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一、我國公共行政系統(tǒng)分析法：可能性與必要性

我國公共行政生活的系統(tǒng)分析主要源于下列要素。

（一）我國公共行政部門是個大系統(tǒng)，這是公共行政系統(tǒng)分析的前提

行政生活是個大而復(fù)雜的流動系統(tǒng)，它是社會大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)。行政系統(tǒng)具有自身的結(jié)構(gòu)，包括從中央到地方的行政組織；行政系統(tǒng)有自身的外圍環(huán)境，在環(huán)境中不斷地吸收信息、轉(zhuǎn)化、加工、輸出信息，環(huán)境也不停地將支持、要求和反對等信息輸入行政系統(tǒng)，要求政府做出反饋。

（二）我國政治集團(tuán)等社會主體得到發(fā)育成長，這是公共行政系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)

我國具備行政系統(tǒng)的若干構(gòu)件，如政府部門、政治集團(tuán)、社會利益集團(tuán)、民間共同體等，這是行政系統(tǒng)運(yùn)行的主體。高效辦事的政府部門吸收社情民意、加工和轉(zhuǎn)化，對民眾訴求做出反饋，社會利益團(tuán)體和民間共同體是社會各種利益和要求的集中者、綜合者和表達(dá)者，它們在行政系統(tǒng)中發(fā)揮著重要作用。

（三）我國行政組織是較為開放的系統(tǒng)，這是公共行政系統(tǒng)分析的保證

開放的行政系統(tǒng)是社會要求、支持等信息快速穿越行政組織邊界、到達(dá)政府信息加工廠的基本條件。開放的系統(tǒng)需要一系列通道實(shí)現(xiàn)信息的流動和跨越，我國的政黨執(zhí)政參政、新聞媒體反應(yīng)民情社意、民眾的行政參與等都是行政系統(tǒng)與外界環(huán)境交流信息的通道。對我國公共行政系統(tǒng)分析非常必要。一是公共行政系統(tǒng)分析法引進(jìn)動態(tài)權(quán)變的過程研究，拓展了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的靜態(tài)研究視野；二是該方法為我國公共行政學(xué)科的發(fā)展提供了具有說服力的概念和理論；三是我國的公共行政學(xué)不僅是一門關(guān)乎價值的規(guī)范性學(xué)科，而且也具有事實(shí)描述性的特征。公共行政系統(tǒng)分析方法主要作為一門描述性分析工具，能適應(yīng)我國社會行政生活的外在顯性特征。

二、系統(tǒng)分析視角下的公共行政：主體與過程

（一）公共行政系統(tǒng)主體———行政共同體、典則與權(quán)威扮演者

行政共同體是公共行政的主體之一。共同體是人們在共同條件下結(jié)成的集體。家族、社區(qū)、公司、民族、國家甚或是整個人類社會都是個體的不同組織形式，也是共同體的不同表現(xiàn)。在共同體中“個人的利益關(guān)系構(gòu)成這種共同體的組織脈絡(luò)，個人對公共生活的參與和對公共事務(wù)的承擔(dān)賦予這種共同體以生命”。在我國，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，血緣、地緣團(tuán)體逐步分散于城市和鄉(xiāng)村的社區(qū)中，基于業(yè)緣之上的行業(yè)自律組織、基于興趣愛好的社會社團(tuán)在政府放松管制的大環(huán)境中都得到了長足的發(fā)展，整個社會由原子化分散化的個體逐步向集團(tuán)的組織化社會轉(zhuǎn)變。“典則”的實(shí)質(zhì)是制度。“只要一個人團(tuán)體的成員在政治共同體中感顯露出最為強(qiáng)烈的互相認(rèn)同感，那么他們就會一直面臨建立某種規(guī)范化的方式來理順彼此之間政治關(guān)系的任務(wù)……成員需要接受的這種基本的程序和規(guī)則”可稱之為“典則”。“典則”實(shí)質(zhì)上就是制度，包括正式制度和非正式制度，它是規(guī)范個體行動的一種社會結(jié)構(gòu)，其運(yùn)行體現(xiàn)一個社會的秩序。制度影響行為，規(guī)范和制約著行為的流向。權(quán)威扮演者“可以被劃分為兩個階層，已經(jīng)取得決策權(quán)的當(dāng)局處于一個連續(xù)統(tǒng)一體的一極點(diǎn)之上，另一極可能包括的是那些郵遞員或農(nóng)業(yè)工人”，權(quán)威扮演者是指對行政系統(tǒng)產(chǎn)生影響的系統(tǒng)內(nèi)外部人員，包括國家首腦、議員、內(nèi)閣僚屬等正式的權(quán)威角色，也包括社會的較低階層人員，如郵遞員、工人等非正式權(quán)威角色。

