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一、城鄉職業教育統籌發展的理論預設

什么是理論預設?“預設”一詞源于presuppositions的中譯名，最早提出預設這一概念的是德國哲學家弗雷格(G．Frage)。他認為，“簡單或復合的專有名詞都必須具有指稱對象”，即任何命題都存在“一貫理所當然的前提”。如，我們斷言“從根本上說，農村貧困源于教育落后”，就自然先假設“農村貧困”是客觀存在的現象。預設主要特征有：合適性和共知性。所謂合適性是指預設要跟語境緊密結合，是言語行為的先決條件；所謂共知性是指預設是交際雙方都可以理解、都可以接受的那些背景知識。正確的理論預設是城鄉職業教育統籌發展理論建立的基本前提，也是建立統籌發展模型的基礎。依據城鄉統籌發展理論，筆者對城鄉職業教育統籌發展進行以下四個理論預設。

1．城鄉職業教育具有“二元分離”的客觀性，必須也必將實現一體化發展，其發展策略是堅持全域大職教理念，打破二元管理體制，統籌規劃，整合職業教育資源。職業教育根植于經濟社會發展大背景，既然我國經濟社會發展具有典型的二元割裂性特征，那么，這種特點自然要折射到城鄉職業教育的發展之中，城鄉職業教育也就會呈現出“二元割裂”現象。如戶籍制度、具有歧視性的城鄉招生、就業制度，以及人們對農村職業教育概念的界定等，都在一定程度上曾經或者依然在制約著農村子弟的職業教育選擇權與發展權。而要能夠真正解決城鄉職業教育發展“二元割裂”的問題，使其具有真正意義上的平等權，就必須樹立大職教理念，將城鄉職業教育作為一個完整的系統統籌考慮，不再把農村職業教育囿于縣及縣以下農村的狹隘范疇，并以兩者統籌發展為路徑和契機，逐步實現城鄉一元化的管理體制，實現城鄉職業教育資源的統籌配置。這是城鄉職業教育發展的必然趨勢。

2．城鄉職業教育具有“共生發展”的必要性與趨勢性，必須也可以實現城鄉互動與轉換，其發展路徑是城鄉合作，有序流動，共生共贏。城鄉職業教育共生共存是絕對性與相對性的辯證統一。其一，“城”“鄉”是一對具有相對性與歷史發展性的動態概念，兩者具有天然的聯系性和不可分割性。有學者認為，城鄉共同發展的歷史脈跡走向是否定之否定的揚棄過程，即城鄉合治一城鄉分治一城鄉合治的城鄉治理趨勢，這實際上也是城鄉共生一城鄉對立～城鄉一體的城鄉發展進程的重要環節，城鄉統籌綜合配套改革實質上就是一個高層次和高質量的揚棄過程，揚棄的落點必然是更高程度上的城鄉發展起點。其二，新農村建設的歷史使命決定了城鄉職業教育在新農村建設進程中城鄉的關聯性越來越強，兩者最終將實現一體化發展。其三，就城鄉職業教育服務功能而言，已沒有必要去區分兩者誰應該為農村建設或城市建設服務的問題了，其服務的功能指向愈益模糊化、一體化，而這樣的功能取向有助于促進城鄉職業教育服務經濟社會功能的釋放與擴大。其四，就城鄉職業教育市場而言，在未來，兩者只有建立統一的、共享的市場體系，才有利于各自的發展，兩者呈高度的相關性和依賴性。同時，城鄉職業教育共生發展有利于走集約化發展之路，有利于解決職業教育發展因無謂競爭而產生的內耗現象，服務效能也會隨之提升。

