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摘要：以湖南資興市的調查資料為依據，論述了林權、森林限額采伐、林業稅費、生態效益補償等幾個基本的法律制度與集體林權改革的關系及本身內容存在的不足。指出相關法律制度的不完善，制度的執行與應用、政策措施制定的滯后性是我國林業發展長期不能突破自身發展瓶頸，阻礙我國集體林改革的主要原因。

關鍵詞：林權集體林權森林限額林業稅費生態效益補償

2003年，黨中央、國務院頒發的<關于加快林業發展的決定)對集體林權制度改革作出了總體部署。2006年、2007年的中央1號文件，都將集體林權制度改革確定為深化農村改革的重要內容和重大舉措。在全國各地已全面推行或正在試點的集體林權制度改革也是當前研究的熱點問題。當前研究主要從改革的內容、績效、存在的主要問題與對策展開。本文根據目前集體林權改革中備受學者關注的幾個基本法律制度與集體林權改革的關系及本身內容存在的不足出發，結合生產調研實際，指出阻礙我國集體林權改革的根本原因是相關法律制度的不完善及制度的執行與應用問題，就如何進一步完善相關法律制度提出幾點具體建議。

1對林權法律制度的認識

林權是林業產權制度建立的基礎，如果林權本身的涵義模糊不清、界定不嚴，建立完整的林業產權制度就無從談起。根據我國相關法律制度的規定，林權是指對森林、林木和林地的所有權或使用權。目前國家已出臺的有關集體林權改革的政策文件都已明確指出，集體林權改革的目標就是要改變我國集體林長期以來產權主體虛置的現狀，落實森林、林木、林地的所有權、使用權。2003年，<中共中央國務院關于加快林業發展的決定)以及各省相繼出臺的有關<森林資源的流轉暫行規定)都明確指出，森林資源流轉的對象是森林、林木、林地的所有權或使用權。也就是說，幾乎目前所有的林業法規、政策都規定，森林和林木是兩類不同的資源所有權。根據我國（憲法)、（民法)、（森林法)等法律規定，森林資源只能屬國家和集體所有。眾所周知，林木是森林資源的基本組成單位。根據大家對森林定義的一般標準：“森林應是指連續面積不少于0．067hm2，郁閉度達到0．20以上的林分”。如果林農大面積承包林地種植，最后形成一個大面積相連的林地，達到大家對森林的認定標準。林農享有的林木所有權與森林資源只能屬國家和集體所有的矛盾何以解決。根據已實施生效的<物權法)中的相關規定，這樣含糊不清的規定實際上無形中就剝奪了林業個體經營者的合法財產所有權。

根據我國的法律制度，土地的所有權只能屬于國家和集體。集體林權制度改革明晰產權的本質是落實林地的使用權和林木的所有權。無論是林農通過承包經營的形式，還是社會的其他投資主體通過各種林權流轉方式取得林權都只是林地的使用權和依附林地上的林木所有權。只是由于國家對林木所有權，即林農和社會投資主體對林木的占有、使用、收益、處置權的不確定的態度，導致相關規定的含糊不清。這也是長期以來林業發展不能突破自身的瓶頸，不能從根本上擺脫發展困境的一個關鍵性原因。

2對森林限額采伐法律制度的認識

森林限額采伐是我國<森林法)規定的保護森林資源的一項基本法律制度。該項法律制度一直是理論界和學術界備受爭議的話題[]。隨著集體林權改革在我國的全面推進，<物權法>的實施，該項法律制度更是備受爭議。認為該項制度是阻礙集體林改革的關鍵因素之一。有的研究甚至明確提出對商品林應該完全取消采伐限額政策，如果實行采伐限額，就等于剝奪了商品林生產者的財產處置權。不可否認，我國目前實施的森林限額采伐法律制度確實存在很多與我國林業發展不相適應的地方，但作為一項已存在多年的基本法律制度僅僅因為在某些方面設計的不合理就下如此結論，就作者而言，不敢茍同。為此，作者在湖南的資興市就該項法律制度對林農展開全面調查。設計問卷的內容為“反不反感森林限額采伐制度，現在要不要取消森林限額采伐制度?”，為了得到真實有效的情況反映。該項調查是在沒有任何林業工作人員參與的情況下，直接到農戶家采取隨機調查的方式進行。共收到有效問卷137份。出乎意料的是，其中只有39人對該項法律制度提出異議，認為必須取消該項法律制度。其余的除27人對該項制度抱著無所謂的態度以外，都認為必須堅持實施該項法律制度。問其原因，主要有2點，一是現在已經習慣了，采伐林木要申請林木采伐許可證；二是擔憂取消林木采伐許可證，會出現亂砍濫伐，森林遭受大面積破壞現象。主要原因是農村收入少、不穩定，不法經銷商的誘惑以及各種意料不到的情況，如家庭矛盾、自然災害、政策的風吹草動等，如果沒有了相應的約束，即使沒到最佳采伐時期，為了眼前利益，林農都會隨時采伐林子，導致大面積森林資源的破壞。林農認為國家現在的政策好，真正為農民著想了，還是要實行采伐許可證制度，給予采伐行為以約束。

