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一、地方教育制度創新的制度環境

地方教育制度創新，是制度環境變遷條件下地方政府的理性選擇行為。幾乎所有的新制度經濟學家都承認，制度創新的最終動力在于個人利益的最大化，郎一項制度安排是預期收益超過預期成本時才會被創新。同樣道理，如果地方政府不能從制度創新中獲得利益，這種制度創新也是不會發生的。研究地方教育制度創新，一定要從地方政府行為選擇的制度環境人手進行分析。因為地方政府推動制度創新的作用能否充分發揮出來，取決于地方政府作為制度創新主體的地位是否真50正確立起來。而地方政府的主體地位又受制于整個制度環境。什么是制度環境?諾思(DC．Noah)認為：“制度環境是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本政法、社會法律的基礎性規則。”[3]在地方教育制度創新的語境下，制度環境可以主要歸納為以下幾類：

1．憲法秩序的變化

憲法秩序是地方教育制度創新最根本的制度環境，它決定著地方政府是否“有可能”成為制度創新的主體。菲尼(D．Feeny)曾對“憲法秩序”與我們經常提到的“制度安排”作了內涵區別，他認為：“憲法秩序，即政權的基本規則，它規定了確立集體選擇的條款和條件；而制度指的是憲法安排，它包括法律、規章、社團和合同。”[4]憲法秩序能深刻影響創立新制度安排的預期成本的收益，因而也就深刻影響著對新制度安排的需求。憲法是一套最基本的政權規則，我們在日常生活中各種社會經濟問題的解決、具體制度的變遷及安排，都能從憲法的結構中找到原因。這就是為什么制度創新最終會成為“憲法變革”的原因所在。具體來說，憲法秩序從4個方面影響制度創新和制度供給。第一，憲法秩序可能有助于自由的調查和社會實踐，或者可能起根本性的壓制作用。第二，憲法秩序可能直接影響進入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎的難易程度。第三，憲法秩序影響到公共權力運用的方式因而影響到由公共政策引入經濟的扭曲的類型。如果這些扭曲很大，則市場會顯示出引入的制度變化將發生方向性錯誤。最后，一種穩定而有活力的憲法秩序會給政治經濟引入一種文明秩序的意識——種關于解決沖突的基本價值和程序上的一致性，這種意識會大大降低創新的成本和風險。我國地方政府的創新行為也深受憲法秩序的影響。新中國前三部憲法雖然確認了地方政府的制度創新主體地位，卻因為憲法本身的缺陷和憲法秩序的不穩定而無法保證其主體作用的發揮。1982年，我國在重新修訂《憲法》，重申地方政府作為地方國家行政機關的主體地位時，擴大了各級地方政府制度創新的權力。這主要體現在立法權的賦予上，1982年《憲法》規定，省、自治區、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。新的《地方組織法》也規定，省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的部分市級人民代表大會及其常務委員會，可以根據本市的具體情況和實際需要，在不與憲法、法律、行政法規以及本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，制定地方性法規。新的《地方政府組織法》采用列舉的方法，對地方各級政府的職權作出了明確規定。這些規定與1954年的地方政府組織法相比，擴大了地方政府的某些職權，如省、自治區、直轄市以及省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的市的人民政府，可以根據法律和國務院的行政法規制定規章。這一系列的變化，都為地方政府進行教育制度創新提供了直接的憲政基礎。