（二）我國的公共行政過程———利益表達(dá)、利益綜合、利益決策和利益實(shí)現(xiàn)

在我國，社會行政輸入、信息轉(zhuǎn)換、行政輸出過程實(shí)際上就是利益表達(dá)、利益綜合、利益實(shí)現(xiàn)、利益落實(shí)的過程，這構(gòu)成了政府的行政過程。首先，利益表達(dá)是社會個人或集團(tuán)向政府表明他們的利益要求以期望從將要出臺的政策中獲得利益的過程。利益表達(dá)以社會開放為基礎(chǔ)，在封閉而缺少民主的社會，社會利益表達(dá)的過程受到壓制，政府作出的行政決策將不能體現(xiàn)多數(shù)成員的利益。其次，利益綜合是社會中的不同個人、不同群體交互作用的復(fù)雜過程。為使利益表達(dá)變得強(qiáng)而有力，各個政黨、利益集團(tuán)、政治共同體廣泛地爭取社會支持，使其主張成為行政機(jī)構(gòu)不可忽視的行政要求。再次，當(dāng)“利益表達(dá)”經(jīng)過“利益綜合”被強(qiáng)化后便作為政府的備選方案之一進(jìn)入議事日程。政府經(jīng)綜合考量、慎重斟酌而權(quán)威性地選擇其一的做法就是利益決策。利益決策其實(shí)是政府在利益平衡的基礎(chǔ)上所作出的權(quán)威性價值分配。最后，利益實(shí)現(xiàn)將行政決策以執(zhí)行政策的方式影響社會。行政主體和行政過程構(gòu)成公共行政生活的兩大要素，公共行政系統(tǒng)分析法需要對這兩大要素進(jìn)行局部分析與整體描述來刻畫公共行政生活的全貌，以給世人展現(xiàn)出一幅真實(shí)客觀的行政圖畫。

三、我國公共行政系統(tǒng)分析法：局限性與展望

（一）局限性之一：公共行政主體發(fā)育不足

一是行政共同體發(fā)育不健全。主要表現(xiàn)在我國民間組織不發(fā)達(dá)，民眾自組織能力不強(qiáng)，地緣和血緣相當(dāng)大程度上仍舊是維系社會整合的重要紐帶，城鄉(xiāng)社區(qū)成員還為充分實(shí)現(xiàn)利益一體化，社會組織化程度較低，利益的分散化和多元化使整個社會的利益表達(dá)和利益綜合能力較弱，不能對部門形成強(qiáng)大的壓力。二是行政制度發(fā)揮的作用也較為有限。形式主義，有法不依、有令不行的現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)依然普遍。而傳統(tǒng)、習(xí)俗、潛規(guī)則等非正式制度在相當(dāng)大程度上調(diào)節(jié)著人們的行為，形成強(qiáng)有力的社會隱性制度侵蝕著正式權(quán)威。三是社會主體的整體素質(zhì)有待提高。不少公務(wù)員尤其是行政領(lǐng)導(dǎo)缺少責(zé)任意識、法治意識和服務(wù)意識。普通民眾作為權(quán)威承擔(dān)也存在著迷信權(quán)威、權(quán)利意識不強(qiáng)、公共精神缺乏等不足。這在相當(dāng)大程度上影響了正常行政功能的發(fā)揮。

