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1傳統城市規劃職能定位的缺陷和困惑

1.1傳統城市規劃職能定位的缺陷

傳統城市規劃即對城市規劃一般意義上的理解，是指為了實現一定時期內城市的經濟和社會發展目標，確定城市性質、規模和發展方向，合理利用城市土地，協調城市空間布局和進行各項建設的綜合部署和全面安排。這個概念是對城市規劃理論及實踐長期發展的提煉和總結，但從中也可以看出，傳統城市規劃的職能不完善、不連續、比較被動:①城市規劃缺乏一種研究和探索的精神，目標依據是國民經濟和社會發展計劃，而沒有很好地去把握城市自身發展的內部規律和特點，因此，規劃對城市性質、規模和發展方向的確定和預測就顯得不很科學;②城市規劃的內容和手段較單調，只是對城市土地及空間的利用和安排，技術、行政的手段比較多，形成一種“重規劃、輕管理”的普遍現象;③在對城市各項建設進行綜合部署和全面安排后，缺乏合理的保障措施，去保證城市規劃的實施。出現這樣的缺陷.與我國長期實施的計劃管理體制有關。新中國成立50多年來，城市規劃在國家政治、經濟形勢影響下，伴隨著城市發展的進程，經歷了從自發到自覺、從無章到依法、從無序到有序逐步完善的過程。在計劃經濟時代，國家是城市建設和投資的唯一主體，既是運動員，又是裁判員，它可以根據自己的需要不斷修訂城市發展的規則，城市規劃只是被動地對城市各項事業發展和建設的指令性計劃做出空間布局。城市沒有利益的對立沖突，城市規劃的作用和面臨的各種矛盾都沒有顯現出來，城市規劃的職能定位的缺失所導致的問題也不十分突出。改革開放后，市場對城市各類資源的配置起主導作用，城市建設和投資的主體多元化了.利益各方面的對立沖突日益復雜化，城市規劃所起的作用以及并存的矛盾凸現出來，城市規劃職能定位的缺陷也進一步顯現出來。}作者}盧新海，華中科技大學公共管理學院

1.2轉型期城市規劃面臨的矛盾與問題

社會經濟轉型期，城市規劃要實現城市發展的目標，將面臨眾多的矛盾和問題、并最終都歸結到城市規劃的職能定位上來。主要反映在如下幾個方面:

1.2.1規劃與政治我國對政治的理解是統治與服從，政治無處不在，是統帥，是靈魂、不可避免地，本應是中性的城市規劃也深深打上了政治的‘烙印”“規劃規劃，不如領導一句話”，這是規劃與政治的關系沒有處理好所產生的現象:如許多城市熱衷于大搞勞民傷財、不切實際的形象T一程;有的城市政府一換屆，新領導上任首先就是調整規劃，也不管原來的規劃是否合理，全都推倒重來，結果是“一任領導一張規劃”

1.2.2規劃與經濟(飛1978年以來，我國從以階段斗爭為綱轉移到以經濟建設為中心上來(城市作為區域經濟發展的中心，城市規劃是圍繞著城市經濟發展，服務于城市經濟的。但也有為了局部經濟利益或短期經濟利益而犧牲城市的長遠發展，損害了城市的整體利益如為了某些招商項目隨意更改規劃，甚至不惜侵占文化、教育、綠地等公共設施用地，聽任規劃受制于少數集團的擺布

1.2.3規劃與發展。有人對發展的理解有誤，為了發展，可隨意犧牲城市規劃和城市有限的資源。如寅吃卯糧的圈地運動，用光子孫的土地資源，為追求任內政績，把土地賤賣，土地收益用r搞政績r一程_

1.2.4規劃與現狀這是一對孿生的矛盾體，從某種程度上講，規劃就是對現狀的否定，但有些現狀在規劃中是必須保留的，應該是揚棄的關系。存在主義認為存在就是合理的，既然存在，就有它存在的理由和必要性。現在許多城市的決策者不尊垂現狀，尤其是在舊城改造中，動不動就大面積地推倒重來，為了實現政績，有些甚至為了維護開發商的利益，不惜犧牲拆遷戶的權益，動用各種力量進行強制拆遷，弄得黨群關系、于群關系相當緊張

