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一、教育財政體制

1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出:“基礎教育由地方負責、分級管理”,“為了保證地方發展教育事業,除了國家撥款以外,地方機動財力中有適當比例用于教育,鄉財政收入應主要用于教育。地方可以征收教育費附加……”。基礎教育事權的下放及相應的財政體制改革極大地調動了地方政府和社會各界辦學的積極性,除各級財政預算內教育撥款外,城鄉教育費附加、社會集資和捐資等多渠道教育投資體制逐漸形成,基礎教育資源迅速拓展。1993年中共中央、國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》進一步強化了既有的基礎教育財政政策,使之沿用至今。但教育財政分權有如一柄雙刃劍。從中國基礎教育發展實際看,地方財力苦樂不均使不同地區學生享有的教育資源差距懸殊,極大地損害了教育公平原則。許多貧困地區中小學危房率居高不下、大面積的教師工資拖欠和農村大量適齡兒童因經濟原因而輟學的嚴酷現實表明:教育公平成為當前分權式教育財政政策的犧牲品。已有的文獻從不同側面探討過義務教育的公平問題,但大多缺乏對中國義務教育財政政策全面系統的反思和檢討。本研究應用西方教育財政學基本原理和框架,從教育公平的角度測定近年來義務教育資源分配不公的程度,評價自1985年始中國基礎教育財政政策,尋找中國基礎教育財政體制創新的路徑。

二、研究方法

本研究以全國30個省市義務教育兒童為對象(因資料不全,暫不考慮臺灣、香港、澳門和重慶),探討基礎教育財政政策。研究數據主要來自于1980—1999年教育統計年鑒、教育經費統計年鑒、人口年鑒和地方教育年鑒(有一些資料缺省)。教育水平公平的指標主要有兩類:絕對差異指標和相對差異指標。絕對差異是指變量值偏離參照值的絕對額,相對差異是指變量值偏離參照值的相對額。(1)全距,即生均教育支出的最大值與最小值之差。(2)限制性全距,即生均教育支出的第95百分位數與第5百分位數之差。(3)聯合全距比,即限制性全距除以第5百分位數得到的比值。(4)變異系數,即以學生人數加權后的標準差除以其平均數。(5)麥克倫指數,指生均支出處于中位數以下的教育總投入與其全部達到中位數水平時教育投入量的比值。McLoone指數主要分析中位數以下50%地區教育資源分配的公平狀況。比值越大表明分配越公平,比值越小則越不公平。麥克倫指數探討中位數以下50%區域教育分配公平狀況,這大大拓展了教育公平的分析視野。因為許多旨在維護教育公平的政策實際上是特別關注全體分布中弱勢群體的教育公平情況的,所以從局部和總體公平的角度可以對教育財政整個財政政策作更客觀的評價。為行文方便,下文提到的“局部公平”或“局部差異”特指以麥克倫指數衡量教育公平狀況。

三、研究結果

1•普通小學生均教育支出水平公平1994至1998年各省(市)間普通小學生均教育支出的差距在拉大。從全距看,1994年生均支出最大值與最小值之差為1036元,到1998年進一步擴大到2325元,增加了1倍多。為排除極端值影響,我們計算第95百分位數與第5百分位數之差即限制性全距,其結果仍然表明生均教育支出差距在擴大。但以上兩個指數沒有考慮物價因素的影響。通過計算聯合全距比,差異系數(標準差與平均數之比)消除物價因素影響后,可以清楚地看出1994至1998年普通小學生均教育支出差距仍然是逐年增加的。差異系數不足之處是只能反映總體差異變動態勢,不能看出中位數以下50%區域生均成本的差異變動情況,由此我們計算了麥克倫指數。該指數是中位數以下50%區域教育支出總和與其全部達到中位數水平時教育支出的比值,比值在0和1之間。比值越大說明教育資源(中位數以下50%區域)分配越公平,若比值等于1說明其分布最公平。一般而言,差異系數用于衡量總體分布差異,McLoone指數用于衡量局部差異(中位數以下50%區域),兩指數不同方向的變動可以有4種不同的組合。如果在一段時間內變異系數變小,McLoone指數變大,說明這種改變很理想:不僅整體的公平狀況在改進,而且中位數以下50%區域的公平狀況也在改善;如果變異系數變大,McLoone指數變小,說明這種改變很不理想:整體和局部的公平狀況都在惡化。從圖1可以看出,1994至1998年全國各省(市)小學生均教育支出總體差距在拉大(差異系數變大),中位數以下50%區域生均教育支出的差距也在拉大(麥克倫指數變小),即總體公平和局部公平狀況都在惡化。與相鄰年份比較,1997年差異系數和麥克倫指數惡化最明顯,說明該年教育資源分配的不公平狀況比較嚴重。由于資料缺乏,無法計算1994年之前的公平指標,此處可引用有關研究成果對小學教育公平作進一步分析(杜育紅、王善邁,2000)。,1988—1998年全國小學生均教育支出差異系數不斷增大,1992年后差異系數擴大非常明顯,這表明中國1992年啟動的經濟市場化改革在某種程度上強化了教育不公,1994—1998年教育不公平狀況惡化是延續了這一趨勢。

