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一、農村養老的問題

（一）農村老齡人口的現狀

2010年全國政協舉辦的“21世紀論壇”召開主題為“通過養老保險制度化化老年危機為老年紅利”的專題研討會。會上指出，2015年勞動人口將開始下降，老齡人口加速上升，一直要到2039年才會開始下降。也就是說我國的人口紅利期即將結束，到2039年，我國將出現不足兩個納稅人供養一個養老金領取者的局面，這被稱為“老齡社會危機時點”。養老問題已經成為我國面臨的重要問題，而農村養老保障問題則是中國社會保障制度改革創新的難點和重點。2009年末全國總人口為133474萬人，農村人口約71288萬，占全國總人口的53.4%。中國60歲以上老年人口已近1.714億，其中近六成分布在農村。

（二）目前養老模式的現狀與弊端

目前我國的傳統的養老方式主要為家庭養老、集體養老、儲蓄養老三種形式。家庭養老以家庭為單位，家庭成員主要是年輕子女對年邁的父母進行經濟上的供養，生活上的照料，精神上的慰籍。集體養老就是由集體經濟組織對年老多病、無依無靠的老人進行贍養的制度。目前我國的集體養老的形式主要有“五保制度”，即保證他們的吃、穿、住、燒、葬（教）等為內容。儲蓄養老是一種最典型的自我養老方式，即指老年人口依靠勤儉節約的積蓄養老，2008年底全國農民工總量為22542萬人，[2]絕大部分農民工有了一定收入后首先想到的就是回老家修房子，目的就是為了將來的養老。而根據在通山縣調查數據分析，目前家庭養老的占58%，集體養老的占19%，儲蓄養老的占23%，傳統的家庭養老方式占首位。當前農村經濟發展水平相對較低，傳統養老已出現危機。2009年全國農村居民人均純收入5153元，剔除價格因素，比上年實際增長8.5%；城鎮居民人均可支配收入17175元，實際增長9.8%。農村居民家庭食品消費支出占消費總支出的比重為41.0%，城鎮為36.5%。按2009年農村貧困標準1196元測算，年末農村貧困人口為3597萬人。[3]與全國相比，2009年末，通山縣農村居民純收入為3141元，農村居民恩格爾系數為0.569，其經濟水平明顯低于全國平均年水平，經濟水平制約著傳統養老模式的可持續發展。與全國其他地區比較，湖北省60歲以上老人的生活來源中，自我勞動收入所占比例達到57.2%，比全國平均水平高7.1個百分點。這說明在傳統的養老方式中，湖北省農村老年人自我供養的比例明顯高于全國，而在調查中發現，在湖北省一些經濟不發達的山區縣，農村老年人依靠自我勞動供養的比例更高。有關長陽縣的調查發現，該縣73.4%的農村老人靠自己的收入滿足基本的生活需求，69.2%的老年人生病時由配偶支付醫藥費，48.6%的老年人生病時也是由配偶照顧，即便一部分與子女共同居住的老人也并不是由子女提供經濟供養的。[4]咸寧市通山縣的基本情況與長陽縣差不多，老人的基本生活費用有自己支出。在當地調查時我們發現將近40%左右的老年人靠自己來獲取生活費，并有64.6%的老人認為目前養老保障的最大障礙是收入水平。我們在通山縣通羊鎮井灣村調研時一位老人告訴我們，自己之所以還在參加勞動來維持自己的生活費用，并不是兒女不孝順，而是兒女們自己生活都有困難難以支撐家里的各種費用。農村地區的社會化養老服務不完善。在傳統家庭成員照料老年人面臨困境的同時，湖北省農村地區的社會化養老服務體系卻并沒有建立和發展起來，而正由于農村地區的社會化養老服務機構不發達，能接納老年人的養老機構和設施也是非常有限。雖然湖北省為了加快發展民辦養老機構，2004年——2007年湖北省相關部門先后出臺了《湖北省社會福利機構民辦公助辦法》、《湖北省社會福利機構公辦民營指導意見》，以及《關于加快發展養老服務業的意見》，在發展養老機構的資金支持、用地、稅收、用工等方面出臺了多項優惠政策。[5]但是我們發現農村社會福利、政府補助和一系列投入嚴重不足，我國農村社會保障的福利和救助制度，主要由集體經濟承擔，而農村經濟又相對薄弱，在通山縣的調查也是如此，截止2010年通山縣各種社區服務設施17個，社會服務中心1個，各類收養性福利院共14個擁有床位1458個，這些遠遠滿足當前的需求。