1.2.5規劃與保護城市既是歷史文化的載體，又是社會經濟的文化景觀如何保持城鎮景觀的連續性，保護城市建筑的地方特色.保存街巷空間的記憶，是人類現代文明發展的需要，是人們心理活動的需要。但保護總是要付出代價的，會影響到城市現實的利益。如在市政道路建設中，要保護一棵古樹名木或一棟歷史建筑，往往就要改變線型，增加造價，兩者孰輕孰重，有時難作決斷

1.2.6規劃與環境。城市是人類為了更好地生存而對自然界進行不斷改造的產物在城市建設和發展的過程中，人們在創造環境的同時也在破壞環境，從某個角度講是此長彼消的關系。現在，許多城市都提出了建設生態城市的口號，以保護城市自然生態環境。在具體實施中，既要促進城市經濟發展，最大限度地提高人民生活水平，義要不遺余力地保護好、建設好城市生態環境，使之適合人居住，達到天人合一的狀態。

1.2.7規劃與消費。住房一直是人們生活中的頭等大事，安居才能樂業。城市規劃建設的產品大都是高值低耗耐用品，象現在的一套住房售價，按一名普通公務員的現有工資收入，除去日常開支，估計要積蓄20年，才能買下一套住房。現在提倡建設環境優美、設施配套的花園住宅區，但它的房屋售價高，一般市民難以承受。前些年，新余市的房地產開發大多零星分散，不成規模，環境差，通風、采光也嫌不足，規劃建設水平低。但這些商品房卻很受市場歡迎，原因就在于其售價與老百姓的消費水平相適應，這有一段發展的適應過程。

1.2.8規劃與未來。規劃是預見未來的一種科學。講到規劃的前瞻性，許多城市提出要高標準制定規劃，20年或者50年不落后。在這種思想指導下，很多大廣場、寬馬路、超高層建筑蜂擁而上，勞民傷財，華而不實。但也有一些項目，設計標準過低，剛建好就已落伍，不合潮流，無形中的浪費也很大如何立足現在，把握未來，高瞻遠矚值得深思

1.2.9規劃與行政。城市規劃是城市政府的一項職能I一作1980年，國務院就明確提出了“市長的主要職責是把城市規劃好、建設好、管理好”，說明規劃是一項行政管理，應當準確把握行政管理的尺度。如規劃天天與各種標準打交道，如建筑層數、高度、建筑密度、容積率、間距比、綠地率等，有些是強制性標準就應堅決執行，有些是參考性標準，就應’‘讓位”給建筑設計。

1.2.10規劃與市場。市場經濟的本質就是由市場對資源配置起主導作用。市場的多元性與競爭性給城市規劃建設注人了不少活力，但市場的趨利性和自私性同時對城市規劃建設造成了很大的干擾和破壞。規劃最主要的任務就是對城市土地和空間資源的分布作出計劃和安排，是政府對城市發展建設進行宏觀調控的基本手段。城市規劃既服務于市場，又適時適地地干預市場，市場的多變要求規劃具有彈性，規劃行政制度化義要求規劃具有剛性，這就需要剛柔相濟。

1.2.11規劃與公眾。城市的本質是人與人、人與自然互相依存、相互斗爭的對立統一體，以人為本是現代城市規劃的核心理念。城市規劃涉及千家萬戶的利益，規劃的公眾參與是我國民主建設的一項內容，是普通市民主人翁地位的具體體現，也是樹立科學規劃觀的一項舉措。由于我國現行城市規劃管理體制疏松、管理技術落后、公眾參與制度不健全以及普通市民規劃意識不強等原因，規劃的公眾參與水平很低，規劃的公眾參與成本很高。現階段，逐步推進規劃公眾參與，降低公眾參與成本，有效提高規劃的公正、合理與可行性需要政府與公眾兩方面的積極配合。

1.2.12規劃與利益。城市規劃是對城市土地利用和城市建設空間的合理安排，通過對土地和空間這兩大城市資源的行政強制配置，觸及到各個方面的利益。國家利益、集體利益、個人利益都是我國憲法保護的對象，當各利益發生沖突時，規劃應該有所適從。比如在土地拍賣中，如果下達的用地規劃設計條件過緊，則有利于改善居住環境，但土地價格拍不上去，反之，土地價格上去了，卻影響居住環境水平。要解決好這些矛盾，顯然必須從城市規劃的職能定位著手。

