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摘要：公共行政價值是行政文化的核心，也是公共行政的靈魂，然而在公共行政活動的實施過程中，存在著偏離公共行政價值目標的現(xiàn)象，即異化現(xiàn)象，因此在新的形勢下，如何實現(xiàn)公共行政價值新的發(fā)展取向，是公共行政改革的必然要求，我國公共行政價值的發(fā)展取向的應(yīng)然狀態(tài)是：以人為本的服務(wù)型的行政理念，更加注重公平，即要以服務(wù)行政與社會公平為主導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：公共行政價值異化價值取向

當前，我國正處在轉(zhuǎn)型時期。隨著我國經(jīng)濟改革的發(fā)展，行政改革也在不斷的推進中，但是與此同時，矛盾也日益暴露，房價的急速提升、物價的飛速上漲、官員對公民的安全權(quán)及生命權(quán)漠視的現(xiàn)象屢見不鮮，民眾的吶喊聲一波高過一波，作為權(quán)利意識日益高漲的公民試圖用各種方式來實現(xiàn)自己的利益訴求，希望能得到政府的關(guān)注，而社會矛盾卻在進一步升級，在近幾年的發(fā)展中，政府關(guān)注民生與公平的聲音在現(xiàn)實中近乎被淹沒，公共行政價值的目標出現(xiàn)了異化現(xiàn)象，而公共行政的出發(fā)點和歸宿都是人，以人為本是現(xiàn)代公共行政的主導(dǎo)理念，是確立公共行政價值作為行政改革發(fā)展的必然要求，如何在現(xiàn)實中實現(xiàn)公共行政改革的目標、推進公共價值的新的發(fā)展取向是公共行政學界值得探討與研究的課題。

一、西方公共行政價值的歷史演變

學術(shù)界認為西方公共行政理論主要經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政理論、新公共行政理論、新公共管理理論和治理理論四個階段。在傳統(tǒng)公共行政理論階段，由于受政治—行政二分思想的影響，公共行政管理活動被認為是執(zhí)行性活動，而不是社會性活動，而且，行政管理學研究也被看成是一個應(yīng)該堅持價值中立的研究領(lǐng)域。但在實踐中則表現(xiàn)出“效率至上”的公共行政價值取向[1]。然而隨著傳統(tǒng)公共行政強調(diào)“效率至上”的缺點的暴露，新公共行政出現(xiàn)了，提出了“社會公平”的觀點。這一觀點在強調(diào)公平的同時，并沒有排斥經(jīng)濟和效率價值，可以說是管理傳統(tǒng)上的一大進步。到了20世紀70年代，西方政府面臨的各種危機使其掀起改革的浪潮，新公共管理運動應(yīng)運而生，新公共管理運動以追求經(jīng)濟、效率和效益為目標，有明顯的管理主義傾向，也顯示出其固有的缺點，它的理論主旨又被人們視為傳統(tǒng)公共行政學“效率至上”價值的回溯[2]。20世紀90年代，隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，西方政府的治理模式受到挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的管理理論不再適應(yīng)，治理理論隨之產(chǎn)生，該理論強調(diào)“以人為本”的價值，突出公平、民主、責任、服務(wù)理念。因此政府的基本價值理念也由權(quán)力行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，確立了民本行政理念。[3]在公共行政學這百余年的發(fā)展歷程里，其價值取向也經(jīng)歷了由效率——公平——效率——人本價值理念的發(fā)展。這一發(fā)展趨勢，使得民眾關(guān)注民生、注重公平的呼喊聲也越來越高，政府公共行政價值取向也發(fā)生轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府成為我國的必然趨勢。