3．城鄉職業教育具有“政府導向”的行政性與政策性，其發展的關鍵是政府主導、政策推動和制度保障。統籌城鄉職業教育發展需要政府主導。首先，統籌城鄉職業教育是職業教育領域的一場深刻變革，需要有來自于自上而下的政府行政力量以及制度的推動。其次，雖然我國總體上已進入以T促農、以城帶鄉的發展階段，但各地發展水平差距很大，反哺力、支持力各地極為懸殊，如果各地各自為政，就會形成“各家自掃門前雪”的局面，城鄉職業教育差距難以有效縮小。在這種情況下，就需要來自于政府行政力量及制度與政策的支持和規范。第三，職業教育市場體系在逐步發育成熟，市場這一“無形之手”作用的發揮越來越大，但是由于市場本身存在的先天缺陷和職業教育的弱勢性，以及城鄉職業教育統籌的新課題，需要通過政府“有形之手”制定一些制度或政策，才能夠真正推進城鄉職業教育的統籌發展。

4．城鄉職業教育具有因制度缺位所致的發展不均衡性，因此，必須而且只有積極推進城鄉職業教育的制度安排與政策創新，才能真正實現城鄉職業教育的統籌發展。科學發展觀的核心意涵是協調發展、和諧發展，其在社會學語境中的意義可以理解為“秩序”或者“均衡”。美國社會學家塔爾科特•帕森斯是均衡論的集大成者。他在《社會行動的結構》一書中指出，正是規范把行動和社會秩序結構了起來，使人的主觀意志服從于規則和價值體系。我國正處于經濟社會發展的重要轉型時期，缺乏完善的“規范機制”便會出現不和諧。我國城鄉職業教育發展具有明顯的不均衡性，無論是城鄉職業教育的辦學條件、職業教育市場發育以及其他教育資源配置都存在較大差距，而導致這種情況的重要原因是我國不同的，甚至具有歧視性的職業教育制度。另外，我國職業教育的轉型與發展缺少不了制度的配置，這既是各國職業教育發展的經驗，也是我國“行政導向性”職業教育這一特定的國情所決定的。所以，要消除城鄉職業教育發展中的不和諧因素，關鍵還是要從制度人手。也就是要剔除城鄉職業教育發展制度中不合理的成分，根據統籌發展的需要，配置相應的有助于城鄉職業教育統籌發展的制度，以為城鄉職業教育發展創造一個更加公平、合理的制度環境。筆者認為，加強城鄉職業教育統籌發展的制度安排與配置，既是研究城鄉職業教育統籌發展的邏輯起點，也是實現城鄉職業教育統籌發展的重要保障或推進手段。

二、城鄉職業教育統籌發展的基本原則

1．空間集聚，內涵集約的效益性原／n,1。集聚效應是常見的社會、經濟現象。近些年來各地出現的“大學城”“職教城”“科教城”就是集聚效應在辦學行為中的體現。在職業教育發展領域，集聚是就城鄉職業教育空間發展環境的調整與優化，它是基于提高職業教育對經濟發展服務效能以及提升自身辦學效益的需要，根據區域城鄉職業教育現實狀態，對其空間布局結構進行的科學調整，優化布局。城鄉職業教育適度集聚發展，有利于改變長期以來職業教育布點過多過散，布局不合理，有限職業教育資源浪費的現象，有利于降低職業教育人才培養成本，促進城鄉職業教育分工與協作，形成區域職業教育的特色和品牌優勢。實踐也證明，集聚發展有利于產生集聚效應和輻射效應，成為加速城鄉職業教育統籌進程的有效途徑。集約發展的核心是提高規模效益，關鍵是提升核心競爭力。堅持城鄉職業教育集聚與集約發展，是提高職業教育發展力的基礎和前提。