1.3轉型期影響城市規劃職能定位的原因

影響城市規劃職能定位有幾方面的原因:①對城市規劃職能本身的研究不夠，缺乏理論指導;②城市規劃涉及面廣，牽涉各方面的利益，很容易形成“幾家歡喜幾家愁”的局面;③行政權力的無休止擴張，產生行政管理的“絕對優勢”，壓制了其它主體的積極作用。歸納起來如下:

1.3.1觀念落后，對城市規劃公共管理特性的認識不足總的說來，目前人們只是從社會意識形態和技術兩個層面上去認識城市規劃，使得城市規劃不能像其它的學科或工程那樣，形成一套較為系統的理論，去指導城市規劃工作的具體實踐。其實，人們更應該站在公共管理的角度去認識和實踐城市規劃，發揮城市規劃作為公共管理手段的作用，謀取城市市民的公共利益

1.3.2目標偏移，沒有建立有效的公眾參與機制城市中廣大人民的利益是城市規劃的基礎，對于城市規劃下作者來說，人的需要和以人為出發點的價值衡量是一切建設工作成功的關鍵。因此，公眾參與對城市規劃極端重要，城市規劃必須建立在各專業設計人員、城市居民以及公眾和政治領導之間的系統的不斷的互相協作配合的基礎上，但由于沒有建立有效的公眾參與機制，經常發生規劃價值目標偏移，導致規劃建設急功近利.政績f程、形象工程層出不窮，不能體現以人為本，實現城市可持續發展的目標。

1.3.3職能錯位，規劃管理手段單一我國原有的政府職能的配置基本上是在計劃經濟體制下逐步形成的，政府管了很多不該管、管不好、管不了的事〕隨著市場經濟體制的確立和發展，市場在資源配置中的基礎性作用明顯增強，過去的那種政府職能已經到了不改就難以為繼的程度。城市規劃作為城市發展的宏觀調控手段，應該按照社會經濟發展的客觀規律，由運用行政手段為主轉變為運用經濟手段為主，經濟手段、法律手段和行政手段相結合;由微觀管理、直接管理為主轉向宏觀管理、間接管理為主。如城市規劃應強化對城市紅、藍、綠、黃、紫“五線”及規劃技術經濟指標的控制，弱化對建筑單體設計的審批，由“判例式”管理逐步走向“通則式”與“判例式”相結合的管理模式。

1.3.4機構不全，規劃組織體制不完善隨著城市在社會經濟中的作用不斷提高，城市規劃的重要性逐漸為各級城市政府認同，不僅專門設立了城市規劃機構，有些還被列人政府組成部門。但在城市市區之外，在許多鄉鎮地區，規劃機構卻很不健全，大都將規劃工作并入到土地管理之中，形成規劃管理嚴重缺位，區域統籌和城鄉統籌的科學發展觀落實不了。另外，在城市規劃管理中，許多城市擅自下放規劃管理權，城市不能實行集中統一管理，導致規劃組織體制不順，造成各自為政，城市基礎設施不能共享，浪費極大。

1.3.5領導乏力，沒有建立相互配合的規劃運作系統城市是一個大系統，城市的全面協調發展需要各個方面、各個部門的協同努力。城市規劃確定的城市長遠發展目標，在實施過程中也需要各個部門共同運作，才能促使城市建設按規劃目標予以具體落實。因此，提高城市規劃的領導水平，協調好各部門以及城市建設主體之間的關系，引導他們按城市規劃目標實施建設，是城市規劃工作的重要環節。如在一個城市里，規劃、國土、計劃、建設、環保等相關部門不能形成合力，你推我，我推你，就容易形成城市管理的“空白地帶”，也就談不上城市的可持續協調發展了。

1.3.6銜接不緊，沒有形成“剛柔相濟”的規劃控制網絡城市發展存在許多不確定性的因素，尤其在市場經濟里，多元化地參與和發展要求城市規劃具有一定的彈性，給城市發展多留出一些“余地”，但規劃的彈性過大，就出現隨意更改規劃，改變土地使用性質，侵占公共設施用地，提高開發強度的現象，一是因為規劃編制銜接不緊湊，尤其是控制性詳細規覆蓋率過低，易產生“拍腦袋”的規劃，個別人說了算;二是對城市規劃“剛柔相濟”的認識不深，要么“剛性”過大，、一管就死，要么“柔性”過大，一放就亂。沒有形成規劃“剛柔相濟”的控制網絡。

