(yè)銀行或財(cái)務(wù)公司,資本在3000萬美元以上的證券公司而且連續(xù)盈利要達(dá)5年以上。我國對基金托管業(yè)務(wù)實(shí)行審批制,根據(jù)2005年1月1日起開始實(shí)施的《證券投資基金托管資格管理辦法》,基金托管人必須是經(jīng)中國證監(jiān)會和中國銀監(jiān)會批準(zhǔn)的滿足一定條件的商業(yè)銀行,與其他國家(地區(qū))的規(guī)定相比較,我國托管人的選擇范圍十分狹窄,準(zhǔn)入門檻過高,不利于托管業(yè)務(wù)的發(fā)展。

二、我國現(xiàn)行基金托管人制度存在的問題

從2004年6月1日起施行的《中華人民共和國證券投資基金法》(以下簡稱《基金法》)的有關(guān)條文可以看出,我國的基金采取類似于英國單位信托基金的治理模式。托管人保管基金資產(chǎn)并監(jiān)督管理人投資運(yùn)作,托管人與管理人相互分離,各自為獨(dú)立的法人,兩者之間沒有任何關(guān)聯(lián)或隸屬關(guān)系,同時強(qiáng)調(diào)托管人對管理人的監(jiān)督和制衡。[4]但與資本市場發(fā)達(dá)國家相比,我國的基金托管人扮演著消極被動的角色,這不僅與其監(jiān)控信息、能力、動力等各國共存的問題有關(guān),而且也受制于我國相關(guān)法律法規(guī)的疏漏與滯后。

(一)基金托管人缺乏獨(dú)立性

托管人的職責(zé)是保護(hù)資產(chǎn)的安全,各國(地區(qū))法律一般強(qiáng)調(diào)基金資產(chǎn)的獨(dú)立保管,特別是與管理人的資產(chǎn)處于分離狀態(tài)。IOSCO《集合投資計(jì)劃監(jiān)管原則》第二原則第3條對獨(dú)立性提出了要求,托管人業(yè)務(wù)上應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于基金管理人,并且按照投資人的最大利益行事。在契約型基金下,托管人處于特殊地位,代表投資者與管理人簽訂信托契約、保管基金資產(chǎn)并負(fù)責(zé)監(jiān)督經(jīng)理人對基金資產(chǎn)的運(yùn)作。我國的管理人通常是基金的發(fā)起人,有權(quán)決定托管人的選聘,并且經(jīng)中國證監(jiān)會和中國銀監(jiān)會批準(zhǔn)后有權(quán)撤換托管人,從而使托管人處于一種相對從屬的弱勢地位。這就產(chǎn)生了一個悖論,一方面托管人的職責(zé)是保管基金資產(chǎn)和監(jiān)督管理人對基金的投資運(yùn)作;另一方面托管人的職責(zé)卻又是管理人賦予的。其結(jié)果必定會導(dǎo)致托管人為了獲取穩(wěn)定的托管收入而忽視基金持有人的利益,這距離投資基金制度賦予托管人的有效監(jiān)控職能相距甚遠(yuǎn)。更何況基金托管已成為商業(yè)銀行一項(xiàng)重要的中間業(yè)務(wù)和利潤增長點(diǎn),市場競爭日趨激烈,在利益的驅(qū)動下,托管人有可能縱容、遷就管理人的違法違規(guī)行為,無法有效地履行監(jiān)督職能。

(二)基金托管人的監(jiān)督職責(zé)不清

基金托管人的監(jiān)督職責(zé)究竟是一項(xiàng)監(jiān)督權(quán)利還是監(jiān)督義務(wù),我國現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏明確規(guī)定。《基金法》第30條規(guī)定,基金托管人發(fā)現(xiàn)基金管理人的投資指令違反法律、行政法規(guī)和其他有關(guān)規(guī)定,或者違反基金合同約定的,應(yīng)當(dāng)拒絕執(zhí)行,立即通知基金管理人,并及時向中國證監(jiān)會報(bào)告。對于托管人依據(jù)該條之規(guī)定所負(fù)的職責(zé)究竟是一項(xiàng)監(jiān)督權(quán)利還是監(jiān)督義務(wù),在理論與實(shí)踐中容易引起歧義。實(shí)踐中多數(shù)基金契約將其作為托管人的一項(xiàng)權(quán)利,同時又作為一項(xiàng)義務(wù)來進(jìn)行處理。但這樣處理并未解決一個問題,即托管人的權(quán)利義務(wù)來源于何處。如果托管人未履行此項(xiàng)職責(zé),應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任;如果其因失職行為造成基金持有人的損失,是否應(yīng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任?這些從現(xiàn)行法律法規(guī)中以及基金契約中都不得而知。

