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一、我國義務教育財政轉移支付制度存在的問題

我國現行的義務教育財政轉移支付制度包括一般性轉移支付和專項轉移支付,一般性轉移支付包括稅收返還與過渡時期轉移支付兩部分。1986年《義務教育法》頒布后,中央政府開始對經濟困難地區和少數民族聚居地區實施義務教育專項轉移支付,并且隨著我國義務教育管理體制的變革,中央對省級政府的義務教育專項轉移支付力度越來越大。

(一)義務教育財政轉移支付規模偏小

一般轉移支付與專項轉移支付這兩類轉移支付中都包含有教育轉移支付項目。2005年,在專項轉移支付中,中央對省的義務教育專項補助僅占各省財政預算內義務教育支出總額的0.95%,而省對縣的教育專項補助僅占縣鄉兩級政府財政教育總支出的4%以下。我們以拖欠教師工資為例,統計數據顯示,2000年4月,全國22個省、自治區和直轄市僅拖欠教師工資總額就高達76.68億元。雖然中央財政從2001年起每年安排教師工資轉移支付資金50億元,但還是不能徹底解決教師工資拖欠問題。由于工資過低,教師尤其是中小學教師數量減少,其后果就是師生比嚴重失調,教育質量下降。

(二)義務教育資源配置不均衡

以地區為例,據1998年全國教育經費執行情況統計數據顯示,我國西部省區平均教育經費總額為50.76億元,東部省市平均教育經費總額為157.40億元,是西部的3.1倍。從各項教育經費來源和支出結構看,西部省區財政性教育經費、學雜費、社會捐集資、其他教育經費、社會力量辦學經費的比重分別是76.35%、9.05%、3.50%、10.31%和0.63%;東部地區這一比例結構為66.98%、12.30%、4.498%、13.89%和2.29%。2000年,全國小學生均教育事業經費支出為491.58元,而東部1998年為784.28元,西部為429.94元,東部是西部的1.8倍。提高義務教育投資水平是一項長期任務。

(三)缺乏規范化管理和監督機制,義務教育轉移支付被挪用、截留

當前我國教育經費由各級財政管理,在財政預算體制不夠完善的情況下,不僅一般性轉移支付不能按規定比例撥發,專項轉移支付也常被挪用和擠占。據上海教科院智力開發所對全國491個國家級的貧困縣教育財政與初等教育成本的分析結果表明:國家每年給貧困縣的千萬元補助,真正特別貧困的農村小學似乎沒有很大的受益。

二、我國義務教育財政體制存在問題的深層次原因分析

1.義務教育轉移支付形式單一,難以因地制宜達到多種效應目的。專項轉移支付分為無限額配套補助、有限額配套補助、非配套補助三種形式,其目的是通過差別對待方式解決教育發展中亟須解決的問題。但是,目前我國大多數專項資金基本上都是采用配套撥款形式,即接受補助的地方政府必須籌集到一定比例的款項才能得到上級政府的資金。

2.義務教育投資體制存在弊端。我國現行義務教育投資體制是主要由地方政府(主要是縣、鄉兩級政府)負責管理和多渠道籌措資金的體制,這種體制具有兩個特點,其一是“地方負責”、“分級管理”;其二是“多渠道籌措”。前者主要確立了發展義務教育的責任在政府之間的分擔模式,在這樣的模式下,義務教育的責任主要在地方政府,落實到財政角度就是發展義務教育的經費主要由地方政府的財政來負擔;后者確立的是義務教育的分擔模式,即廣開非財政來源渠道,樹立“人民教育人民辦”的思想,其實質是政府與社會力量共同分擔義務教育的財政責任。

3.義務教育轉移支付資金的監督體系尚不健全。首先,相關立法、制度規范工作滯后,對義務教育轉移支付資金的監督缺乏法律基礎。我國義務教育轉移支付資金在分配和使用時,缺乏事前監督,有些資金沒有按實際情況進行分配,決策方式、具體分配數額和使用方向透明度尚不足。同時,對資金的事后監督不完善,缺乏追蹤問效機制,績效評價的體系尚不健全,出現了有的地方將支持義務教育的專項經費挪作平衡財政預算,甚至用到一些“政績工程”“、形象工程”上的情況。

三、對我國義務教育轉移支付制度設計的幾點意見

1.加大專項轉移支付力度,使之成為義務教育經費的穩定來源。與一般性轉移支付相比,義務教育的專項轉移支付規定下級政府必須把該資金用于義務教育,有利于防止義務教育經費被挪用,也便于監督管理。因此,在我國義務教育管理體制尚不完善的情況下,應盡量加大專項轉移支付的力度。同時,擴大專項轉移支付規模,增加人員經費等固定支出,把目前一次性投入逐步變為穩定的經常性經費。對配套性補助要重新設計配套比例,使之與各級政府的財力相匹配。

2.改革轉移支付制度,均衡地區教育投入。首先,改革我國現有的轉移支付模式。目前我國轉移支付是純縱向型的支付模式。由于地區間財力相差懸殊,可以適當考慮地區間財政資金橫向轉移的支付模式。如德國,實行縱向轉移支付為主、縱橫交錯的轉移支付模式,即中央不僅統一立法,直接通過特定手段進行轉移支付,同時又負責組織間接的轉移交付。因此,要有效利用一般性轉移支付的優勢就必須調整目前的結構比例。

3.健全法律保障機制和監督機制。建立規范的義務教育轉移支付制度必須有相關法律作為保障。首先,加強義務教育轉移支付制度立法。以法制規范的形式,通過制定相應的教育財政法,在義務教育專項撥款的分配、使用和管理等各個環節進行監督,使我國義務教育得到可靠的財政投入保障。其次,加強對義務教育轉移支付的監督。當然,建立義務教育財政轉移支付制度是一項涉及因素較多、頗為復雜的工作,要真正確立完善的義務教育財政轉移制度還需要不斷探索,不斷實踐。因此,建議國家可先實行過渡期方案,分階段地推進這一制度的實施和完善,最終實現我國教育的均衡發展。