2城市規劃作為公共管理手段的分析

2.1公共管理的特點管理是人類社會協作勞動和共同生活的產物。管理活動已廠‘泛滲透到社會生產及生活的各個領域和各個方面。在現代社會中，公共領域和非公共領域是社會生活的兩大基本領域。在公共領域，代表社會公共利益，承擔社會公共事務的政府和非政府公共組織是其主要組織形式，其運行遵循著公共生活的制度和規則。政府是典型的公共組織，在社會生活中，政府負有承擔公共服務的主要責任，政府進行的行政管理是公共管理的主要形式。公共管理是以公共組織為依托，運用公共權力，為有效實現公共利益而進行的管理活動②。它具有如下特點:以公共利益的實現為目標，以公共組織為依托，公共管理過程是公共權力的運用過程，公共管理具有獨占勝，接受公眾監督。

2.2作為公共管理手段的城市規劃功能分析

城市規劃的意義在于它對城市發展的指導和控制。城市規劃是通過對城市未來發展的確定，制定實現這些目標的途徑、步驟和行動綱領，并通過對社會實踐的引導和控制來干預城市的發展。國家的維持與發展總是需要依據于一定的可操作手段，它需要貫徹于社會的各個不同的范疇和不同的層次。城市規劃在經過相當長歷史階段的發展過程之后，尤其是在市場經濟體制下，己經成為國家結構及其實務操作的一個組成部分，也是國家秩序運行和保障體系中的一員。在城市化和我國社會經濟轉型加速的21世紀，城市規劃將承擔越來越重要的功能，發揮越來越重要的作用。城市規劃的重要性主要體現在四個“作為”上:①作為政府宏觀調控手段。主要通過對城市土地及空間資源的配置和合理利用，涉及到社會利益的分配，因此，城市規劃是政府在城市地區實行宏觀調控的最重要的手段，也是最有效的手段;②作為市場游戲規則。從市場經濟體制下城市規劃的社會意義上講，城市規劃應當是一份城市全社會必須遵守的“公共準則”，城市規劃的控制性，為市場提供了有序運作的基本規則，使不同組織和個人的經濟行為能夠在理性和協調的整體框架內進行;③作為政策工具和信息導向。一方面，城市規劃本身就是一種政策表述，它表明政府對特定地區的建設和發展在未來時段的行動;另一方面，城市規劃也作為城市發展和建設的信息載體，無論是公共部門還是私人部門，只要它們本身需要發展或者它們處于發展的環境之中，就需要城市規劃這樣的政策框架和信息載體來作為它們自身發展決策的依據;④作為城市建設“龍頭”。城市規劃將規劃的意圖、原則和知識貫徹到城市建設的活動和過程之中，引導城市發展過程的各個參與者的行為方式和行為結果，同時城市規劃通過社會所賦予的權力，運用控制性的手段對建設項目進行直接的管理，將它們納入到法定規劃所確定的未來發展方向上，通過這種強有力的引導和控制，這就是將城市規劃稱做城市發展和建設的“龍頭”的由來_從城市規劃的功能來分析，人們可以發現城市規劃越來越具有如下基本特點:

2.2.1城市規劃以城市可持續發展為目標，來滿足城市及周邊居民最大限度的物質和文化需求。

2.2.2各級人民政府是城市規劃的領導機構，各級城市規劃管理機構是規劃的具體工作部門。

2.2.3城市規劃通過嚴格的“一書兩證”制度和國家制定的有關技術規范，將法定的行政權力融合到具體的規劃工作過程中)