二、我國公共行政價值的異化現(xiàn)象

公共行政價值的應(yīng)然狀態(tài)是，公共行政人員在進行公共行政活動的過程中，處理好人與社會、人與自然的關(guān)系，達到一種和諧的可持續(xù)的發(fā)展，真正實現(xiàn)公共行政的價值，但這只是一種應(yīng)然；而從實然的角度來看，由于人的觀念、意識的不同，角色、權(quán)力以及利益之間的沖突等原因，公共行政價值的實現(xiàn)卻存在著異化現(xiàn)象。公共行政價值的異化主要是指在公共行政活動過程中偏離公共行政價值目標的一種狀態(tài)或現(xiàn)象，最主要的體現(xiàn)是在公權(quán)力的運作上，體現(xiàn)在公權(quán)力的濫用與膨脹上，從這個意義上來說，最終帶來的是對人的異化，中國一直強調(diào)以人為本，堅持全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，把人一直擺在很重要的地位，但是這種理論與現(xiàn)實的反差卻如此的鮮明，公共價值異化的潛在威脅也體現(xiàn)得更加明顯。公共行政價值的異化首先是體現(xiàn)在公共權(quán)力的運作中，公共權(quán)力是公眾讓渡的，它僅僅是權(quán)力的一種派生，它的行使必須以公共利益為目標。由委托理論可知，公共權(quán)力只是掌握在少數(shù)精英的手中，作為委托人的人民，需要的是人的服務(wù)和管理才能，但人具體掌管著事務(wù)，掌握的信息更多，使得他有條件來獲得更多的私人利益，從而給委托人造成損失。而且在理論上和實踐上都表明了握有公共權(quán)力的這部分人會利用手中的權(quán)力為自己謀利，在缺乏監(jiān)督的情況下會使權(quán)力無限制地膨脹，偏離公共行政價值的最終目標，最終異化為自身謀利益的工具。這樣人本理念就被現(xiàn)實無情地吞噬，而基于盧梭的社會契約論，公共權(quán)力是公眾讓渡給政府的，政府利用權(quán)力進行管理以保護公眾利益，公共行政權(quán)力本身是一個實現(xiàn)利益的工具，它并不存在自行異化的威脅。但是在其運行過程中，目標與手段的置換會最終帶來實現(xiàn)目標的手段成為了實現(xiàn)的目標。公共行政權(quán)力導(dǎo)致的將是權(quán)力所有主體與權(quán)力使用主體的背離。[4]公共行政價值的異化主要表現(xiàn)在權(quán)力的運作上，然而權(quán)力在運作上的異化導(dǎo)致的結(jié)果是：首先是對人的徹底的異化、對人本理念的顛覆，從公務(wù)人員自身來看，有些公務(wù)人員缺乏其應(yīng)有的責任感，雖然傳統(tǒng)文化在國人的心目中根深蒂固，但是作為官僚階層卻對傳統(tǒng)中國文化比較忽視，傳統(tǒng)的“為民服務(wù)”“公仆意識”的理念沒有完全建立起來，功利主義的思想侵蝕著行政人員的價值觀念。同時又由于其對權(quán)力的欲望比較強，導(dǎo)致權(quán)力的濫用及膨脹，致使權(quán)力部門化、部門利益化、利益法制化，最終帶來的是這種以自我為中心理念的膨脹，而以人為本的理念遭到顛覆；而從公民方面來看，作為人的公民，雖然從理論上來說，是權(quán)力的讓渡者，但是實踐中卻沒有得到權(quán)力的保護，從三鹿奶粉到問題疫苗，從列車脫軌到動車追尾，再到一幕幕的血色校車等等事件，不僅體現(xiàn)了政府的瀆職、失職，更體現(xiàn)了公共行政價值的異化帶來的對人的異化，完完全全沒有體現(xiàn)以人為本、以民為本的理念。其次，公共行政價值的異化帶來的是政府官員的責任性的缺失、公民權(quán)利的喪失，官員以自我為中心，因手中握有重大權(quán)力，但是在完成職責之后，政府官員并沒有為出現(xiàn)的差錯與損失承擔應(yīng)有的責任，公民的應(yīng)有權(quán)利沒有得到很好的保障，在委托的關(guān)系中，人民是權(quán)力的委托人，政府是人，人民賦予政府官員以重大的權(quán)力，政府當然需要用手中的權(quán)力為民眾服務(wù)。這種人民賦予的權(quán)力本身應(yīng)該為民服務(wù)，但是卻反過來損害了民眾的利益，這種異化現(xiàn)象使得理論與現(xiàn)實的反差如此之鮮明。公共行政價值的異化也會帶來公平性的缺失，從傳統(tǒng)的公共行政理論到新公共服務(wù)理論再到治理理論，公平性由忽視到得到重視，對公平的追求和這種價值取向也逐漸滲透到人們的心中。從理論上來講，公平是公民的要求，但是在實際操作中，公平性仍然沒有得到保證，房價的一度上漲，貧富差距、收入差距的進一步拉大，都體現(xiàn)了公平性的缺失，雖然我們的社會一直在強調(diào)“要更加注重公平”，理論上將使我國行政改革的價值取向進一步明確，可現(xiàn)實的差距卻依然明顯，來源于人民的權(quán)力并沒有真正地為人民所用，異化的現(xiàn)象在生活中的表現(xiàn)還是如此的鮮活。