任何一項制度改革都是在特定的社會經濟歷史條件下進行的，都不能脫離具體的國情、林情。我國是森林資源稀缺大國，森林覆蓋率低，生態功能脆弱，這是不容否定的客觀事實。保護和發展森林資源始終是林業工作的核心任務。無論是森林的分類經營還是目前的集體林權改革，必須尊重這一客觀事實，把發揮森林的生態效益放在第一位。森林生態效益的發揮是以活立木的存在為前提。人是社會中的人，任何人都不能脫離社會而存在，個人在行使自己的合法權益時不能違背國家、社會的公共利益。這不僅是我國<憲法>、<民法>規定的基本法律內容，也是世界各國通行的對私權保護限制的基本準則。為了國家的國土、生態安全，對個人處置林木的權力予以適當的限制，并沒有違反國家相關法律的規定。

同時，政策是國家進行宏觀調控的主要手段之一，對于人們已熟悉認同的限額采伐法律制度，指標分配運用得好，也可激勵林農造林、育林、護林的積極性。在實際調查中，由于國家退耕還林政策的有效實施，絕大部分林農對國家政策的穩定性都充滿了信心。集體林承包到戶后，林農營林的積極性也是空前高漲。我們在湖南資興市湯市鄉進行調查時，有很多林農就提出來，是否還可享受國家退耕還林政策的補貼，有的還主動到林業站交造林押金。全鄉林農主動造林的面積也由過去的每年53hm2左右增加到現在的133-200hm左右。由此可知，政策的執行與運用也是產生問題的根本原因。

3對林業稅費制度的認識

我國林業稅費種類多、稅率高、征收不規范、使用不當等被認為是我國林業稅費制度的主要問題。特別是林業稅費過重一直被認為是阻礙我國林業發展的主要原因之一，建議減免、徹底取消林業稅費制度。高稅收、高福利是普通民眾對西方發達國家體制最基本的了解?？v觀美國、日本等國家的林業稅收制度，也是在國家統一稅收的制度體系下，按林業資產所屬的稅種進行林業稅收的收取。國家除制定法律制度，如技術扶持、造林補貼、退稅、低息貸款，在林區投資修建道路等對林業發展實行扶持。激勵人們積極從事林業生產外，并沒有對林業稅收制定特別的或專門的稅收政策。林業的發展最終要走向市場，根據現代企業管理論，社會資金投資的深層運行動機就是為了追求不確定經濟利益的最大化。林業投資得不到應有的回報，投資激勵就會缺失。高額的稅費如何轉化為對投資者進行激勵的手段。解決我國林業發展深層次的問題，使人人都有從事林業生產的欲望，有投資林業生產的積極性，是進一步深化集體林權改革。完善相關配套措施的必由之路。