2.2.4城市規劃是政府的一項職能，規劃管理權只能由市政府集中統一行使

2.2.5公眾參與和監督已成為城市規劃發展的一個重要內容，同時也成為此后城市規劃進一步發展的動力。城市規劃以城市及周邊地區的整體利益為目標;以市政府及其所屬的專業部門為依托;將強制性的行政權力合法運用到具體的工作環節中;其管理具有獨占性;其活動和行為必須接受公眾的監督及社會輿論的批評和評價。可見，城市規劃具有典型的公共管理特點。在社會經濟轉型期，城市規劃由單一的行政管理和技術管理正逐步走向以人為本的公共管理，成為城市公共管理的一種重要手段3公共管理視角下的城市規劃職能定位規劃界早就有“三分規劃、七分管理”的說法，這充分說明技術層面上的物質環境設計在城市規劃中的比重變小，社會更關注規劃中的公共政策與管理。尤其在市場經濟體制下，城市規劃職能應該轉變，重點轉到服務于社會和經濟上來。社會經濟轉型期，城市規劃面臨著前所未有的困惑，需妥善處理好規劃與政治、經濟、發展、現狀、保護、環境、消費、未來、行政、市場、公眾和利益等諸多關系)這些相互矛盾的關系是每一位城市規劃工作者在實踐中經常遇到的難題，在處理時往往會顧此失彼，有時讓人不知所措，甚至對規劃工作感到一片茫然。為了履行好城市規劃職能，對城市規劃“6wlh”7個問題準確地說出‘然”以及“所以然”，必須對經濟轉型期城市規劃的職能進行解剖分析和合理配置。

3公共管理視角下的城市規劃職能定位

3.1城市規劃的計劃職能城市規劃一般的理解就是指城市發展和建設的計劃，只不過側重點在于對城市土地和空間利用的方面。因此，計劃職能是城市規劃的首要職能，其工作載體為城市規劃的組織編制與審批，基本活動為:

3.1.1確立規劃目標或任務城市規劃的目標可分為三個層次，第一層次是理念目標，即保持城市可持續發展和綜合協調發展，最大限度地滿足居民物質和文化生活的需求;第二層次是參考目標，即城市社會和經濟發展的目標、上一級區域規劃的要求等;第二層次是操作目標，即區域城鎮發展戰略和城鎮化水平、城市性質和發展方向、規劃期限、規劃區范圍、城市規模、主要規劃技術經濟指標、城市近期建設目標和年度建設目標等。目標的確立將為下一步制定和選擇方案提供衡量標準，同時也為將來的執行控制提供參考依據。

3.1.2編制規劃方案在目標確立并經法定程序批準(如城市規模的確定須由省建設、計劃、土管部門商定后報國家建設、計劃、土管部門批復同意)后，規劃編制單位就可以按照程序制訂具體的規劃方案了。規劃編制由城鎮體系規劃一城市總體規劃綱要一城市總體規劃一分區規劃一控制性詳細規劃一修建性詳細性規劃組成，由面到點，由粗漸細，逐層逐級將城市建設和發展目標在城市土地和空間上予以落實。

3.1.3規劃決策和審批計劃的最終敲定離不開決策和選擇的環節。城市規劃要最終成為立法成果，就必須按法定程序報批，經批準后才具有法定約束力。城市規劃決策和選擇的職能具體體現在規劃審批〔作中。規劃審批的主體實行分級審批體制，國務院、省、自治區、直轄市和其他城市人民政府或其規劃行政主管部門按照法定權限進行審批;規劃審批的內容和依據與規劃編制的內容和依據是一致的;規劃審批的程序按照規劃編制的層次有不同的要求，分為總體規劃審批的一般程序、詳細規劃審批的一般程序和專業規劃的審批程序;城市規劃的調整程序視調整的性質和程度不同實行不同的審批程序。

3.2城市規劃的組織職能

3.2.1城市規劃組織機構會、城市規劃行政主管部門、城市規劃設計院等。為順應城市規劃民主與法制的發展，城市規劃協會、城市規劃委員會和城市規劃藝術委員會逐漸成為各個城市規劃的正式機構。另外，隨著市場經濟的發展，城市參與的主體多元化了，許多非正式組織機構也越來越多地要求參與到城市規劃建設_L來，如城市投資主體和廣大市民。各組織機構的權利和義務不同，但應加強分工協作。

