環境行政復議機制難點與出路
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本文作者：張立鋒李俊然作者單位：河北經貿大學法學院
(一)環境行政復議制度的確立(1990—1999年)
隨著《行政復議條例》(1990年11月9日國務院第七十一次常務會議通過，1991年1月1日開始實施)、《中華人民共和國國家賠償法》(1994年5月12日八屆全國人大常委會第七次會議通過，1995年1月1日開始實施)的先后頒布實施，行政復議制度得以全面建立。與此相適應，環境行政管理領域內的行政救濟也得到了較快發展。1989年，環境基本法《中華人民共和國環境保護法》頒布，其關于行政救濟的規定比之前頒布實施的《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》更加具體，救濟途徑也從單一的訴訟擴展到復議與訴訟并立。這標志著環境行政復議這一環境救濟制度的正式確立。同時，環保總局也制定了有關行政復議工作的規章和規范性文件，各級環境行政主管部門開始建立或強化具備行政復議功能的法制機構。至1997年，全國31個省級環保部門已有25個設立了法制機構，全國環保系統有法制機構350多個。至1990年前后，大部分省級環保部門開始受理行政復議案例。此后，案例逐漸增多。比如，1991年河北省環境保護局受理了第一起行政復議案件———華北石油管理局拒報排污申報登記糾紛案，并作出“駁回申請，維護原處罰決定”的復議決定。這一時期，行政復議制度初步確立。雖然這個制度與信訪、訴訟等制度相比，具有經濟、便利、快捷、徹底的比較優勢，但由于國人的傳統觀念，環境行政復議案件寥寥無幾，2004年以前，環境保護部行政復議案件平均每年1—3件，2005年數量逐漸增加。但有些省份直到最近幾年才出現第一起環境行政復議案件。
(二)環境行政復議制度的發展(1999年至今)
1999年《中華人民共和國行政復議法》(1999年4月29日九屆全國人大常委會第九次會議通過，自1999年10月1日起施行，以下簡稱《行政復議法》)頒布實施。該法的頒布，不僅使當代中國行政復議制度的法律依據“升格”，而且還通過一系列的制度創新使行政復議制度成為一種獨立的法律制度［3］(P354)。為了該法的進一步貫徹落實，國務院于2007年5月29日頒布了配套行政法規《中華人民共和國行政復議法實施條例》(以下簡稱《行政復議法實施條例》)，推動中國行政復議制度步入新的發展階段。為在新形勢下進一步發揮行政復議制度在環境案件中的作用，增強《行政復議法》的可操作性，2008年12月30日，環境保護部公布《環境行政復議辦法》，對2006年《環境行政復議與行政應訴辦法》做了重大調整。隨著立法的完善和公民法治意識的增強，近年來，環境行政復議案件數量呈急劇增加趨勢。2009年，環境保護部前10個月辦理行政復議案件63件，是2007年以前案件數的總和。除數量增加外，群體性的復議案件增多，復議的請求也在向多樣化轉變，疑難案件、復雜案件增多，調解工作難度不斷加大。
環境行政復議制度的困境
(一)當前環境行政復議申請主體的范圍不能體現與維護環境公益性
根據《行政復議法實施條例》第二十八條的規定:“申請人與具體行政行為有利害關系的，行政復議機關應當受理申請人提出的行政復議申請。”《環境行政復議辦法》第二條規定:“公民、法人或者其他組織認為地方環境保護行政主管部門的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級環境保護行政主管部門申請行政復議。”但是，何為利害關系人?《中華人民共和國行政訴訟法》及其相關司法解釋對此作了界定，但《行政復議法》及其實施條例尚未對行政復議利害關系人的認定標準、參與復議的方式、受保護的限度等問題作出明確規定。利害關系體現的是申請人利益與具體行政行為的關聯度問題。不同的主體與同一具體行政行為有不同程度的利益關聯。根據傳統行政復議理論，行政相對人是申請人，其他利害關系人只有以第三人的身份才能參加到行政復議中來。