(三)基金托管人監(jiān)督職責(zé)的范圍太窄

依據(jù)《基金法》第30條的規(guī)定,托管人的監(jiān)督范圍僅限于管理人的投資運(yùn)作存在違法違規(guī)及違反基金契約等行為,對于管理人違反信賴義務(wù)的情形則未作規(guī)定。此外在操作層面上,托管人只是被要求對管理人的投資行為進(jìn)行監(jiān)督,但是在現(xiàn)行的制度框架下,托管人根本無法履行這一職責(zé)。由于管理人買賣有價證券的指令無需通過托管人審單監(jiān)督后下單,而是通過其租用的交易席位直接進(jìn)入交易所主機(jī)撮合成交,托管人只有在對閉市后所傳送的基金當(dāng)日已經(jīng)發(fā)生的交易數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后才能夠得知基金當(dāng)日投資行為是否違規(guī)。由于交易所的交割是無條件的,即使托管人發(fā)現(xiàn)管理人的投資行為違法違規(guī)或違反基金契約,但是已經(jīng)交割,根本無法執(zhí)行。因此,《基金法》規(guī)定的托管人對管理人的監(jiān)督只能是事后監(jiān)督,托管人至多是扮演“保管人”、“核對員”的角色,根本不能起到基本的監(jiān)督作用。

(四)缺乏監(jiān)控利益沖突交易機(jī)制

在證券投資基金領(lǐng)域,利益沖突是廣泛存在的。由于我國現(xiàn)行法規(guī)對托管人的法律地位缺乏明確的規(guī)定,對托管人處理利益沖突交易缺乏總的原則性規(guī)定,一旦出現(xiàn)了管理人從事一些現(xiàn)行法規(guī)沒有明文規(guī)定的利益沖突交易,托管人是否應(yīng)進(jìn)行監(jiān)督,在監(jiān)督時應(yīng)遵循何種原則進(jìn)行處理,均不得而知,這使得基金持有人的利益面臨很大風(fēng)險。

三、關(guān)于我國基金托管人制度創(chuàng)新的若干建議

我國基金業(yè)處于發(fā)展初期,證券市場尚未成熟,托管人的行為直接關(guān)系到投資者的切身利益。針對我國基金托管人制度存在的問題,建議參考公司型基金的董事會和獨(dú)立董事制度,并借鑒其他國家改革基金治理結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn),對托管人制度進(jìn)行改革。改革的重心應(yīng)該是圍繞強(qiáng)化托管人對管理人的制衡,加強(qiáng)對基金持有人利益的保護(hù)來進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

第一,為改變現(xiàn)階段托管人在監(jiān)督管理人投資運(yùn)作過程中的弱勢地位,可在基金管理公司設(shè)立受托人委員會,代替原來的托管人。[6]我國的契約型基金最大的缺陷是基金管理公司自律缺乏基礎(chǔ),托管人監(jiān)管又不到位。加強(qiáng)監(jiān)管的動力來自于投資者,最好的辦法是在基金管理公司內(nèi)部有一個代表基金投資者利益的常設(shè)機(jī)構(gòu)以監(jiān)督管理公司的運(yùn)作。可以借鑒印度經(jīng)驗(yàn),在基金管理公司設(shè)置受托人委員會,受托人委員會由基金的資產(chǎn)托管機(jī)構(gòu)、作為獨(dú)立受托人的基金持有人以及獨(dú)立董事組成。該委員會獨(dú)立于基金管理公司的董事會,委員會中獨(dú)立的非關(guān)聯(lián)人士應(yīng)占大多數(shù)。考慮到基金實(shí)際運(yùn)作的特點(diǎn),受托人委員會不應(yīng)過多地參與基金的日常決策,而應(yīng)以控制和監(jiān)督為主,以解決利益沖突問題和考察管理人是否履行其信賴義務(wù)為基本目標(biāo),同時要明確受托人委員會成員的信賴義務(wù)。受托人委員會作為基金持有人利益的代表,負(fù)責(zé)對管理人進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)受托人委員會成員未能履行其監(jiān)督職責(zé),對持有人的利益造成損害時,就應(yīng)與管理人一起承擔(dān)連帶損害賠償責(zé)任。