2•普通初中生均教育支出水平公平1994—1998年初中生均教育支出的絕對差距和相對差距都在擴大。1996年生均教育支出最大與最小之差(全距)是3172元,為歷年最高。從聯合全距比和變異系數看,1996、1997、1998年這幾年的教育相對公平狀況的優劣似乎難下定論,這與各指標的側重點不一樣有關,本研究主要用變異系數分析總體差異。從表2可以看出,以1996年為界初中生均教育資源分配總體差距擴大極明顯。以麥克倫指數衡量1994—1998年中位數以下50%區域教育資源分配差距也在拉大。分別比較1994—1998年小學和初中生均教育支出的總體公平和局部公平,可以發現除1996年初中生均教育資源的變異系數略高于同期的小學差異以外,其余年份都低于小學;與此對照的是,1994—1998年初中的麥克倫指數都高于小學。這表明1994—1998年初中生均教育資源分配的相對差距無論是從總體還是從局部看普遍要小于小學。

四、小結和討論

義務教育水平公平實證研究主要結論有:第一,通過計算代表總體公平的變異系數和代表局部公平的麥克倫指數可以發現:1994—1998年期間,就同一年度比較,初中教育支出的相對差距要普遍低于小學;第二,總體看,80年代至今義務教育生均支出的總體差距是不斷擴大的,1997年全國小學教育支出差距擴大非常顯著;第三,1994-1998年,小學和初中生均教育支出麥克倫指數都在變小。這表明在總體教育支出不公平擴大的背景下,社會弱勢群體教育支出差距也在拉大,可見1995年實施的“貧困地區義務教育工程”的實際效果不顯著。我們嘗試從中國義務教育實踐中來解釋上述結論。

1•中國小學生均教育支出相對差距普遍大于初中的現象(云南省例外)在其它研究中少有提及。就筆者的觀察,潘天舒(2000)在分析1997年我國縣級義務教育投資的地區差距時提到了這個問題,但由于他只研究了特定年份(1997年)縣級義務教育預算內教育支出的差距,這種研究本身只能描述一年的教育公平狀況,不能揭示義務教育公平的變動趨勢,所以他提出小學教育支出差距大于初中的結論可能在時間維度不具有普遍性。本文的研究比較了1994-1998年全國各省普通小學與普通初中教育支出差距,并計算了反映相對差距程度的差異系數和麥克倫指數。從時間跨度、指標計算上都使本研究的結論更具可信度。那么,同一教育財政體制下小學教育支出相對差距為何大于初中?潘天舒(2000)的解釋是:“因為初中對于教材、教具、教師的要求遠遠高于小學,且面臨較大的升學壓力,所以經費的需求量也較多,此時,在我國整體上教育經費并不富余的情況下,富裕地區與貧困地區初中經費上的差異便相對要小一些。”

這種以初中與小學教育活動特征來理解二者教育支出相對差異的說法有一定的道理,但該說法還不夠透徹。更明確地講,是初中和小學生均成本的差異使比較的基點不同,即初中的平均教育成本高于小學,在計算差異系數時,初中的相對差異會小一些。上述以教育活動規律之不同解釋小學和初中教育支出相對支出差異的論點實際上是從教育(資源)需求的角度分析問題的。但這種觀點卻無法解釋在某些省份初中教育支出差距大于小學這一反常現象,看來需要更有說服力的解釋①。我們嘗試從教育資源供給的角度提出一個一般性的解釋,即小學和初中不同的財政分擔體制是導致二者差異的主要因素,同時,區域經濟社會發展差異或受教育人口規模變動也可能對小學和初中的教育支出相對差異產生影響。1985年后基礎教育實行財政分權改革,基礎教育投資責任由省、縣、鄉、村各級組織分擔,從教育財源看形成了縣辦高中、鄉辦初中、村辦小學的分級辦學體制和縣、鄉兩級以鄉為主的管理體制。