三、公共行政價值的發(fā)展取向

從公共行政理論發(fā)展的階段，并結(jié)合國內(nèi)外學者的研究成果來看，我國的公共行政的價值在追求高效率的同時，應(yīng)該向服務(wù)行政、責任行政轉(zhuǎn)變，更加注重社會公平。服務(wù)行政是我國公共行政價值取向的必然趨勢，公共行政學的發(fā)展由不注重人逐漸向“以人為本”的過程轉(zhuǎn)變。服務(wù)行政也成為當今我國政府行政價值的基本理念之一。這一價值取向的發(fā)展從實踐層面來講，是根源于社會要求的，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。為人民服務(wù)是政府的責任，建立服務(wù)型社會就要求政府樹立為人民服務(wù)的理念。但是，正如張康之所說：公共行政的領(lǐng)域是權(quán)力運行的領(lǐng)域，行政人員處在代表國家執(zhí)行公務(wù)的特殊職位上，擁有特殊的權(quán)力，也就是說，行政人員的手中都或大或小地執(zhí)掌著公共權(quán)力。對于缺乏服務(wù)精神的人來說，就很容易改變權(quán)力的服務(wù)內(nèi)容。所以，這就要求行政人員在行政改革的進程中加強自我道德修養(yǎng)、建立職業(yè)道德意識、遵行“廉潔奉公、勤政為民”的理念，以服務(wù)精神去迎接行政現(xiàn)代化，[5]真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。責任行政也是我國政府的發(fā)展取向，是公共行政的要求，這一理念是由我國政府與人民的關(guān)系所決定的，根據(jù)委托理論的要求，政府作為人民的人，人民賦予其管理國家的權(quán)力，但是權(quán)力與責任從來都不是單獨存在的，二者相輔相成，所以政府在行使權(quán)力的同時，也需要承擔起與權(quán)力相對應(yīng)的義務(wù)和責任，對人民負責，人民有權(quán)利對政府的行為進行監(jiān)督，可以追究政府不法或不當?shù)男姓袨椋笳疄槠湫袨樨撠煟梢哉f責任的承擔是權(quán)力有效運行的保證。公平行政也是公共行政的核心價值觀。公平主要指的是國家或政府在管理社會事務(wù)的過程中，公平地行使權(quán)力，維護社會的公平，實現(xiàn)社會公平和正義。而傳統(tǒng)的公共行政機關(guān)在執(zhí)行立法和提出計劃時，常常以犧牲社會的公平來實現(xiàn)效率和節(jié)約，與其說它照顧一般利益，還不如說它照顧特殊利益，它以爭取公眾福利和民眾的面貌出現(xiàn)，但實際上卻常常反其道而行之[6]。傳統(tǒng)的僅僅重視效率的公共行政模式已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的要求，因此，要實現(xiàn)公共行政價值觀的徹底轉(zhuǎn)向，就要倡導(dǎo)公共行政的社會公平，在公平中實現(xiàn)效率，真正走出傳統(tǒng)的觀念與模式，最終實現(xiàn)公共行政價值的目標。總之，公共行政價值的問題是一個值得探討的現(xiàn)實問題。正如中國人民大學張康之教授所說：在二十一世紀，公共行政價值論的研究將被提到中心位置。然而公共行政價值的異化導(dǎo)致對人的忽視以及對以人為本的理念的顛覆，我國公共行政范式要真正走出傳統(tǒng)行政官僚式的局面，就需要把握公共行政價值的核心與正確的發(fā)展取向，掌握發(fā)展趨勢，在運用權(quán)力的過程中，杜絕權(quán)力的濫用與膨脹，從根本上避免公共行政價值失范現(xiàn)象的出現(xiàn)，防止公共行政價值的異化，真正實現(xiàn)公共行政價值的目標。

參考文獻：

[1]李彬.公共行政的價值取向分析[J].管理世界，2009，(3):126-127.

[2]王定云.西方國家新公共管理理論綜述與實務(wù)分析[M].上海：上海三聯(lián)出版社，2008.

[3]江正平,李麗.我國公共行政價值取向的趨勢分析[J].行政論壇，2011,(3):9.

[4]王樂夫，張富.試論公共行政價值異化[J].中山大學學報，2004，(4):16-19.

[5]張康之.走向現(xiàn)代化的行政價值選擇[J].國家行政學院報，2000，(6):62.

[6]韓翠珍.調(diào)整收入差距促進社會公平[J].中共山西省委黨校學報，2008，（1）

作者：張潤珍 單位：甘肅廣播電視大學管理學院