2．公平為首，效率同步的一致性原則。堅持效率與公平兼顧，是城鄉職業教育統籌發展的邏輯起點與目標追求，是解決城鄉職業教育分割、低效運行的治本之策，也是科學發展觀在職業教育發展中的重要表現。長期以來，職業教育受到經濟發展中效率優先政策導向的影響，這種政策導向被無限放大，就使得城鄉社會成員享受包括職業教育在內的公共服務差距日漸擴大，其對農村職業教育發展的負面作用遠甚于對經濟發展的影響。人們已形成了這樣一個共識，即農村社會的經濟貧困，更多的是源于貧困的教育，所以，要從根本上解決以農民為核心的“三農”問題，首要的是要為農民提供適當類型的優質教育，給予農村和城市職業教育平等的發展條件和環境。特別是，當職業教育發展到一定程度，到達一定發展階段時，其公平比效率顯得更為重要。在新農村建設的大背景下，強化公平理念，使農民及其子女成為職業教育發展的受益者，這不只是政府和教育部門的職責，也是全社會的良知，需要全社會的理解和支持。從政府來說，就需要處理好城鄉職業教育發展中的“錦上添花”與“雪中送炭”的關系。值得指出的是，統籌城鄉職業教育發展的實質是調整城鄉職業教育整體的發展與利益關系，是將教育利益的天平向農民傾斜。這種利益調整，從靜態來看，似乎只是對“蛋糕”的重新分配，將原來城市優先的政策轉變為農村優先，城市反哺農村職業教育，因而是一種迫于改變職業教育與社會發展現實的公平政策，但從動態來看，通過調整與協調城鄉職業教育發展關系，可以進一步把“蛋糕”做大，提升城鄉職業教育整體的協作效能，因而是一種促進長期效率的政策。城鄉職業教育統籌發展，要求政府及教育主管部門強化公平理念，在把“蛋糕”做大的同時，盡可能合理分配“蛋糕”，以實現效率與公平的統一。

3．以人為本，發展人人的主體性原in,1。以人為本是科學發展觀的本質和核心，也是統籌城鄉職業教育發展必須堅持的原則。發展職業教育的最終目的是實現社會的全面進步和人的全面發展、自由發展。人自由、全面發展的價值訴求要求為城鄉每個人提供同等成長和發展的外在環境。城鄉職業教育作為社會發展和人的發展的要素與路徑，其發展影響和制約著人的發展權利，影響其發展方向、發展機會以及經濟利益和社會地位的改善與提高，而不平等的城鄉職業教育體系必然制約甚至妨礙人的發展。因此，從人的發展角度來看，進行城鄉職業教育統籌改革具有非凡的促進人性解放以及促進勞動者命運改變的意義，能夠更好地滿足職業教育自身以及人民群眾發展的需要。首先，必須建設一個有利于人人發展的時空環境。城鄉職業教育統籌必須充分考慮人們接受職業教育與培訓的便捷性，使接受教育培訓的人們能夠時時處處都能夠接受職業教育與培訓，如建立“-~,J鐘社區教育圈”“半小時職業教育培訓圈”等。其次，必須為人人發展提供內容豐富的教學環境。一方面，教學內容要豐富多樣，可以滿足不同職業人對職業教育與培訓的需要；另一方面，還要滿足社區人員接受終身教育與不同類型的享受教育的需要。第三，必須為人們發展提供價廉質高的職業教育與培訓。這主要是為了更好地滿足那些有意愿接受職業教育與培訓，但難以承受較高學費的低收入人群的需要，使他們不會止步于高學費門檻的職業教育與培訓。在條件成熟的情形下，要為低收人人群以及弱勢群體提供免費的職業教育與培訓。

4．因地制宜，多元發展的差別性原則。我國經濟社會發展以及職業教育發展存在顯著的區域差異；與此同時，城鄉統籌涉及“城市”與“鄉村”兩個層面，而城市有強弱之分，鄉村也有貧富之別。區域、城鄉對比關系的多樣性意味著城鄉職業教育統籌發展應不拘一格，應呈現多元化的統籌模式。就大多數大、中城市所轄區域而言，在地理位置和經濟發展程度上基本上可以分成三種類型的農村：偏遠而貧困或者不富裕的鄉村，城鄉結合部的富裕農村，以及介于兩者之間的一般農村。由這些不同的地理位置以及經濟發展狀況等綜合因素決定的城鄉職業教育統籌模式以及統籌的內容必然會表現出較大差距。因此，不同地區應根據自身實際情況采取不同的統籌發展模式。如在城鄉結合區域，可選擇城鄉一體化式的統籌模式。這些地區城鄉差別很小，農村富裕程度甚至超過城市，農村社會環境以及教育發展水平不亞于城市。