4對森林生態效益補償制度的認識

國家自1994年起開始了林業分類經營的改革試點，將森林分為生態公益林和商品林。1995年<林業經濟體制改革總體綱要>將林業分類經營改革作為首要任務。1998年7月1日開始實施的<中華人民共和國森林法>第八條規定：“國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理”。2003年，黨中央、國務院<關于加快林業發展的決定>中對森林生態效益補償問題給予了充分的肯定。但至今，國家還沒有出臺系統而完備的關于森林生態效益補償的管理辦法。政策制定的目標超前性和具體措施的滯后性嚴重阻礙了我國林業經濟發展和集體林權改革的順利進行。森林生態效益的受益者是全社會，外部經濟效應內部化是市場經濟學關于政府在市場失靈中具有調節經濟的作用和職能中的一個重要理論。據調查，為了保持東江湖良好的水資源。早在1981年資興市就開始了“林業三定”的改革。為防止承包到戶后，林農大面積亂砍濫伐破環森林資源，影響東江湖的水質，當時資興市林業局的領導就頂住壓力，以東江湖為中心的所有集體林都沒分山到戶，而是由集體統一經營，這種經營管理模式一直延續至今。按照分類經營的要求，現在東江湖周邊所屬南鄉片11個鄉村80％以上的林子都劃分為公益林。由于補償標準低，林子又不能采伐。大部分林農都只能靠人均400-470m2的耕地和子女外出打工的收入艱難度日。而借東江湖良好的水質進行漁業養殖、旅游開發的部門以及依托東江湖的2個大型國家級水電廠，卻能在沒有支付任何補償費用的情況下過著十分安逸富足的生活。在國家的財力不足以對森林的生態效益進行完全補償或者補助的情況下，對受益對象收取森林生態效益補償、補助費，既符合我國的國情又容易被人接受理解，同時也可在一定范圍內消除社會財富分配的不公平。因此加快出臺系統而完備的關于森林生態效益補償、補助制度，以提高林農經營林業的積極性，吸引社會資金投資林業，是我國林業發展的當務之急。

5結論與建議

5．1加快立法工作。明確界定林木所有權與森林所有權

產權安排中，產權邊界及對應權責的清晰界定乃是影響效率的根木原因。林權界定不嚴，本身內容的含糊不清，是我國林業發展始終無法突破自身發展瓶頸的關鍵因素之一。林木所有權與森林所有權的界定，直接關系到我國集體林權改革的順利進行和林業產權激勵機制的建立。因此，根據我國<物權法>的相關規定，加快<森林法>及相關林業政策法規的修改完善工作，明確界定林木所有權與森林所有權，逐漸從根本上形成真正的、完整的產權激勵機制。

5．2堅持實施森林限額采伐制度

森林資源本身的消長有一定的期限并要受到自然因素的強烈影響，我國林業的發展任重道遠。任何一項制度的存在都有兩面性，切不可因其某些方面存在的缺陷，就予以全盤否定，無論是林業管理者還是決策者、研究者都必須客觀地看待這一問題，因此，人們在實踐中已形成的林木不能隨意采伐的意識切不可丟棄，否則，由此引發的災難性后果是很難預料的。必須毫不動搖地堅持實施森林限額采伐法律制度。同時，根據我國林業發展的實際需求，加快修改完善商品枇特別是完全由社會資金投資營造的商品林的限額采伐指標分配過細、管理過嚴、審批程序過于繁瑣等與市場經濟發展、私權保護相沖突的相關內容。

5．3制定統一稅收制度，規范林業稅費用途

高額的稅費雖然在一定程度上影響我國林業事業的發展，但其根本原因還是由于我國林業稅費的不規范、相應激勵措施的欠缺以及相應資金的使用缺乏有效的監督制度體系造成的。結合我國國情、林情，制定統一的林業稅收制度，規范林業稅費用途，消除我國不合理的林業稅費收支使用狀，健全相關激勵措施，充分激發農民、社會投資主體營林的積極性，使高額稅費制度轉化為對投資者進行激勵的有效手段，發揮林業稅費應有的調控作用。

5．4落實森林生態效益補償、補助制度

生態效益補償、補助制度的落實直接關系到我國集體林改革、分類經營目標的實現。建議在現階段，以行政管理模式，制定具體制度向受益的企事業單位收取一定比例費用。加大宣傳，讓人人都知曉森林生態效益對社會安定、生活和諧、經濟發展的重要性。成立專門的森林生態效益基金．讓致力于社會公益事業的單位、個人自發進行捐助，專門用于公益林的經營；同時以制度的形式，向當地有條件的單位、城鎮居民收取一定數額的生態效益補償費，補償安置那些為國家國土、生態安全的需要作出突出貢獻的林農。解決現階段森林分類經營、集體林權改革中發展公益林與我國私有林或者非公有制林業發展之間的實際矛盾，以維護和確立國家林業主管部門應有的權威和法律地位。超級秘書網：