但如果行政相對人并未提起行政復議，在這種情況下，其他利害關系人能否單獨提起行政復議，法律未作明確規定。筆者認為，其他利害關系人具備單獨提起行政復議的主體資格，第三人在行政復議中具有獨立的法律地位，且不依附于申請人或被申請人，享有與申請人基本相同的復議權利。在現行環境行政復議制度下，提起行政復議的主體限于與有關行政主管部門的具體行政行為有直接利害關系的當事人。例如，中國目前的環境保護法律體系中已經建立起許可證制度。根據這種制度，對環境有影響的各種規劃、開發和建設項目、排污設計和經營活動，須事先向主管部門申報，經批準獲得許可證之后方可進行。主管部門頒發許可證的行為是行政相對人進行生產經營活動的前提，也是政府解決環境污染問題的首要路徑。許可證是否頒發以及許可的事項范圍必將給環境帶來影響，如果賦予申請人不適當的權益范圍而對環境生態帶來損害，此時，行政相對人在正常情況下絕對不會提起行政復議，要求收回或修改許可事項，那么環境生態的保護又該置于何處?故法律應當允許權益直接受到損害的特定主體(比如化工廠周圍的居民等)提起行政復議。環境行政主管部門的不當具體行政行為除了侵害特定利害關系人的利益外，也對屬于社會公共產品的環境本身帶來負面影響，也就是說侵害了一般公眾的環境利益，此時是否允許不屬于法律規定的利害關系人的一般公眾或社會團體提起行政復議以監督行政機關依法行政，維護全社會的環境生態利益?2009年7月金沙江水電事件后，NGO重慶市綠色志愿者聯合會(下稱重慶綠聯)首次提請環境公益行政復議。這是國內民間社團首次提起維護環境公益的行政復議案件。重慶綠聯在申請的行政復議中，要求國家發展和改革委員會、環境保護部撤銷規定水電工程實行兩步環評的“紅頭”文件，糾正利用前期工程“倒逼”主體工程上馬的水電建設慣例。2010年10月29日，重慶綠聯再次向環境保護部發出行政復議申請書和建議書。在申請書中，重慶綠聯向環境保護部提出了三項行政復議請求，其中包括，撤銷福建省環境保護廳2010年9月26日作出的《關于紫金礦業集團股份有限公司紫金山金銅礦的行政處罰決定書》;責令福建省環境保護廳重新調查取證，對紫金礦業集團股份有限公司、紫金山金銅礦直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以罰款。2010年12月31日，重慶綠聯收到環保部的回復:“福建省環保廳對紫金礦業紫金山金銅礦的行政處罰決定，對重慶綠聯的權利義務沒有產生實際影響，重慶綠聯與該處罰沒有利害關系，故行政復議申請不符合法定受理條件。”環境保護部的回復代表了中國在司法實踐中對于利害關系人以外的一般公眾或社會團體的行政復議申請主體資格的否認立場。雖然環境保護部的拒絕受理于法有據，但是社會公眾的環境權益被忽視或輕視以及對環境污染企業的處罰不當卻因此而無從糾正。現行環境行政復議制度下的申請主體的相關規定難以承擔環境生態保護和對行政機關行政行為進行有效監督的雙重使命，完善此項制度是環境立法和執法過程中急需解決的一個重要問題。正是因為環境保護領域的具體行政行為不同于一般的具體行政行為，其最大的特點是它涉及人人都生活于其中的生態環境。如何在環境行政復議救濟制度設計上體現環境的公益性，是一個必須考慮的重要問題。
(二)環境立法的滯后或缺失是行政利害關系人行政復議維權的障礙
以海洋環境污染為例，由于中國海洋環境保護立法上的法律缺失，康菲石油公司漏油事件發生后國家有關部門迄今為止只能依據一部《中華人民共和國海洋環境保護法》對漏油事件責任方進行處罰，污染海洋環境的最高處罰僅為20萬元。可是除去對海洋水質的破壞以外，漏油事件本身還會對周邊物種生態、漁業水產養殖乃至于沿海居民健康構成持續性的影響。環境損害程度與罰款金額的嚴重失衡，使相關企業并沒有通過罰款而承擔適當的責任。河北省樂亭縣漁民向農業部、海洋局提起行政復議，并要求康菲公司和中國海洋石油總公司在一個月內設立賠償基金，并且資金規模不低于人民幣30億元。在對農業部的《行政復議書》中，安進龍等請求農業部依照漁業污染事故調查處理程序，組織進一步的調查論證，對申請人海參養殖場所處濱海、近海養殖區是否遭受蓬萊19－3油田原油污染，對養殖海參的死亡原因作出正確結論，并書面告知申請人。