5．政府主導，政策引領的導向性原則。統籌城鄉職業教育發展是一個具有全局性的系統工程，它涉及辦學理念的更新、辦學思路的突破，更涉及職業教育制度和政策的安排與創新；不僅涉及職業學校布局、專業結構的調整，也涉及城鄉職業教育資源配置的調整。實踐表明，只有充分發揮政府在城鄉職業教育統籌發展中的主導作用，才能夠切實推進城鄉職業教育的有效統籌。政府在城鄉職業教育統籌中的主導作用主要表現為，堅持職業教育在經濟社會發展，尤其是新農村建設中的戰略地位；在城鄉職業教育統籌發展中積極履行調節、監管和服務的職能，切實解決在統籌發展中政策“不到位”或者“缺位”“越位”的問題，把握全局，統籌兼顧，協調好各方面的利益，充分調動各辦學主體的積極性。其關鍵作用是積極地進行城鄉職業教育統籌發展的制度安排與政策創新。當然，堅持政府主導并不是排斥市場調節的作用，而是要進一步完善市場調節機制，充分發揮市場在教育資源配置中的調節作用，綜合運用市場“無形之手”和政府“有形之手”，有效地推進城鄉職業教育協調發展。

三、城鄉職業教育統籌發展的著力點

1．統籌發展規劃，堅持區域共生，城鄉互動，協調發展。統籌城鄉職業教育發展規劃，是指基于一定區域范圍內城鄉經濟社會以及職業教育的發展戰略、發展特點和發展水平，以區域共生和城鄉“一盤棋”的發展理念，對未來一定時期內該區域的城鄉職業教育發展進行整體部署，使其與區域經濟社會和教育發展結構相吻合，實現辦學效益最大化。這一含義的實質是通過“統籌”，提高職業教育結構與社會經濟發展結構的“吻合度”。第一，統籌規劃是城鄉職業教育發展的必由之路。按照共生理論，“城”“鄉”原本就是互為共生，相互依存的同一系統的兩個單元，其分割狀態是城鄉經濟社會的一個歷史性現象，它們最終必將融合，一體發展。筆者認為，統籌發展，是城鄉職業教育第3期(總第715期)發展的必然選擇，也是嶄新的現代職業教育體系形成的重要標志。第二，統籌規劃必須具有全新的理念。一是全域理念。要基于城鄉共生和大職教的理念，以及未來城鄉職業教育一體化的發展趨勢，全面、綜合考量城鄉職業教育統籌規劃問題。二是以人為本理念。職業學校與培訓機構的布局要方便城鄉尤其是農村學習者求學。無論是學校的設立、專業的設置，或者是教學內容、教學時間的安排等，都要考慮農村學習者的需求與特點，要最大程度地滿足農民的需要，體系職業教育的人民性。_一是效能、效益最大化理念。在統籌規劃時，要考慮如何布局規劃更有利于提高區域職業教育整體的服務效能以及各辦學機構潛能的發揮，有利于辦學效益最大化。第三，統籌規劃要體現以城帶鄉，以鄉促城，城鄉互動的方針。由于大多數農村地理位置的偏僻性、農村經濟的不發達性，更由于長期以來職業教育發展政策的城市取向性，農村職業教育在相當長的時期內將會延續其劣勢教育的狀態，因此，統籌城鄉規劃要體現城市職業教育對農村職業教育的反哺作用、示范作用，最終形成城鄉職業教育互動發展、和諧發展的局面。