二、農村養老保險體系

（一）新型農村醫療保險的現狀

農村醫療保險，是指“由政府組織、引導、支持農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助供濟制度”。農村醫療保險的目標是解決農民看病貴與看病難以及防止因病致貧、因病返貧等問題，而這也即為政策目標效益的內涵所在。目前2716個縣（市、區）開展了新型農村合作醫療工作，新型農村合作醫療的比率約占94.0%。新型農村社會養老保險試點順利啟動。[6]目前通山縣總人口為45.7萬，參加農村合作醫療保險的有39.5萬，參保率為86.43%。農村醫療保險是政府向農村提供的一項全民性的公共產品，政策意愿是希望所有農民都能積極參與，然而由于采取自愿性參保及比例分攤醫保基金等原則，部分農民顯示出觀望態度。[7]在通山縣調查時我們發現由于采取自愿性參保及比例分攤醫保基金等原則，近10%左右的農民不愿參加醫保，也有部分農民覺得麻煩而沒有參保。

（二）新型農村養老保險的現狀

總理在2009年政府工作報告中指出，堅持把保障和改善民生作為經濟工作的出發點和落腳點，越是困難的時候，越要關注民生，越要促進社會和諧穩定。中國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，只有低水平起步才能適應更廣大農村的實際情況，才能真正實現制度覆蓋的廣泛性。2009年末全國總人口為133474萬人，比上年末增加672萬人。其中，60歲以上的人口占16714萬，占總人口的12.5%。[8]根據相關的國際標準，我國已經跨入老齡化社會。隨著農村經濟的發展，計劃生育政策的推行，農民家庭規模下降，家庭養老功能弱化，土地保障功能弱化，農村老有所養的問題日益嚴峻。我國農村社會發展的現實迫切需要建立相應的社會保障制度來解決農民的養老問題。[9]目前咸寧市通山縣有9028人參加社會養老保險，近74%人希望國家出臺新的政策來減輕傳統養老的壓力。要探索建立農村養老保險制度。十七屆三中全會《決定》提出：“按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度。”新型農村社會養老保險，稱為“新農保”，是繼取消農業稅、農業直補、新型農村合作醫療等政策之后的又一項重大惠農政策。采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結合，其中中央財政將對地方進行補助，并且會直接補貼到農民頭上。新型農村養老保險制度借鑒了目前城鎮職工統賬結合的模式。人力資源和社會保障部副部長胡曉義介紹，新農保在支付結構上分兩部分：基礎養老金和個人賬戶養老金，基礎養老金由國家財政全部保證支付，這意味著中國農民60歲以后都將享受到國家的養老金。不過胡曉義強調了即將啟動的新型農村保險仍處試點階段，“新農保政策要通過試點完善之后逐步推開，并不是說從明天開始大家就可以領錢了。”根據規劃，將于2020年前全部實現所有農民都享有新農保。我們在通山縣調查時發現，超過90%左右的調查者對新型農村要老保險予以肯定，并希望該政策能夠早點在通山縣實行。

三、農村養老保障體系的完善——基于法律的思考

（一）農村養老保障體系的完善

以德治國與以法治國相結合。我們的民族一直是一個有尊老傳統的民族，大力弘揚這一傳統美德有利于傳統養老方式的繼續與鞏固。據中國統計局統計，我國只有1%的老年人愿意去養老機構，在咸寧市通山縣調查過程中，采訪的老年人中也只有近2%左右的人愿意進養老院。將近60%老年人愿意和子女住在一起，另外38%左右愿意和老伴住一起或獨居，而且很多子女都認為如果父母去養老機構，這就有了拋棄父母的嫌疑。而在物欲橫流的今天，道德缺失的子女也不在少數，所以弘揚傳統美德符合時代的需求。同時在加強傳統觀念宣傳的同時，也加強傳統養老的法制建設，讓傳統養老的方式有法可依。2009年通山縣農民人均純收入已達3141元，同比增長10.1%。農村經濟發展和農民收入的提高為建立農村社會養老保障奠定了經濟基礎，使社會養老保障制度具備了啟動的條件，為集體養老打下了良好的經濟基礎，在通山采訪調查中發現，又將近65%的人認為影響老村養老質量以及參見農村養老保險的最大障礙就是家庭收入水平，所以發展農村經濟是提高農村養老承受力的物質基礎。落實有關農村養老保障的相關政策。目前國家規定農民60歲以后將享國家普惠式養老金，這就是新型的農村養老保險。過去的養老保險都是農民自我儲蓄模式的自己交費而新農保是個人繳費，集體補助和政府補貼相結合時三個籌資渠道。中央財政對地方的補貼是直接補到農民的身上。新型農民養老保險在支付結構上的設計師兩部分：一部分是基礎養老金，一部分是個人賬戶的養老金，基礎養老金是國家財政全部保證支付的。所以落實國家有關農村養老保障的相關政策是讓廣大農民老有所依、老有所養的重要途徑。