2011年11月底，國家海洋局對樂亭漁民提起的行政復議作出回應，稱復議請求中沒有具體的行政行為，不符合行政復議的范圍。農業部態度更為積極，已通過河北省水產局與漁民溝通，做了解釋工作;同時答應幫助落實污染損失鑒定，所以漁民決定撤回對農業部的復議申請［4］。引發此起尷尬的行政復議事件的起因，一是國家海洋局雖然合法明顯不符合現實情況的罰款決定，二是海洋重大污染損害事故賠償基金制度的缺失。國家海洋局所作的20萬元罰款的決定是合法的，雖然不合理，但是國家海洋局是否有權并有義務同時作出要求中國海洋石油總公司和康菲公司建立賠償基金的決定呢?綜觀中國現行相關法律規定，我們找不到法律依據，在依法行政的今天，國家海洋局的處罰決定并無不當或違法，所以樂亭漁民的行政復議就成了無稽之談。這就是法律規定滯后和欠缺造成的嚴重后果及危害。
(三)環境行政復議制度公信力的缺失
據2011年9月22日《中國環境報》報道，用嚴密的制度管人管事管權，滄州依法行政提高辦案質量，多年未發生一起行政訴訟、行政復議案件。沒有行政復議、訴訟發生，是否就意味著天下太平，利害關系人或社會公眾對于環保部門的各種具體行政行為心悅誠服?其實平靜的背后也許還有更深層次的原因。環境行政復議公信力的缺失就是阻礙有關主體拿起行政復議武器來救濟權利的羈絆。環境行政復議制度的公信力來源于健全的法律規定、秉公執法的行政復議機關和公開透明的復議程序。首先，環境行政復議機構的非獨立設立及行政干預(地方保護主義)使行政行為利害關系人對于求助于行政復議救濟心存顧慮。其次，環境行政糾紛涉及的科學技術問題具體、專業，，環境行政復議客觀上要求復議人員熟悉和了解多方面的知識，在處理復議案件時不僅要依據環境法律規范，而且要符合環境科學的客觀規律。但現實中環境行政復議工作人員業務水平良莠不齊，這無疑會給公眾造成不信任的顧慮。再者，環境行政部門在環境行政管理過程中存在許多問題，如有法不依，執法不嚴，權力尋租，導致市場出現不公平競爭等各種不正常現象。這些異常現象在某些環節已然成為常態，使社會公眾對政府的信賴度降低。
環境行政復議制度的未來
(一)貫徹可持續發展觀，促進環境行政復議制度的生態化
環境行政救濟制度作為環境保護法律體系中的一項具體法律制度，應該體現環境立法的基本指導方針和價值理念，貫徹可持續發展觀，正確處理經濟社會發展和環境保護的關系。首先，在環境行政復議申請主體問題上，在當前不可能完全取消申請主體資格限制的情況下，承認并鼓勵行政相對人之外的其他利害關系人積極參與行政復議，體現與維護環境公益性，這對于環境權益的維護和行政機關的依法行政都具有積極的意義。其次，環境行政復議機關在處理行政復議案件過程中，應該樹立協調發展理念，正確處理經濟發展和環境保護的關系，并應當突出環境保護對于人類社會發展的重要意義，公平合理對待各利益方的環境權益訴求。
(二)查漏補缺，盡快完善環境行政機關依法行政的立法依據。
康菲漏油事件的處理及其引發的行政復議事件凸顯了中國在處理海洋污染事故上的法律漏洞和滯后，因此加強完善相關法律制度的研究，及時查漏補缺，不斷完善相關法律規定，為環境行政主管部門的依法行政提供依據，也為行政復議申請人維權提供法律支撐。
(三)切實提高行政復議制度的公信力
首先，確保環境行政復議機關的獨立處理權，避免各種行政干預。很多學者主張，中國應盡快參照國外經驗設立一個獨立的環境行政復議機構。在當前還不能建立獨立行政復議機構的情況下，只能寄希望于在現有體制中，各級人民政府和有關行政部門認真履行職責，嚴格遵守法律規定，確保行政復議機關公平、公正地處理行政復議糾紛案件，從而樹立和維護行政機關的公信力。其次，提高環境行政復議機關工作人員的執法素質。環境行政復議人員業務水平的高低直接關系環境行政復議案件的公正性，所以完善環境行政復議制度的當務之急是建立一支高素質的環境行政復議隊伍。為此，可以參照稅務系統的做法，通過一系列的選拔、考核和獎懲機制確保環境行政復議工作人員的適格，再配以健全的管理體制，從而確保環境行政復議處理結果的公平公正，提高公眾對環境行政復議制度的信賴度。