2．分權改革的實踐

分權改革是地方教育制度創新最直接的實踐環境，它決定著地方政府是否“有能力”成為制度創新的主體。在教育體制改革之前進行的經濟體制改革，尤其是農村經濟體制改革的成功，為教育體制改革的推行奠定了物質基礎和參考樣本。雖然1978年就開始的農村經濟體制改革，“最初目的只不過是為了解決農村經濟崩潰帶來的迫在眉睫的財政壓力，政府并沒有對此舉可能造成社會福利的提高寄予多大的希望”，“但是，短期操作的外部效應非常明顯”。也正是由于“甩包袱”、分權政策在農村經濟體制改革中的成功，“驗證了放權優于集權的政策操作，政府在其他領域的放權便可以借鑒這一做法。”這一階段有兩個文件是很重要的。一是1985年中共中央的《關于教育體制改革的決定》(下稱《決定》)，二是1993年《中國教育改革和發展綱要》(下稱《綱要》)。分析這兩個文件，我們可以發現：每一個重要教育政策的出臺都有經濟體制改革的背景，1985年的《決定》是在經濟改革試點取得成功的前提下出臺，1993年的《綱要》更是伴隨著國家向建立社會主義市場經濟體制過渡進程中頒布的。因此，我們嘗試性地得出，這一階段教育政策的演進過程遵循著國家經濟體制改革的基本思路，走的是一條“漸進式的分權改革”[6]。根據這種分權思路，對于教育事業來說，這種調整主要有兩個方面：一是從國家的層面強調了教育事業的重要性，另一個就是要加大地方在管理教育的權力，地方在管理本地區內部事務尤其是教育事務上權力日益增大。而這種財權事權的分工是以承認地方利益為前提的，由此中央與地方在法律上形成了更為接近對等的契約主體，而非單純的上下級關系。放權讓利賦予了地方政府在教育制度創新中的自主性權力和動力，使它有條件、有能力成為教育制度創新的組織者。

3．改革路徑的依賴

漸進改革是地方教育制度創新最直接的知識環境，它決定著地方政府是否“有必要”成為制度創新的主體。任何制度創新都是要冒風險的。降低風險度的最好方法，就是先在局部范圍內進行試驗，然后推廣到全局。中國的改革成就正是在這種漸進性的“試錯”過程中實現的，“摸著石頭過河”、“不管黑貓白貓，逮住老鼠就是好貓”、“發展才是硬道理”等等都成為改革的首要標準。在對待地方政府的評價上，“不問績效、只求與中央保持一致”的標準被“既不與中央相抵觸，又能開創地方新局面”的標準所取代，老百姓心目中的好政府，是廉潔高效、敢于創新、敢于實踐的政府。這些都為地方各級政府進行制度創新掃清了思想障礙和理論障礙。我國教育事業發展中許多新制度的確立，都是先是由地方政府提出和進行試驗，當實踐證明新制度安排的收益大于舊制度安排，并具有可行性和普遍性后，中央政府才借助強制性權力使其獲得合法性，進而自上而下的強制性推行變遷。正如有學者對我國教育發展中的目標和路徑之間關系做了分析認為，并不存在唯一的、最好的政策，發展中國家教育政策實施難度在于其改革目標的多樣性，教育改革的不可預測性，等等。中國實踐中的“摸著石頭過河”的發展路徑，正是不拘泥于一種發展模式，是一種權變思維的體現。正是這種“沒有策略的策略”(thestrategyofnothavingastrategy)，使中國政府可以適時地調整政策，并能為下一步改革(re．reform)提供源源不斷的動力[。可以說，改革開放3O年來，地方政府在改革摸索過程中積累了大量治理經驗和教訓，對教育制度創新奠定了很好的“知識基礎”，也為地方政府具備了成為教育制度創新主體的資格。就如拉坦(VernonW．Ruttan)斷言的那樣：“我們擁有社會科學的知識越多，我們設計和實施制度變化就會干得越好。”正是上述制度環境的變化，使中國地方政府作為教育制度創新主體的地位得以真正確立，并在實踐中發揮出越來越重要的作用。

二、地方教育制度創新的理論特征

分析地方教育制度創新的特征有兩個分析維度：一是內容維度，是靜態的；一是過程維度，是動態的。地方教育制度創新的內容需要在具體的過程之中體現出來，地方教育制度創新的過程則始終秉持著內容的邏輯線索。

1．地方教育制度創新的內容

各地方政府在教育制度創新過程中，往往總是集中于某個教育領域、某個教育層次或者針對某個問題，但從理論歸納起來，其基本內容有：

(1)理念創新

地方教育制度創新應以一定的理念創新為前提。自黨的十六大以來，中央領導人在很多場合多次提到以民為本，改善公共服務，建設服務型政府。黨的十七大報告首次明確指出，要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，這為當前和今后一段時間推進行政管理體制改革確定了基本目標和方向，也為地方教育制度創新樹立了理念追求。服務型政府建設要求政府以加強服務為政府工作的中心和政府改革發展的基本目標，強調以完善和加強規制為主要措施的政府管理，同時也不排斥必要的政府統治和管理行為的行政創新的目標范式。