3.2.2城市規劃管理體制管理體制的不順是導致城市規劃職能難以充分發揮的主要原因之一:①我國城市規劃管理體制目前仍保留著行政管理的模式，整個城市規劃體系都由政府控制，其它機構難于參與到其中來，很容易形成城市規劃的“惰性”或“沖動”;②規劃行政管理體制的制約行政關系不明，直接導致條塊關系不順，條塊分割嚴重，致使規劃部門與有關專業部門之間，城市一與中央、省屬企業之間，城市與鄉(鎮)等之間管理體制不順，甚至出現多頭管理、多頭審批的混亂現象;③規劃設計事業單位管理體制制約了規劃設計市場的培育和公平競爭，使得規劃設計機構單一，壓力不足，設計質量不高。

3.2.3規劃運行機制我國目前的規劃運行機制，還未達到良性運行的要求:①規劃的行政干預過大，對市場的多變難以適應，影響城市土地建設市場的有序公平競爭，且容易導致規劃“尋租”活動的產生;②規劃市場調節機制不健全，尤其是在市場經濟里，許多非政府部門進人建設市場，追求自身利益而不顧社會整體和長遠的利益;③決策機制不完善，對于城市規劃和建設中的一些決策，還存在由一個人或少數幾個人說了算的事實;④執法機制不規范，規劃管理不按操作規程辦事，社會參與力度不夠

3.3城市規劃的領導職能領導是管理工作中的一項重要職能，領導職能貫穿于管理工作的各個方面，貫穿在計劃、決策、組織、控制等各項職能之中。“領導”一詞在漢語詞中有多重含義，有時指領導活動、領導過程、領導功能;有時指領導者;有時為兼而有之。作為管理職能的領導，是指引導和影響人們為實現組織和群體目標而做出努力與貢獻的過程，可見，領導主要涉及的是人的因素。在城市規劃工作中，領導職能主要體現在權力、協調和引導上。

3.3.1規劃權力城市規劃的權力運作是城市規劃行政主管部門依靠法律法規以及上級行政組織授予的權力，運用權威性的手段，采取命令、指示、規定、制度、計劃、標準、工作程序等方式來組織、指揮、監督城市規劃的編制、城市土地使用和各類建設活動。目前，在履行好規劃權力時應注意:權力的主體是各級城市規劃行政主管部門，下放給各類開發區和工業園區的規劃管理權必須收回;規劃權來源于法律法規以及上級部門的授權，是通過職務和職位而不是通過個人能力來行使的，正如李瑞環同志在大連考察工作時強調:“搞好城市規劃關鍵在于領導。領導要關心、重視和支持規劃工作，搞城市建設的人，就怕遇上主觀、不懂、有權的領導，不懂不要緊，懂得太多不可能，就怕不懂又不虛心聽取意見，他又有權說話算數，這非誤事不可③。”規劃權的行使盡量少采取針對個體的命令、指示等強制方式，而是建立起一套普遍適用的規定、技術規范、計劃等體系，使得各類主體可以平等地參與到城市建設中來，加強規劃的民主與公開性。

3.3.2規劃協調城市規劃牽涉的部門多，涉及的知識面廣，是一項綜合性、協調性極強的工作。可以說，城市規劃有一半的工作在于做好各個方面的協調。城市規劃作為公共管理，既要維護建設單位或城市投資主體的合法權益，更要保護公眾利益;要促進城鄉和區域的統籌發展，社會和環境的協調發展;要遵循地區開發“統一規劃、合理布局、綜合開發、配套建設”的原則;要立足國情、面對現實、面向未來、因地制宜、統籌兼顧、綜合部署;要正確處理近期建設與長遠發展、局部利益與整體利益、現代化建設和歷史文化保護等關系。規劃協調要遵循系統原則、科學原則、集中統一的原則和法制原則，要綜合利用管理學、社會學、法學、預測學、規劃理論等多學科知識，充分考慮生產力、生產關系、經濟基礎、上層建筑等內在因素影響和規劃受到技術的、自然的、心理的、文化的等外在因素的影響，運用行政的、法律的、經濟的、社會的等多種手段，有效地調動城市的各種資源去實現城市規劃目標。