2．統籌資源配置，堅持農村優先，有序流動，均衡發展。長期以來，在我國城鄉社會發展政策的制定上存在的“先工業后農業，先城市后農村，先市民后農民”的意識，在職業教育領域同樣有著深刻的反映，這就是城鄉職業教育資源配置不公平，各種教育資源要素缺乏必要流動，城市職業教育“錦上添花”式的教育富足和浪費與農村職業教育“捉襟見肘”的貧困、不公平景象共存。統籌資源配置，就是要統籌配置影響城鄉職業教育發展的各種要素，并通過有效的制度安排與政策創新，引導包括師資、經費、生源、教學儀器和實驗設施、信息資源以及職業教育市場體系建設等最大程度上實現公平配置，合理流動，創造城鄉職業教育平等使用教育資源發展的環境。第一，要優先向農村職業教育配置資源。在公共資源配置領域，要按照有利于逐步實現基本公共服務均等化的要求，加快建立與完善公共教育財政體制，要優先滿足農村職業教育改變生存與現實的發展狀態的需要，加大公共財政向農村尤其是不發達地區農村職業教育轉移支付的力度；要大力推進農村職業學校信息平臺建設，建設城鄉一體化的信息高速公路等。在市場配置領域，要通過政府以及有關教育主管部門“有形的手”進行必要的干預，引導以經費投資和師資等為主的資源要素向農村職業學校流動與配置。這包括從法律層面作出明確的利好農村的規定，以加大財政對農村職業教育與培訓的投入，建立與實施免費農村職業教育與培訓制度和義務職業教育制度等；從政策層面引導更多教育資源流向農村職業學校。第二，暢通城鄉職業教育互動渠道，建立有序的職業教育資源流動機制。必須根據統籌發展的要求，建立起相應的城鄉職業教育溝通、互動、流動的機制，重點是統籌城鄉職業教育勞動力就業市場、招生市場、人力資源市場等。第三，統籌財政資源，促進職業教育公平發展，實現辦學效益最大化。城鄉職業教育的不公平在很大程度上體現為投資的不公平，因此，在推進城鄉職業教育統籌發展中只有抓住財政與投資政策這一關鍵因素，才能夠實現綱舉目張，從根本上解決制約城鄉職業教育統籌發展的因素。重慶市在這方面作了有益的探索。該市一是抓好市級財政資源統籌，用于“五類學生”資助，以助困促進公平；二是抓好區縣財政資源統籌，用于免費試點，以免費建立公平；三是抓好兩級財政資源統籌，用于助學擴面，以擴面實現公平。

3．統籌制度安排，堅持有效供給，優化配置，持續發展。第一，必須保障城鄉職業教育統籌發展制度的充分供給和有效供給。一方面，以“公平”為導向、為準繩的城鄉職業教育利益的整合并不是一個自發的過程，要求更多的外在客觀的制約因子注入其中。這首先表現為對我國職業教育制度供給的訴求。另一方面，制度和政策屬于稀缺性的職業教育資源，在一定意義上說，制度和政策的供給要比簡單或者直接地增加一些職業教育投資重要得多。因為制度常常更具有法律的或者強制的意義，執行力更強，而且制度與政策具有持續的規范與制約作用。在設計城鄉職業教育統籌制度時，要清醒地看到城鄉職業教育統籌的關鍵和難點是農村職業教育。目前，迫切需要安排或者逐步建立的城鄉職業教育統籌制度，包括城鄉職業學校教師流動制度、農民工培訓與管理制度、新生代農民工培訓制度、免費農村職業教育與培訓制度、城鄉職業學校配對建設制度、農村成人教育經費制度、農業職業教育發展制度、弱勢職業教育專業扶持發展制度，等等。第二，必須公平、優化配置城鄉職業教育統籌發展制度。制度是“歧視性”的，這就意味著，在給予某個地區或者某種類型的職業教育發展以某種制度的同時，對其相對的地區或類型的職業教育或多或少是有限制的，甚至是禁止的。在我國，農村職業教育發展常常不擁有與城市對等的政策供給，這使城市職業教育擁有了相對于農村職業教育較大的政策優勢，最終便形成了城市職業教育的發展優勢、競爭優勢。由城市職業教育發展的制度優勢導致的結果主要表現在三個方面，一是由投資政策導致的城市職業教育基礎能力的建設優勢；二是由城鄉差別導致的城市職業教育資源配置優勢，城市職業教育在師資、生源等教育資源要素配置效率上具有顯著的優勢；三是不公平的就業制度與城市發達的就業市場體系導致了城市職業學校畢業生具有更大的就業優勢。一方面，農村人口的就業、失業問題雖然已經逐步進入了政府和公眾視野，但并沒有真正成為政府行為，更沒有得到政策的、制度的支持與關照；另一方面，城市職業學校具有更大的信息優勢，這為城市職業學校就業競爭力提高創造了優勢條件。