(2)主體創新

地方教育制度創新應以主體的多元化為保障。地方教育制度創新的主體由以政府主體為中心逐漸使權力在不同主體間轉移，形成了權力的多中心化。當前在政府“治理”的背景下進行的教育分權，突破了以往權力單純在政府內部的再分配，這是“中心”與“邊緣”之間關系的重構。特別是將權力分配給社會，以此轉向更多依賴民間機構和公民個人對教育的各方面參與，加強同地區、學區和地方、學校以及家長、學生之間的聯系，建立公共部門與私營部門、非政府組織以及公民個人的合作性伙伴關系。但這不意味著政府在教育領域責任的退出和讓渡，相反，為了更好地實現教育需求的滿足，通過地方教育制度的創新，達到政府與非政府之間的優勢互補，完成教育公共服務的供給。

(3)職責創新

地方教育制度創新應以承擔職責創新為核心。其中，就需要明確作為政府職責的“公共服務”邊界。首先，要對公共服務作出“應然”與“實然”的劃分。所謂“應然”是指特定的政府實際可以提供的公共服務，這主要取決于社會公共需求；所謂“實然”是指特定的政府實際可以提供的公共服務，這主要取決于政府現有的公共服務能力。其次，要根據受益范圍對公共服務作出區分，這包括全民受益的公共服務、多數人受益的公共服務、特殊群體(弱勢群體)受益的公共服務。再次，要根據社會需求的層次性對公共服務作出區分，這包括基礎性公共服務，即那些對人的生存有著決定性影響的公共服務；支援性公共服務，即那些對改善人的生存狀況、促進人的發展有著重要影響的公共服務；擴展性公共服務，即那些有助于提高生活品質、促進人的全面發展、推動經濟社會全面協調發展的公共服務。

(4)方式創新

地方教育制度創新以管理方式的創新為表現形式。地方教育制度創新中政府管理方式應改變“大而全”的包管，由“硬性管理”轉向“軟性管理”，主要包括監管、付費和直接提供3個方面。付費和直接生產是基于對于一種產品在生產和提供階段的上的可分離性，也就是說對教育產品的生產和提供可以是不同的兩個主體來分別實現，政府既可以是生產者，也可以是提供者。作為直接生產者的政府通過直接設立公立學校作為自己的生產單位來實現教育產品的生產過程。而政府作為提供者時，政府就不直接設立公立學校，或者是不依靠自己的生產單位進行生產，而是通過社會其他的主體的生產單位(比如設立民辦學校)等等來進行生產，在這一過程中政府雖然不承擔直接生產的任務，但是卻承擔著對其他生產單位進行付費的責任。至于政府的監管責任是一個很彌散的責任，或者說它的作用范圍很廣，在政府作為直接生產者時需要監管，在政府向其他生產單位進行付費時也同樣需要監管。監管使政府成為教育秩序形成中的“檢驗官”，制定“游戲”規則，對其他生產單位的生產情況進行全面的監管：對于好的，要積極加以制度激勵，提供政策和財政支持，對于那些生產中違規、懈怠，以次充好的單位應立即加以處理，可采取摘牌的方法。

2．地方教育制度創新的過程

各地方政府教育制度創新順應了教育改革發展的需要，合理運用了創新思維，結合當地的具體實情，以制度創新為突破口，以解決教育難題為著力點，取得了顯著的成績，其合理性與有效性也正是來源于其所具有的共同特征。

(1)以基于當地現實情況為創新根源

我國社會主義建設所面臨的基本現實就是處于并且將長期處于社會主義初級階段，中國教育改革所面臨的基本現實是由于歷史原因、地域原因所造成的教育發展水平的不均衡。各地教育創新案例正是抓住了這一點，在認清自己當地實際情況之后，既不被不利因素所困擾，也不被有利因素所迷惑，積極尋求教育發展的創新點，在摸索中走出具有本地特色的成功之路。