3.3.3規劃引導領導作為一種行為，指的是有助于引導和動員人們的行為和思想的過程。城市規劃的任務就是通過建立各種引導機制和控制規劃，引導各項建設活動去實現一定時期內城市的社會和經濟發展目標。城市規劃盡管并不直接參加到城市建設的具體活動中，但可以通過各種手段使城市規劃的引導作用得以實現。城市規劃的引導主要有政策引導和信息引導兩個方面:①城市規劃雖不能決定社會選擇和決策的具體內容，但它通過有關規劃政策的制定(如城市規劃的制定和有關規范化文件的頒布)，卻能制約在城市建設和土地利用領域內的各種活動，從而引導建設單位或投資主體去實現規劃的意圖，這就是城市規劃的政策引導;②城市規劃一經制定，應當向社會公布，其目的在于通過提供國家和政府對城市發展和建設這種有組織的信息而實現全社會對規劃目標和策略的認同，以達到各利益團體在城市建設和發展中的協同一致。另外，政府每年公布的城市建設和土地利用年度計劃，對促進城市房地產市場的有序和健康運作有很強的引導作用。

3.4城市規劃的控制職能

計劃活動明確了目標和實現目標的途徑，組織活動將人、財、物等資源按照目標和計劃的要求進行配置，領導工作使組織形成有利于目標的氛圍，但由于事物總是發展變化的，計劃往往受限于決策者的認識能力和水平難以做到完美無缺，這就要求必須隨時注意收集、整理并判斷有關信息，確保組織朝著預定的目標行動，這就是管理的控制職能。控制是要確保組織的所有活動與組織的目標和計劃相一致，從而使得活動更加有效的管理活動。控制活動是通過制定計劃或業績的衡量標準，并按照標準來衡量工作或活動的進展、效果，及時發現偏差以及偏差發生的原因，采取措施糾正以保證計劃目標實現的一系列活動城市是一個動態開放的系統，隨著外界環境和內部條件的變化而不斷變化，因此，規劃也不可能完全按照原有的預期僵化地對城市作出種種安排和部署，而必須具有較大的機動靈活性，使規劃達到不同時序、不同階段的動態平衡，這就要求對規劃進行適時控制。按照控制活動的過程，規劃控制應由控制規則制定、規劃監督和規劃執法等幾項工作組成。

3.4.1規劃控制規則的制定

現代城市規劃作為政府行政管理的法定職能，遵循依法行政的原則、城市規劃維護社會整體利益的本質，決定了它必然要對城市中的各個方面尤其是各個利益團體進行協調，但城市是一種多元的社會環境，規劃的實施及實際運作不可能只是由規劃部門來進行，而是由城市社會的各個組成單元共同完成。在這種控制過程中，要想使城市規劃所確定的城市發展目標得到全面貫徹，沒有完善的制度作為保證是難以實現的。從市場經濟體制下城市規劃的社會意義上講，城市規劃應當是一份城市全社會必須遵守的“公共契約”。為了維護城市規劃的權威性和保證城市發展的穩定，使市場經濟的運作具有相當的確定性，城市規劃從制定到管理都必須有一定的預先規定性和程序的固定性，這就要求規劃的具體內容是事先規定的，申請、審批和修改程序是相對固定的，管理過程是程序化的和公開性的。因此，只有加強城市規劃法制建設，把城市規劃從制定、審批、修改到監督、處罰整個工作過程都納人法律法規等規則之中，才能將政府各部門的行政行為及各利益主體的經濟行為約束在允許范圍之內，保證城市規劃目標的實現。城市規劃的控制規則以規劃法規體系為平臺，包括主干法及其從屬法規、專項法和相關法。城市規劃的控制體系中，除強調規劃的法制建設外，還應賦予政府各種命令、規定等行政規則的權力，尤其是發揮我國的政治優勢和行政運作的靈活性總之，要充分發揮城市規劃的宏觀調控作用，就必須制定完善的規劃控制規則體系，以法規建設為主，輔之必要的行政規則和科學的規劃技術標準及規范，使整個城市規劃工作有法可依，有令可行，有據可操。