第二,實(shí)行基金監(jiān)督職能和保管職能分離,受托人委員會專門履行基金監(jiān)督的職能。我國《基金法》第29條規(guī)定了托管人的11項(xiàng)職責(zé),但側(cè)重于對有關(guān)資產(chǎn)保管、基金清算等事項(xiàng)的規(guī)定,對于托管人監(jiān)督職責(zé)則的規(guī)定比較原則,更沒有明確規(guī)定托管人在監(jiān)督過程中的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任。事實(shí)上,在基金治理結(jié)構(gòu)中,受托人的核心職能應(yīng)該是對管理人進(jìn)行監(jiān)督以保障持有人的利益,對基金資產(chǎn)的保管則應(yīng)是一個相對次要的職能。因此,在基金“三角關(guān)系”中引入受托人委員會后,將托管人的保管職能與監(jiān)督職能分開,明確規(guī)定基金須將其資產(chǎn)委托給專門的商業(yè)銀行保管,受托人委員會專門履行對基金的監(jiān)督職能,對持有人負(fù)責(zé),代表持有人監(jiān)督管理人和托管人的經(jīng)營運(yùn)作行為,保障基金資產(chǎn)的安全和高效運(yùn)用。[7]這種安排既能克服原來基金治理結(jié)構(gòu)中持有人利益主體缺位現(xiàn)象,又可以改變當(dāng)前托管人重保管功能,輕監(jiān)督職能的不良傾向。

第三,強(qiáng)化管理人與受托人間的信息溝通,規(guī)定基金管理人在重大交易前對基金受托人的報(bào)告義務(wù)。為保證受托人能夠?qū)芾砣说耐顿Y運(yùn)作有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行恰當(dāng)?shù)脑u價,管理人除了依法進(jìn)行信息披露外,在其執(zhí)行一定數(shù)額的重大交易之前還應(yīng)向受托人報(bào)告,以克服管理人與受托人之間信息不對稱的缺陷。如果受托人在規(guī)定的時間內(nèi)未提出異議,管理人即可以執(zhí)行交易;同時,受托人也有義務(wù)向管理人提供其進(jìn)行判斷所必需的信息。如果受托人有合理的理由對管理人的行為產(chǎn)生懷疑時,有權(quán)聘請會計(jì)師、律師等一些專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行調(diào)查。

第四,如果囿于條件還不能在基金管理公司設(shè)立受托人委員會來代替托管人,可以通過以下措施來加強(qiáng)托管人的監(jiān)督職能。(1)改革托管人的資格條件,科學(xué)設(shè)計(jì)托管人資格指標(biāo)。根據(jù)《證券投資基金托管資格管理辦法》,有資格擔(dān)任托管人的都是符合一定條件的經(jīng)中國證監(jiān)會和中國銀監(jiān)會批準(zhǔn)的中資商業(yè)銀行,這無形中造成了托管人市場的壟斷。可考慮對于基金托管業(yè)務(wù)實(shí)行注冊制,托管人的資格條件主要由市場競爭機(jī)制決定,將可充當(dāng)托管人的范圍擴(kuò)大到證券交易所、證券公司、期貨公司以及投資公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)。(2)改變現(xiàn)階段托管人由管理人選聘的做法。可以考慮在基金發(fā)行初期由監(jiān)管部門指定一個臨時的托管人,在基金發(fā)行完畢后召開基金持有人大會,由持有人選擇確定托管人,這樣可實(shí)現(xiàn)托管人與基金的利益“脫鉤”,更有利于托管人發(fā)揮監(jiān)督職責(zé)。(3)在法律上強(qiáng)化對托管人的監(jiān)督職責(zé),特別是要明確托管人作為基金財(cái)產(chǎn)名義所有者代為行使基金財(cái)產(chǎn)損害的索償權(quán)及其程序。