(2)以提高公共服務品質為核心價值

政府執政理念的轉變帶動了政府行政行為的轉變，“謀劃教育事業科學發展，努力辦好人民滿意教育”不再是一句喊得響亮的口號。政府以“服務”的理念辦教育，就必須明確服務的對象是誰，服務的目的是什么，只有這樣，教育事業才能真正成為促進社會公平、實現社會發展的有力手段。政府辦以提高公共服務品質為核心價值的教育事業，就是要把廣大人民群眾作為教育服務的對象，以廣大人民群眾的教育需求作為教育工作的重點，以廣大人民群眾滿意作為教育發展的目的，徹底摒棄為了“政績”抓教育的錯誤觀念，把教育改革做真、做實。

(3)以建立多元伙伴關系為主體特征

建立以政府為主導，社會、個人積極參與的多元主體共同辦教育的模式是我國教育發展的必經之路。長期的實踐經驗告訴我們，只依靠政府辦教育不僅不能滿足廣大人民群眾越來越多的教育需求，而且對我國教育體制的發展也有很大的阻礙作用。教育改革與發展要實現“從群眾中來，到群眾中去”的主體思想，不僅教育政策建設的滿足對象要從群眾中來，而且教育資金的籌集、教育管理體制的采用也可以從群眾中來，到群眾中去就是要讓群眾去評判教育改革與發展的長處與不足，傾聽群眾的聲音采納群眾的意見，從而形成使廣大人民群眾有話語權的教育行政體制。鼓勵社會、個人等各種形式的主體參與到教育事業的發展中來，這不僅是對各國教育事業發展經驗的歷史總結，也是我國教育事業改革與發展的客觀需要。

(4)以配套規范制度為表現形式

教育改革的關鍵在于教育制度的完善，完善的教育制度的建立不僅要打破舊制度的條條框框，還要運用創新的思想建立行之有效的、符合時代需要的新制度。制度不僅在于制度文本，而在于所達成的普遍共識所隱藏在制度文本背后的深層次內涵。以民主的思想作為制度文本深層次內涵，以規范的形式作為制度文本的外在表現，不僅是教育改革所需要的，也是我國社會主義改革所需要的。通過運用硬制度與軟制度相結合，兩種制度一起抓，共同建構我國教育制度的民主思想與規范管理。所謂硬制度，就是當地政府采用規章、條例等形式，對發展方向、管理方式等教育改革內容的具體規定和要求。所謂軟制度，就是通過督導、獎勵等方式，加大對教育管理的監督力度，提高本地區辦好教育事業的積極性。

三、地方教育制度創新面臨的問題

《教育規劃綱要》安排的重大改革試點工作，為地方政府和教育行政機關進行制度創新提供了新的契機。我們不難預見，“地方教育制度創新正在進入一個活躍期”_J。但是，評價地方教育制度創新不應僅僅關注數量上的增減，更應考慮地方教育制度創新自身價值的實現程度、知識與方法的增長程度、過程的協調程度、目標的達成程度以及行為的可持續程度，等等。

1．自身價值問題

任何問題的規范研究都要面對“是什么”的問題，教育制度創新同樣如此。雖然目前我國地方教育制度創新實踐數量多、范圍廣，很多地方政府確實在各自領域及地域內推進了不少創新，但“什么樣的是創新”、“我們需要一個什么樣的創新”、“如何評價創新”等等理論問題都被實踐的大潮湮沒了。一種沒有指向的創新、一種沒有系統思考的創新沖動，只能將創新實踐“口號化”、“絕對化”和“標簽化”。有學者對當前地方政府創新研究的熱點主題與理論前瞻進行了研究，認為20世紀90年代以來，愈來愈多的學者以更加積極的姿態主動投身于地方政府創新的研究，取得了不菲的成就。但就理論范式而言，政府創新的研究仍處于前范式階段，政府創新的理論與方法還不夠成熟，尤其是套用一般經濟組織創新理論，沒有很好地照顧地方政府創新的獨特價值。因為公共產品的供給、公共利益的維護永遠是地方政府創新應當首先考慮的因素。所以，從這個意義上講，公私部門科學的、細致化的區分是完善政府創新管理理論的重要基礎和前提之一【11]。因此，要注重和加強對教育制度創新自身理論的研究，為自己“正身”，創造“自己的隱喻”(metaphorofitsown)[。地方教育制度創新行為的主體是地方政府和相關教育行政機關，主體的公共屬性使教育制度創新行為具有公共產品性質，其中秩序、公平、質量是核心的價值追求。所謂秩序，是政府秩序，政府通過一系列良性制度的建設，通過適當的秩序手段，發揮教育事業各主體的作用，形成教育事業發展的宏觀環境，以實現教育改革和發展的目標；所謂公平，是政府教育制度創新應體現公共價值，充分發揮再分配功能，保障弱勢群體和弱勢地區享有平等受教育機會；所謂質量，是政府不斷改善教育品質，使廣大受教育者能夠是享有優質的教育資源。因此，地方教育制度創新的過程就是通過一系列制度安排，達成有質量的公平的過程。