3.4.2規劃監督

為了確保城市規劃活動的合法性、合理性和有效性，必須加強城市規劃監督，規劃監督是城市規劃控制職能的重要環節。規劃監督分成兩大類:一類是對城市規劃實施的監督，另一類是對規劃管理活動的監督。城市規劃實施監督是城市規劃行政主管部門對城市的土地使用和各項建設活動實施城市規劃的情況，進行行政檢查的行政執法I一作其監督主體為城市規劃行政主管部門，監督內容包括對城市土地使用情況的監督、對建設活動全過程的監督(包括規劃放線、驗線和驗收)、對建設用地規劃許可證和建設!一程規劃許可證的合法性進行的監督、對建筑物構筑物使用性質的監督監督手段有規劃審批即“兩證一書”制度、開發控制、行政檢查。而城市規劃實施監督的依據為國家頒布的相關法律法規、城市規劃依據和各類事實依據。城市規劃管理監督則是指城市規劃行政系統內部和系統外各監督主體對規劃管理活動進行的監督。孟德斯雞說過:“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗;有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”，這句話說出了對權力監督的重要性。隨著人類的進步，對凌駕于社會之上的國家權力，尤其是對其中占很大比重的行政權力，實施有效的法律監督，已成為越來越迫切的需要。因此，城市規劃行政接受監督也是必然的。對規劃管理的監督分以下幾種:①市民、各社會團體、派及新聞媒體對規劃編制和實施過程的社會監督;城市規劃的編制、審議、審批和執行由不同單位和部門承擔，就為部門之間相互制約、相互監督提供了可能;②_L級政府通過城市規劃行政命令、指示、規章、決定、措施等對下級政府的城市規劃管理進行監督;③城市規劃管理相關部門通過健全自身內部操作管理規程，規范自己的r_作程序，要求執法人員進行自查自律與相互監督，并對T_作人員在執法過程中的具體操作行為進行規范等多種方式所實施的自我監督。

3.4.3規劃執法

規劃執法是指城市規劃行政主管部門依照法定權限和程序，對違反城市規劃及其法律規范和規劃許可尚未構成犯罪的建設單位或個人進行行政處罰并采取相關措施的行政行為。市場經濟是法制經濟，為了維護城市規劃的嚴肅性和權威性，保證城市房地產市場有序運行，必須加大規劃執法力度。規劃執法分為行政處罰、行政處分和追究刑事責任。行政處罰是規劃執法中最主要、最常用的法律手段。一般地，行政處罰分責令停止建設、限期拆除或沒收、責令限期改正、強制拆除和罰款等。行政強制措施是指行政機關采用強制手段保障行政管理秩序、維護公共利益，迫使行政相對人履行法定義務的具體行政行為。行政強制措施的本質特點在于強制性。目前，《城市規劃法》沒有賦予規劃部門行政強制權，這就意味著規劃部門雖可以做出行政處罰決定，卻沒有執行權，只能申請人民法院強制執行，這在一定程度上減弱了規劃執法的力度。某些城市的規劃法規規定，對于嚴重妨礙公共安全、公共衛生和城市交通，或嚴重侵害相關單位或個人的合法權益的違法建設，在責令其自行拆除拒不執行時，可以報經城市人民政府批準后，由城市規劃部門組織強行拆除。針對我國規劃法制意識普遍淡薄的情況，賦予規劃部門采取一定的行政強制措施的權力，對于加大規劃執法力度，遏制違法(章)建設行為的蔓延將大有裨益。另外，對行政處罰中的罰款手段要有正確的認識，罰款只能作為一種附加處罰，不能以罰款而一了百了行政處分是對違法占地和違法建設行為的有關責任人，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分的執法措施。對違法占地和違法建設行為的有關責任人，構成犯罪的，依法追究其刑事責任。我國的市場經濟體制還處在完善時期，全民、全社會的法治意識還不是很強，因此，加大規劃執法力度，使之具有一定的震懾力.對保證城市規劃實施、維護城市建設程序、保障房地產市場的公平競爭具有十分重要的現實意義。

4結語

隨著全球城市化浪潮的到來，尤其是我國社會和經濟正處于兩大轉型的加速期，城市規劃面臨著前所未有的機遇和挑戰。因此，對城市規劃必須重新進行審視，走出過去“計劃規劃”、“建筑規劃”的窄胡同，使之逐步走向公共管理，更加明確地凸現出城市規劃的公共管理特征為此，在公共管理的視角下可以給城市規劃下一個新的定義:城市規劃是為了實現城市全面、可持續的發展，對城市布局和各項建設進行的一系列計劃、組織、領導和控制的公共管理活動。而計劃、組織、領導和控制既是一般管理的基本職能，也是做為城市公共管理手段的城市規劃的基本職能。