這樣,由財政體系中最薄弱的村擔負起規模最龐大的初等教育的辦學責任,發達與不發達地區鄉村間籌措教育經費能力的差異導致初等教育相對差距之存在;初中由鄉鎮興辦,由于初中受教育人口規模比初等教育相對少,集鄉鎮之財力興辦一兩所初中的阻力遠小于鄉村,同時鄉鎮是在優先滿足初中教育資源需求后才顧及小學教育投入。所以盡管各鄉鎮間初中生均教育支出有別,但這種差距遠不如初等教育嚴重。換言之,是鄉鎮有效的財政平衡力(相對于鄉村言)滲透于初中教育中才保障了初中教育相對支出差距小于小學。我們甚至可以推測,由于政府力量的平衡,全國初中生均教育支出的差距主要表現為“發展中的差距”,也就是說,盡管某些地區初中教育投入低于發達地區,但這種投入仍然可以保證起碼教育活動之需;對小學而言,這種差距是一種“生存性差距”,即某些發達地區小學教育資源可能非常富有,而貧困地區農村小學卻在生存線上掙扎(比如,我們觀察到的危房主要存在于村小而不是初中)。

如果把學校生存所需的底限投入稱為“臨界點”的話,那么小學生均教育支出差距是臨界點之上與臨界點之下質的差異,初中生均教育支出的差距是同在臨界點之上量的差異。所以中國基礎教育的財政分權實際上主要是分責,是事權的下放。這種分權可以分幾個層面:首先是中央政府與省級(市)政府分權,中央政府將興辦基礎教育的責任轉移給地方政府并賦予地方政府一定的財權,比如征收教育費等;其次省級政府也效仿上述模式將基礎教育事權層層下放給縣、鄉鎮、農村,同時在教育籌資政策上給予一定的松動:收取學雜費、農村教育集資等。在中國,愈到基層義務教育人口會越多,但其經濟實力及相應的財政收入水平卻越低。與初中相比,初等教育發展中這種財權與事權極端不對稱的程度尤甚(這與初等教育龐大的受教育人口規模有關)。

要想從根本上扭轉義務教育尤其是初等教育差距不斷擴大的態勢,唯有在基礎教育財政政策上改革,讓中央、省、縣這三級政府對小學教育承擔更多的財政責任。基本的思路一是將初等教育發展直接納入縣或省級財政中(貧困地區初等教育由省級政府統籌教育資源),二是中央政府或省級政府實行制度化的教育轉移支付。

2•1994—1998年全國各省(市)義務教育生均支出的差距不斷擴大說明1995年“國家貧困地區義務教育工程”實施效果不理想,實際上凸現出市場與政府(中央政府)對義務教育公平的雙向影響。教育財政分權使義務教育產權明晰化,家庭、社區、地方政府有足夠的責任和動力投資教育。在財政分權的基礎上中央政府試圖以建立在稅收基礎上的公共財政支出維護教育公平,其中教育轉移支付是實現教育公平目標的重要形式。通過計算1994—1998年教育支出公平性指標的變化率,可以發現全國各省(市)教育支出差距都在拉大。可見當市場的力量超過政府維護公平的努力時,教育不公平狀況將惡化。至于1997年初等教育差距急劇變大可能與這一年小學學齡人口達到高峰期峰頂有關。資料表明,1995—1999年小學學齡人口峰頂是1997年,達12915萬人(上海智力開發研究所,1999)。入學人口擴張對經濟相對落后省市的沖擊可能要大于經濟發達地區,于是各省市間義務教育生均支出的差距進一步擴大。如果反思教育轉移支付為何沒有達到預定的公平目標,可能有兩個方面的原因:第一,轉移支付的規模相比全國實際教育支出的比例太小,不能起到維護公平的作用。這是一個事實。比如,“國家貧困地區義務教育工程”從1995年到2000年中央增設39億教育專款,同時地方政府以不低于2:1的配套資金共計100多億元,如果以每年20億元計,僅相當于1998年全國義務教育支出總額的1.6%,僧多粥少,轉移支付效果不明顯;第二,教育轉移支付分配效率低下。“工程”實施的目的是通過財富再分配縮小貧困人口與非貧困人口教育支出的差距,但由于某些操作上或政策取向上的偏差,那些旨在資助貧困人口的教育投入很可能轉移到非貧困人口身上。蔣鳴和(1997)對491個貧困縣教育財政與初等教育成本的研究證實了教育扶貧資金“溢出”效應的存在。該研究表明,國家用于資助貧困人口發展的教育資金有部分轉移到非貧困人口身上,真正的貧困人口并沒有受益。1994年稅制改革為中央政府實施教育轉移支付制度提供了契機:分稅制按照事權和財權對應原則確立了中央稅、地方稅、中央和地方共享稅,克服了分級財政包干體制下中央財力薄弱的弊端,極大地提高了中央政府的財政實力。但轉移支付并不是僅僅是一個總量投入問題,在制度層面上如何保證資源分配更公平有效,及如何調動地方政府教育投資積極性等問題尤其不可忽視。在這方面國外教育轉移支付模式是值得我們借鑒的。現在以州政府對地方(學區)教育資助為例介紹幾種常用教育轉移支付模式(Odden&Picus,2000):