2．政府責任問題

政府作為教育制度的主要供給者，不能在教育領域中退出，或者推卸應盡的公共教育責任。在諸多的創新案例中，市場機制的引入成為各地方政府實現教育責任的重要途徑。無疑，市場機制能帶來教育制度的靈活性、多樣性、自主性，可以滿足多元的教育需求，減輕國家負擔，但不能解決教育制度的公平性問題。而且在運用市場機制過程中，還應區分“政府責任市場化”和“服務提供機制市場化”[1，前者是把本應是政府“分內職責”的公共服務推向市場，后者則是在政府承擔基本責任的前提下，推行公共服務生產過程的市場化，通過多元生產者之間的競爭降低成本，提高效率和質量。而目前，我國政府熱衷于政府責任的市場化，而在服務提供機制市場化方面認識和實踐嚴重不足。因此，首先要改變政府在公共產品提供中的激勵機制，正是因為現在所有政策選擇都“以經濟建設為中心”，其他方面就必然被置于相對次要的位置。在非均衡發展戰略的推動下，政府職能和邊界問題逐步向經濟領域傾斜，一方面政府為追求GDP而“投資饑渴”，另一方面對于教育等對GDP不能有立竿見影貢獻的軟性公共產品，就沒有足夠的激勵來提供，而將其“甩包袱”式的丟給市場或者個人。因此，在政府基本完成硬件投資任務的歷史使命之后，應當將更多的目光和精力放在教育等社會事業的發展中來，學會作教育的判斷，使“教育優先發展”真正成為政府行為激勵的重要內容。另一方面，政府改變承擔責任的形式和角色，要從提供和控制逐步走向規制和支持。因此，如何在肯定市場機制的前提下，再造教育的治理結構是擺在我們面前的重大課題。這里有兩點是十分重要的：一是政府管好該管的，放手不該管的，管不好的由社會力量參與管理；二是“對于市場，不是法律禁止的行為，政府不干預；對于政府，不是法律規定的事情，政府不做。”

3．分權問題

在長期經濟改革中被證明了的“分權增效”，在中國教育領域出現了諸多問題。應該說，這一時期的世界銀行，聯合國教科文組織(UNESCO)和美國國際開發署(USAID)等組織都提倡一種有計劃的分權策略作為發展中國家能夠用來對付教育經費短缺的方法。認為，當發展中國家能夠擴大其資源時，期望靠分權的方式使得他們的教育制度、效率、公平和質量全改善。但當政府將“分權”當成是一勞永逸的政策措施時，它是危險的，分權要取得好的效果還需要相關制度安排的支持。我國教育事業的分權政策恰恰是忽視了地方政府“事權”與“財權”之間的平衡：地方自主權的增大，一方面給地方政府進行制度創新留有了余地，同時也使地方政府在管理教育的能力上經受考驗。其實，在有的地方，地方政府管理教育責任的承擔是在地方政府沒有能力的前提下就獲得了中央的委托，是一種用“政治信任”代替“可行能力”的一種“虛”職責。尤其是在1994年國家實行分稅制之后，中央財政得到了極大的增長，而地方財政收入在總財政收入中的比重迅速下降。顯然，在這種財政狀況下實現教育分權也是不可能的。所以，就像有學者研究得出的結論那樣，“分稅制并沒有有效地均衡地區間因經濟發展不平衡而帶來的區域差異”，“其中一個重要原因在于分稅制帶來的集權效應引起地方政府行為的一系列變化”]。面對這一財政狀況，地方政府有自己的應對策略，或者通過多種途徑從預算外為自己聚集財力，或者在職責承擔上采取“消極作為”的方式，“出工不出力”。而恰恰是這些“應對之法”被冠以了“創新”的名頭。可見，簡單的分權不能帶來有效的創新行為，有的時候，更多的是地方政府在重重壓力之下的無奈之舉。因此，我們不應在集權和分權、上移和下移之間做簡單的加減法，忽略對于這種權力調整過程中的制度激勵問題。當我們的權力上移或者下移僅僅是責任的移動時，那么我們很難想象地方會有多大的動力和熱情去完成中央下派來的任務。尤其是在“出力不討好”、“會哭的孩子有奶吃”成為一種對策文化的時候，伴隨著權力移動的利益激勵制度就顯得尤為重要了。