（二）國外農村養老保障相關立法

古希臘思想家亞里士多德曾說過：“法律就是秩序，有了好的法律才會有好的秩序。”只有關農村養老保障法律的出臺，方能更好地建立農村社會養老保障體系。1883年德國創建社會保險制度，至今已有一百多年，1951年，德國就頒布了《農民養老保障法》，邁出了建立一個獨立的農村社會保障制度的第一步。1957年，德國開始實施農民老年援助法，即對將農場交給繼承人之后的年老農場主進行現金補貼，通過對老年農民扶助的方式，把農民正式列入了國家社會保障體系。1995年1月1日生效的農業社會改革法將農民老年援助更名為農民老年保障，對農民養老保險金進行了大幅度的改革，將農民老年保障歸入社會保險領域。[10]1959年，日本頒布《國民年金法》采取國家、行業、個人共同分擔的辦法，強制20歲至60歲的日本人都參加國民年金體系。1963年，日本政府推出了倡導保障老人整體生活利益的《老人福利法》，推行社會化養老。1982年又出臺了全面推廣老人保健設施的《老人保健法》，使日本老人福利政策的重心開始轉移到居家養老、看護的方向。正是這三項法律，支撐起日本老年人福利保障體系。1935年美國通過了社會保障法，這是世界上第一部以此為名稱的法律，意味著社會保障制度的最終形成。它是世界上最早對社會保障進行全面系統規范的法律，其內容涉及社會保險、社會福利和社會救助等。2002年1月1日，俄羅斯在全國通過立法實行養老制度改革，從以前的養老社會統籌，過渡到社會統籌和養老保險相結合。

（三）我國社會保障制度的立法與完善

2010年10月，作為中國特色社會主義法律體系中的支架性法律，《社會保險法（草案）》第四次提交審議并表決通過。《社會保險法》完善了有關享受養老保險待遇規定、明確了應當建立異地就醫醫療費用結算制度、強調了保障社保基金安全、用人單位和個人的信息安全等多個方面。它的出臺也為其他社會保障相關法律的出臺，起了先鋒模范作用，具有劃時代的意義。制定良好的法律是農村養老的重要保障，農村養老問題，必須積極探索，有法可依。關注和解決近億農村老人的基本生活保障問題，建立和發展農村養老保障制度是一方面，國家僅僅是給予政策扶持，則是“巧婦難為無米之炊”。農村養老保障制度的建立更需要財政支持，但沒有法律的強制性，農村的養老保障無異于空頭支票。只有通過立法彌補農村養老保障財政給付法律規制的缺失，明確農村養老保障資金渠道的暢通性。目前已有許多國家已制定社會養老保障的相關法律，這些可以為我國社會保障立法提供一定的借鑒。我們可以在借鑒國外的基礎之上立足于我國的基本國情，從城鄉二元制體系出發，制定一系列具有中國特色的社會保障制度的法律法規。日本自二戰以后農村養老保險制度先立法、后實施，使農村養老保險制度法制化、科學化、規范化。我們國家可以進行一定程度上的借鑒，先立法后實施，讓社會養老保障制度有法可依。我國社會保障制度立法的特殊性，城鄉二元制結構也為統一性的社會保障制度立法帶來一定困難。鑒于我國農村社會保險的特殊情況如養老保險就不能與城鎮養老保險立法相一致，農村社會保險宜采用單獨立法。

農村社會保障立法內容是與社會保障的體系內容緊密相聯的。借鑒西方發達國家社會保障實施經驗，選擇適合我國的社會保障體系，確定我國社會保障立法模式，用法律的形式盡快將我國發展社會保障事業長期積累的成功經驗固定下來，根據經濟發展的需要積極主動超前制定社會保障法律，為建設社會主義和諧新農村提供穩定和諧的法制環境。我國社會保障制度立法具有重大的意義。通過立法明確社會保障制度各主體之間權利與義務關系，讓社會保障制度有法可依，有法必依，強社會養老保障的相關立法是新型農村社會養老保障制度重要保證。在學習、借鑒國外的養老保險立法理論的基礎上，根據我國的具體國情，建立具有中國特色的養老保障立法體系。用法律保障農村社會養老保障制度的社會地位；用法律明確養老保險和農村醫保的性質、標準和監督規則；用法律規范參保者的權利、義務和管理者的職責等，通過相關立法為農村養老保障制度的推行提供一個良好的法律氛圍。