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論文關鍵詞：承擔責任問責制度程序保障引咎辭職法律依據程序性行政性法律基礎責任者責任政府

論文摘要：行政性問責往往是責任政府運作的開始,但要使責任政府穩定而有效地運作,就需要由行政性問責進一步走向程序性問責:完善責任制度的法律基礎,在制度層面,完善責任制的各項程序,通過程序保障在責任面前人人平等,盡可能減少問責過程中的“替罪羊”問題。

2003年春天，一批官員因處理SARS疫情不力而被免去官職。2004年春天，一批官員因為各種各樣的責任事故而引咎辭職。一時之間，高官問責，責任政府，成了炙手可熱的關鍵詞。

不過，就像任何公共問題都會有爭議一樣，有關高官問責的做法，人們雖然都認為責任政府建設是必要的，但在具體的操作方面，并非都有一致的意見。

贊成的人認為，在自由的社會里，任何人都應該對自己的行為承擔責任，政府官員也不能例外。高官問責，有助于有效政府的建設。高官只要出了問題，就應該問責。即使個別人承擔責任有些“冤枉”，一個人哭也勝過大家一起哭。

但也有人對此頗有疑問，許多責任事故都有直接責任者，好象與高官并沒有直接的關系。因為跟自己沒有關系的事情而承擔責任，辛苦努力數十年才到手的仕途在一夜之間喪失殆盡，實在是很冤枉。為了承擔責任而承擔責任，或者為了某個政策信號而承擔不應該承擔的責任，往往導致在責任面前人人不平等。

輿論的分野，往往使得推行問責制度的領導處于兩難的境地：不嚴厲實施問責制度，往往受到支持者的反對，并且的確容易導致不負責任的風氣；嚴厲實施問責制度，往往受到一些人的質疑，并且很容易出現問責過分的問題。而在后來為了給承擔過分責任的人一些補償，在事情過去之后不得不重新安排責任者新的職位。

正是這一原因，問責實踐往往不是輕描淡寫，就是暴風驟雨，輕描淡寫的時候即使出現了重大責任事故，高官依然不需要引咎辭職；暴風驟雨的時候即使出現了一些小小的問題，高官也不得不被迫引咎辭職。結果就是問責制不是形同虛設，就是制造很多代他人受過的“替罪羊”。替他人受過，自然會得到廣泛的同情，過段時間就需要重新安排工作。結果就是使得問責制再打折扣。

這些問題，實際上是行政性問責的邏輯所導致的。行政性問責的特征是：

問責的依據是行政性的，每一個官員的責任或者比較模糊，或者缺乏明確的法律依據，一般只有行政性文件依據，或者行政首長的臨時性決策。即使法律文本比較明確，其效力往往也取決于行政權力。

在權力配置方面，問責往往取決于領導人的意愿和意志，也就是說，由最高行政領導確定是否要問責，什么樣的事情需要問責，什么樣的事情不需要問責，問責的力度如何，什么樣的人應該承擔什么樣的責任，什么樣的人可以不承擔責任；最高領導重視了，問責就進入實踐，其力度也大，最高領導有其他考慮了，問責就會退而變成次要工作，力度下降，有時候甚至是停止運作。

與有權力的行政領導人相比，需要承擔責任的官員，往往是下級，在問責過程中，往往處于十分消極被動的地位。在出任新職的時候，自己往往沒有什么選擇權，上級安排什么崗位，就出任什么職位；在承擔責任的時候，也往往別無選擇，聽從上級的安排，是免職，還是引咎辭職，還是其他處分，都由上級來確定，責任者要做的只是配合工作。責任者一旦引咎辭職或者免職之后，會一律保持沉默，耐心等待上級給予新的安排，自己不會為自己進行有效的辯護，也不會主動自謀出路。

行政性問責的這些特征，使得問責實踐往往很不穩定，并富有爭議，實際上也很少有長期的效果。要解決這些問題，僅僅依靠技術上完善行政性問責是不夠的，關鍵還是要從行政性問責走向程序性問責。與行政性問責相反，程序性問責的特征是：超級秘書網

問責的依據都是法律性的，每一個官員的責任都非常明確，都有充分的法律依據，而不是簡單的行政性文件，也不是臨時性的行政決策。即使在某些具體細節方面不清楚，或者法律依據存在問題，隨后也很容易通過開放性的立法程序，或者司法程序加以彌補。

在權力配置方面，責任面前人人平等。責任是一項制度，其力度由法律確定，其中引咎辭職則完全取決于官員自身的意愿，由官員自己根據具體的情況作出判斷。任何級別的官員都需要承擔相應的責任，需要承擔責任的官員，所任新職都是通過艱苦努力得來的，并不是安排的；承擔的責任，引咎辭職的責任自己確定是否需要承擔，其他外在的責任則通過一定的程序來確定，比如代議機構啟動彈劾程序確定其政治責任，或者司法機構啟動訴訟程序確定其法律責任，其結果并不預先確定，在正式責任確定之前，官員依然可以正常行使權力。官員一旦被免職，一般都會積極為自己進行辯護，即使是引咎辭職，也都會積極尋找東山再起的機會，至少是會主動尋找出路，而不需要上級安排。

行政性問責往往是責任政府運作的開始，但要使責任政府穩定而有效地運作，就需要進一步走向程序性問責：完善責任制度的法律基礎，在制度層面，完善責任制的各項程序，通過程序保障在責任面前人人平等，盡可能減少問責過程中的“替罪羊”問題。