4．需求表達問題

我國對地方教育制度創新作用和意義的歸納，其中一點很集中，那就是“地方政府直接接觸當地的個人和團體，能夠及時了解來自個人和團體自發產生的創新意圖及其新制度的預期收益”【l6)。這也符合“奧茨定理”]中“地方政府更能反映地方民眾的需求偏好，使公共產品的供給行為更具有針對性”的觀點。那么，我國地方教育制度創新中，地方政府真的離民眾近嗎?能否真正反映民眾的需求?地方公眾是地方政府提供的地方公共產品和公共服務的消費者，從理論上，他們是地方政府的政治委托人，他們的意志應當成為地方政府制定行政目標、進行制度創新的最重要依據。但是“公眾”具有個體的現實性與整體的虛擬性的特征，也正是由于這一特點，才使得公眾對于教育制度創新中很難形成一種可以辨別的聲音，這種聲音或者被掩蓋，或者被強勢的聲音所淹沒，出現“一枝獨秀”的狀況。因此，我國教育政策決策機制更多地屬于內循環狀態，外部的利益訴求很難進入到“政策之窗”(windowofpolicy)中，內部的利益調節取向也不對外部問題負有“責任”。可見，地方制度創新并不必然來源于公眾的需求，公眾要發“聲”，能發“聲”，發好“聲”，需要建構一個民主協商的對話平臺。

5．持續性問題

根據制度創新的相關理論，創新得以發生需要形成“第一行動集團”。所謂“第一行動集團”是指那些能預見到潛在利益，并認識到只要進行制度創新就能獲得這種潛在利益的人。他們是制度創新的決策者、首創者和推動人，他們中至少有一個成員是熊彼特所說的那種敢于冒風險的、有敏銳觀察力和組織能力的“企業家”。在我國一些地方出現的地方教育制度創新案例中，也不斷涌現出一些改革“強人”或者所謂的“政改明星”。這些創新案例的出現和推動往往都與這些改革“強人”自身的素質和能力息息相關，具有明顯的“強人”色彩和“時效性”。有學者對黨的十六大至十七大期間中國地方政府創新現象進行研究后得出，中國地方政府創新的數量同黨中央的大政方針有密切關系，在政策導向及干部人事安排比較明朗的情況下，地方政府創新數量較多，反之數量就會相對較少。在黨代會召開的當年，人事調整比較頻繁，地方政府創新的數量比較少，黨代會召開的次年，政策導向已經非常清晰且大規模人事調整基本完成，地方政府創新數量相對較多。而且中國地方政府創新的數量同該地區的經濟發展水平成正比關系，但具體到各地區，地方政府創新的數量還與該地區行政官員的改革意識、創新精神，以及該地區在中國政治版圖中所處的地位有關[。我們如果將地方教育制度創新寄托在某一個人身上，這不是常態，也不能長遠，更難具有創新的推廣和示范意義。要想使創新行為和成果不至于“人在政舉，人去政息”，必須建立一整套鼓勵創新的激勵制度，改變行政官員的個人利益激勵結構。地方政府創新的制約性在于兩個方面：一個是行政官員的個人利益，如果不能帶來利益，行政官員進行制度創新的動力就不夠；-是政府創新風險太大。因此，政府機關要出臺一些規章制度來構建一個相對寬松的環境，鼓勵行政官員創新，容忍創新失敗者，獎勵創新者，讓創新者從創新活動中受益。