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本文作者：阮朝奇作者單位：云南大學公共管理學院

邊疆民族自治州歷次行政管理體制改革由于沒有在調研論證的基礎上從實際出發制定科學的改革方案，抓住依法確定政府權限、科學配置職能、理順內外部關系、健全確保行政自治權有效行使的良好運行機制等改革的重點，確定近期、中期、長期持續、穩步、深入推進改革的目標，所以基本上只是簡單地用政府機構改革替代行政管理體制改革。政府機構只是政府職權、職能的載體，簡單地把機構增減作為行政管理體制改革的目標，必然導致依法確定職權和推動政府職能轉變的驅動力弱，政府職能轉變無法到位，仍然管了很多不該管，管不好，也管不了的事。一些邊疆民族自治州政府仍然代替企業招商引資，確定建設項目，有的政府領導甚至把招商引資作為中心工作，層層下達指標，這樣的改革明顯治標未治本。從而改革僅只產生了撤并機構、減少人員的表面化“物理反應”，沒有產生下放權力、轉變職能等內在的“化學反應”。于是即使推進了大部制改革，仍然陷在“面合心未合”的誤區中。由于邊疆民族自治州行政管理體制改革步入了“治標未治本”的誤區，改革基本上是反復解決機構精簡、人員分流的問題，結果每次改革的風頭一過，隨著公共管理事務、服務對象的增加，就又增加比原來更多的機構和人員，形成難以遏制的政府機構減而復增的強勁反彈現象，總是陷入“精簡———膨脹———再精簡———再膨脹”的惡性循環中。

邊疆民族自治州行政管理體制改革中存在問題的原因

邊疆民族自治州行政管理體制改革中存在的各種問題，與理論研究滯后，沒有主動尋求科學理論的指導，充分考慮未來行政環境發展變化的趨勢，未能把握其與行政管理體制改革的互動關系和作用，借鑒中外行政管理體制改革的成功經驗，通過預測對改革進行科學謀劃緊密相關。在改革實踐中，基本上既沒有結合自身實際有針對性地進行深入的調查研究，不斷總結成功經驗并使這些經驗上升為科學的理論用來指導改革實踐;也沒有在學習、借鑒古今中外行政管理體制改革科學原理的基礎上，對市場經濟條件下邊疆民族自治州政府的職權、職能、運行機制等方面存在的各種問題進行深入系統的理論研究。因而高水平的邊疆民族自治州行政管理體制改革的專門研究成果極少，無法指導改革實踐。只是用非民族自治地方行政管理體制改革的理論和方法，分析、解決邊疆民族自治州特殊行政生態環境中行政管理體制存在的問題，由此形成理論脫離實際、針對性不強的問題。①從而在邊疆民族自治州行政管理體制改革沒有現成經驗可以借鑒，更沒有現成模式和樣板可以照搬的情況下，往往只能憑經驗和簡單按上級政府的統一布置進行改革，不可避免地產生了盲目性、隨意性、片面性，最終使改革實踐偏離正確軌道，無法取得預期效果。

由于邊疆民族自治州行政管理體制改革沒有主動尋求科學理論的指導，因而政府未能在這項改革實踐中透徹研究和準確把握國務院的部署和上級政府的布置，依據《民族區域自治法》及自治條例或單行條例的有關規定，針對本民族、本地方的實際情況和行政生態環境的特殊性及其發展變化，創新改革的思路、方法、手段，把科學理論與邊疆民族自治州的實際有機結合起來，探索和創新出有各自特色的、成功的行政管理體制改革路子，創造性地推進改革，導致了“依葫蘆畫瓢”簡單模仿同級非民族自治地方行政管理體制改革模式的做法。

邊疆民族自治州沒有將行政管理體制改革放到全面改革的大局中，按照其內在邏輯使之與經濟體制、政治體制、文化體制和社會管理體制改革等各項改革整合為一個有機的整體，有機銜接起來進行系統規劃，發揮綜合配套改革相互促進的功能。致使行政管理體制改革與其他方面的改革脫節，既未能產生應有的局部效益，更沒有取得綜合性的整體效益。同時未能系統規劃行政管理體制改革的近期、中期、遠期目標，促成有機銜接的目標體系，針對實現改革目標可能遇到的困難，科學地制定出改革方案。也未能系統規劃這項改革的各項內容，緊緊圍繞總體目標和階段性任務，著眼長遠、立足當前，確定改革的先后順序和重點任務，統籌謀劃，循序漸進，使各個環節的改革緊密銜接。由于系統規劃被忽視，前瞻性思考不夠，邊疆民族自治州行政管理體制中存在的弊病往往只有到了非常突出的地步，才會在上級政府的強力推動下被動地進行改革，從而不可避免地出現“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的急救式改革，于是長期存在的痼疾也就難以根除。

深化邊疆民族自治州行政管理體制改革的思路

邊疆民族自治州行政管理體制改革是一項復雜的系統工程，這就要求在謀劃改革時，應該堅持理念與方式創新的有機統一。尤其通過理念創新重塑行政管理體制改革的人本理念、效益理念、責任理念、服務理念和法治理念，以嶄新的改革理念為先導，為改革確立科學、正確的價值取向。另外，邊疆民族自治州政府除了享有《地方組織法》等法律、法規賦予同級非民族自治地方政府的權力外，還享有《民族區域自治法》等法律、法規及自治條例、單行條例賦予的多于同級非民族自治地方政府的行政自治權。從雙重職權的性質、功能、作用和所處的特殊行政生態環境等方面看，邊疆民族自治州行政管理體制改革涉及的內容明顯多于同級非民族自治地方政府，因而在改革過程中不能盲目照搬照套非民族自治地方改革的模式或經驗，更不能簡單地按上級政府的統一布置“上下一個樣”推進改革。而應該在透徹研究和準確掌握上級政府改革意圖的前提下，因州制宜、因時制宜，創造性地增強改革的科學性、系統性和針對性。既防止與內地民族自治州政府和非民族自治地方同級政府無區別地“一刀切”、“齊步走”，又防止過分片面強調特殊性而忽視整體性要求，科學、高效、穩步推進改革。

隨著各項改革的不斷深化，邊疆民族自治州行政管理體制改革也進入了“深水區”，各種難點問題逐步顯露出來。②為此首先應該改變“閉門造車”、封閉式自我調整的改革方式，吸納社會力量參與改革。采取實際工作者與理論工作者相結合的方式，落實邊疆各族人民對行政管理體制改革的知情權、話語權、參與權、監督權，將行政管理體制改革置于邊疆各族人民參與和支持的基礎之上，群策群力增強改革的外驅力，全面推進改革的深化。同時應該增強改革的內動力，推進黨政職能分開、政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，按照決策權、執行權、監督權互相制約又互相協調的原理，健全政府各部門之間權責明確、相互配合的聯動機制，并做到財權和事權對應，權力和責任對等。消除財權上收、事權下放，責權脫節，權力在上、責任在下的弊端。按照政務公開、高效便民的要求，全面推進依法行政，促成用足、用好、用活行政自治權的權力運行機制，確保政府的行政管理自治權得到充分行使。并以有利于整合政府職能相近的部門形成精干高效的組織結構，構建大部門體制為方向，在保證政令暢通的前提下政府機構設置只求職責、功能上下對應。在此基礎上進一步完善少數民族公務員的培養、選拔和任用制度，確保實行區域自治的民族和其他少數民族公務員保持相應的比例，充分體現自治州行政機關的民族性。并強化能進能出、能上能下的用人機制，妥善處理好人員精簡、分流的問題。