（二）局限性之二：公共行政信息傳遞不夠順暢

一是政府部門的開放性有待進(jìn)一步擴(kuò)大。用系統(tǒng)論觀點(diǎn)來看，我國的行政體制仍然是封閉系統(tǒng)。從宏觀層面來看，我國傳統(tǒng)的政府是封閉型、控制型政府，行政權(quán)力的過于集中，強(qiáng)化了政府的信息特權(quán)和決策的傾向性；從微觀管理層面來看，行政體系內(nèi)部的官僚制是一種封閉性的結(jié)構(gòu)。部門分工、層級節(jié)制是以權(quán)力的不可侵犯為基礎(chǔ)，這進(jìn)一步強(qiáng)化了金字塔式的穩(wěn)固結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了系統(tǒng)的封閉和僵化。二是信息流通渠道不夠暢通。我國已經(jīng)建立了諸如人民代表大會制度、多黨合作和政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度、輿論信訪制度等。但是，執(zhí)行這些制度的具體措施尚不完善，執(zhí)行過程中還存在諸多的問題，一些地方選舉過程不公正，只是走過場，不能真正反映民意；一些地方在信訪或聽證過程中，對群眾的一些合理化的意見或建議不予重視或不予采納等，從而影響了政府行政行為的科學(xué)性和有效性。信息溝通機(jī)制的不完善阻礙了公民有效地進(jìn)入國家行政領(lǐng)域，最終阻礙了行政信息流的輸入。三是利益表達(dá)、利益綜合和利益落實(shí)機(jī)制不夠健全。一些民眾的急切訴求難以得到真實(shí)反映，信息傳達(dá)渠道不暢通導(dǎo)致數(shù)字和政績的虛報誤報謊報，成為虛假信息流的根源；一些政策不能充分代表社會民眾的普遍利益而僅反映少數(shù)社會團(tuán)體的利益；一些旨意良好的政策在執(zhí)行過程中往往走樣變形，成為各利益主體自我解說、各取所需的瓜分平臺；正式權(quán)威常因社會潛規(guī)則的慣性力量僅發(fā)揮有限的影響，這些社會利益實(shí)現(xiàn)過程中的絆腳石阻礙了行政系統(tǒng)內(nèi)外正常的信息交流。

（三）局限性之三：公共行政中的價值取向無法驅(qū)除

系統(tǒng)分析法源于自然科學(xué)領(lǐng)域，是一種中性分析工具，對沒有好惡情感和毫無價值取向的客觀物質(zhì)“粒子”進(jìn)行分析無疑能起到變革性的方法論作用。但是，公共行政學(xué)體現(xiàn)出鮮明的社會科學(xué)特征，它具有規(guī)范性和描述性的雙重特點(diǎn)。用系統(tǒng)分析法來分析公共行政現(xiàn)象從根本上會遭遇科學(xué)主義與人文主義的潛在沖突。從具體的行政生活來看，社會公眾和公務(wù)員都不是“原子”般不帶感情的物體，而是一個個時時處處帶著價值在生活的鮮活生命，系統(tǒng)分析法將他們的感情放到一邊，僅描述其外在行為的做法從根本上是有缺陷的。從行政學(xué)自身學(xué)科發(fā)展歷程來說，系統(tǒng)分析法使公共行政學(xué)科定位又重回到政治—行政二分、行政“價值中立”的老路上去，而實(shí)踐證明這種陳舊的研究思路是不符合各國的客觀實(shí)際的。唯有將公共行政中有關(guān)“價值”的活動剔除，只保留公共行政中那些純粹技術(shù)性的活動，系統(tǒng)分析才可能真正地引入進(jìn)來。事實(shí)上，公共行政的系統(tǒng)分析拋棄了行政生活的社會性和階級性特征，而醉心于經(jīng)驗(yàn)機(jī)械因果的描述，因其無法揭示出行政生活中利益、權(quán)力、國家的本質(zhì)特征，因?yàn)槠溥m應(yīng)性就極為有限。公共行政系統(tǒng)分析具有很強(qiáng)的解釋力和說服力，但由于這種方法自身的缺陷及我國公共行政主體和過程存在的種種不足，用該方法分析我國的公共行政生活仍舊有一定局限性。到目前為止，系統(tǒng)分析更適合于對西方國家，特別是以美國為首的多元民主政治的研究。在廣大發(fā)展中國家中，政治體制、政黨的特性、政治集團(tuán)的作用和數(shù)量、政治參與的程度與方式、大眾傳媒的狀態(tài)等均與西方發(fā)達(dá)國家不同，按西方國家政治形態(tài)所建立的系統(tǒng)分析模式顯然不能搬用。但是，隨著我國公共行政實(shí)踐的不斷發(fā)展和完善以及研究方法多學(xué)科交融的深入發(fā)展，我國的公共行政研究可以將系統(tǒng)分析法與其它方法匯合交融，為揭示我國公共行政的真實(shí)面貌提供全面的分析。

作者：汪霞 單位：湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院