4．統籌公共服務，堅持政府主導，市場調節，共同發展。第一，必須確立政府在統籌城鄉職業教育公共服務中的主導地位。統籌城鄉職業教育作為發展理念的重大突破和發展戰略的轉型，其公共服務能力的提高需要政府主導。首先，政府是城鄉職業教育統籌的主體，扮演著其他發展主體無法替代的角色。一是政府可以根據城鄉職業教育統籌發展的需要適時制定、出臺相關的政策和制度，同時，對制度和政策的執行情況進行監督；二是政府是職業教育的管理者，政府最有可能協調各辦學力量發展職業教育與培訓；三是政府是職業教育最大的投資主體，可以運用投資杠桿調節職業教育的發展方向，調動各辦學主體的積極性；四是政府是職業教育資源整合的引導者，政府可以通過出臺相關政策、制度等促進或規范職業教育資源的整合與流動。其次，由于市場調節這個“無形之手”存在的缺陷以及客觀存在的城鄉二元結構，在城鄉職業教育統籌過程中都需要政府“有形之手”主導下的政策改革的推進。這既是職業教育市場發育的需要，更是改變我國職業教育管理現實狀態的需要。根據我國現行管理體制的特點，在推動政策改革方面，越是上級政府，越有政治動員和政策主導的能力，越能發揮更大的作用；而從統籌的區域和范圍來說，越是上級政府，管轄的區域范圍越大，統籌配置資源的回旋余地越大，統籌的行為空間和作用效果也越大，這可稱為統籌城鄉發展的“大局效應”0。我國城鄉職業教育的統籌發展也逃脫不了這一規律。第二，必須擴大公共財政對農村職業教育發展支持的力度。政府要按照有利于逐步實現城鄉職業教育基本公共服務均等化的要求，加快完善公共財政體制，加大公共財政向農村職業教育的轉移支付。要整合職業教育專項資金，提高資金使用效率。

近年來，中央和省級政府用于發展農村職業教育的資金有很大一部分以專項資金形式分散于勞動、教育、民政等各個部門，由于受部門利益和條塊分割管理體制的影響以及缺乏有效的經費使用監控機制，資金使用效率不高。不僅如此，這些資金在使用過程中存在著被挪用、侵占、套用、使用不到位的問題，更有甚者，一些地方和一些單位，為了撈到國家補貼，培訓學校有的炮制“空氣考生”，和廠家負責人分贓；有的在完全不具備辦學條件的情況下胡亂培訓，賺“高額利潤”；有的以重金行賄“買”指標。農民工培訓指標成了一些人眼中的“唐僧肉”。鑒于此，筆者認為，一是必須協調好涉及經費使用管理的“條條”“塊塊”的關系；二要建立起相應的培訓經費管理制度，加強對分散在各部門的職業教育與培訓資金的管理與審計；三要強化對專項經費的統籌管理，把財權和事權統一，既調動了真正的職業教育與培訓機構的積極性，又最大程度地減少了經費的浪費現象。第三，要加快并優先建立城鄉一體化的職業教育招生市場和就業市場。在統一的招生與就業制度的引導下，學習者可以自主選擇學校以及需要的職業教育，勞動力在城市和農村的邊際生產率和工資率趨于均衡，有利于為學生創造機會均等的學習和就業環境與條件。