(1)“均一撥款”模式(flatgrantprograms)。這種撥款模式主要特點是所有學區都可以得到同一比例(生均)的教育撥款。計算公式:資助總額=生均撥款額×學生數。這種模式能夠為那些無法承擔最低限教育費用的貧困地區提供基本資助,但該模式最大的缺點是沒有區分發達和不發達地區,教育撥款沒有體現公平原則。

(2)“基礎撥款”模式(foundationprograms)。這種模式主要特點是將教育資助與地方學區財政努力結合起來,并且對發達和不發達地區教育撥款區別對待,有利于教育公平。計算公式:資助總額=生均撥款額×學生數,其中:生均撥款額=生均基礎撥款—(規定稅率×生均財產值)。基礎撥款模式規定了地方學區必須征收的財產稅率,達不到既定稅率者將得不到州政府基礎教育撥款。當然,這種模式并不能對那些經濟發達地區過多的教育支出產生抑制作用,因為這些地區可以不必依賴州政府撥款,于是可能出現發達地區財政努力較低(財產稅率低),生均享有的教育支出仍然高于財政努力度高的不發達地區的反常現象。

(3)“保證性稅基撥款”(guaranteedtaxbase簡稱GTB)。保證性教育撥款(這里指生均數,以下同)主要是為了解決學區間因生均財產稅基之不同而導致生均支出差異的問題,同時旨在提高州政府維護學區間教育公平的能力。計算公式:州政府撥款總額=州政府生均教育撥款額×學生數,其中,州政府生均教育撥款=學區財產稅率×(保證性稅基-學區生均財產稅基)。這種模式優點是州政府教育撥款構成了學區財產稅率的增函數,稅率越高,不僅地方學區教育支出增加,而且從州政府處獲得的撥款額也越多,形成一種激勵;其次,州政府撥款與學區稅基呈反向關系,稅基越大的學區獲得的教育撥款相對較少。可見這種模式將教育財政努力與財政中性有效地結合起來。不足之處是沒有限定學區最低的稅率,甚至最低的生均教育支出,這樣可能使學區間生均教育支出依然很大,不能充分體現教育公平原則。

(4)“基礎撥款與保證性稅基撥款混合模式”(combinationfoundationandguaranteedtaxbaseprogram)。這種模式吸收了以上兩種模式的優點而克服了兩模式之不足:從混合模式中“基礎撥款”部分看,混合模式規定了一個常常高于底線的基本稅率,于是有效地避免了純粹“保證性稅基撥款”模式中不要求學區最低限教育努力的缺陷;從混合模式中“保證性稅基撥款”部分看,那些高于規定稅率的學區稅率部分(地方稅率與規定稅率之差)將同比例地得到州政府撥款。

計算公式為:混合撥款總額=基礎撥款額+保證性稅基撥款額,其中,“基礎撥款額”與前述(2)相同;保證性稅基撥款額=(學區稅率—規定稅率)×(保證性稅基—學區生均財產稅基)×學生數從公式中可以看出,保證性稅基撥款額實際上是對那些稅率高于規定稅率地區的教育撥款增量,即以增量投入激勵地方的教育努力行為同時力圖達成教育公平目標。教育財政政策始終與一國政治、經濟、歷史與文化發展脈絡息息相關,而且教育財政政策分析與經濟、政治、法律和社會學等學科的關系也越來越密切(Odden,1978;Swanson&King,1991)。我們不可能簡單照搬以上模式,但可以從以上幾種模式中獲取某種啟示,在設計適合中國特點的義務教育轉移支付模式時必須考慮以下兩個基本要素:第一,地方教育投資努力程度。換言之,教育撥款應該成為激勵地方政府積極投資教育的信號。我國由于沒有固定的教育目的稅,可以用政府教育支出占財政總支出的比例替代。即限定接受教育資助的地區教育投資只有達到一定比例才能獲得轉移支付,這可以稱為相對標準。第二,最低限生均教育支出(也稱為絕對標準)。在我國經濟發展水平不高的情況下,要求絕對的教育平等可能不現實,但我們完全可以確立一個隨經濟發展動態變化的生均教育最底限支出,比如以生均教育支出分布的25百分位數或中位數為底線指標。對于那些有足夠的財政努力卻未達到最低限生均教育支出的地區,中央政府和省級政府應給予特別的資助。本研究缺陷是沒有探討義務教育資源實際使用效率問題,正如Hanushek所言,基礎教育財政中公平和效率是緊密相聯的范疇,我們不可能忽視效率問題,僅僅關注教育公平(Hanushek,1993)。

有證據表明1990年后期中國“普九”與教育轉移支付中大量的教育投入是無效的,如果這符合事實的話,中國義務教育公平問題會更嚴重。因為這意味著教育投入對義務教育質量的提高沒有幫助,義務教育過程和結果的公平將失之空泛。如果能對義務教育資金分配效率作進一步探討可能會對教育公平目標的實現有更重要的意義。