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1新公共管理的背景與內涵

直到20世紀60年代末,西方傳統的公共管理領域一直存在一些為人所廣泛接受的習俗慣例和實踐行為:公務員終身為單一的公共服務部門工作,并以個人功績作為晉升標準;公務員受嚴格的科層制度控制,部長則受到政治領導的控制;公務員是匿名的工作人員,他們以部長的名義工作,失敗和成功都由部長負責;公務員是中立的,他們公平地為不同的黨派工作,不積極參與政治與決策活動,只負責執行政治家制定的政策;公共領域的管理與私營領域的管理存在明顯的界限,公共管理是以議會控制、政治需求、缺乏市場動力、追求社會公平和公眾等為特點的。[1]這種傳統的模式曾經獲得了巨大的成功,并為全世界各國政府所效仿。但是隨著西方各國由工業社會向后工業社會的轉變,傳統的公共管理模式受到了越來越多的置疑,遭到了嚴峻的挑戰。一方面,由于傳統的公共管理模式是以人際關系而不是與公共體系本身的關系為基礎的,因此傳統公共管理的理論與實踐基礎———科層制度,其僵化低效的缺陷日益凸現。[2]科層組織的非人格的組織形式忽略了人的主觀能動性,容易培養磨洋工的人而不是有創造力的人,因此未能實現有效利用稀缺資源的目的,反而造成了資源浪費。

同時,科層制度的不透明性與民主原則不可避免地發生沖突,損害了公民的信息知情權和政治參與權。另一方面,威爾遜的政治與行政二分法原則,在現實中也遇到了置疑。作為傳統公共管理的另一個理論基石,二分法被休斯頗具諷刺意味地形容為“尤其對逃避責任有效”。他認為將政客與行政人員分開是一種幻想,然而科層制度卻恰恰是按照這種二分原則構建的,似乎是幻想成真。但是實踐卻證明這種幻想遠未成真,因為政客們常常履行行政任務,行政人員也常常承擔政治任務。[2]盡管不一定是具有黨派政治性的,但是公務員的工作本質上是政治性的,就此可以判斷威爾遜的政治與行政二分法觀點并不現實。在對傳統公共管理理論基礎置疑的同時,20世紀70年代以來,公共管理實踐也由于過度膨脹的政府、新的管理理念和經濟學觀點的出現、全球化浪潮以及新技術的沖擊和影響使人們面臨著一系列紛至沓來的政治和社會問題,人們需要一個能夠高效運轉、靈活應對復雜局面的公共部門的呼聲越來越高,一場影響全球的深刻的新公共管理運動也就應運而生。首先,新公共管理運動的出現是由于政府所面臨的空前改革壓力。傳統的公共管理模式中政府一直處于決定性的地位,是公共管理的唯一主體。

政府承擔著大量的公共產品的直接生產任務,與市場一起對社會資源進行配置。社會發展使得人們對公共產品的需求不斷增加,政府也就承擔了越來越多的管理和公共產品的生產責任。于是政府的職能范圍日益擴大到社會生活的各個角落,角色不斷多樣化。其結果是西方國家遭受了罕見的財政危機,在福利社會的建設上各國政府不堪重負,進而引發了諸如人口膨脹、失業、環境惡化等諸多的社會問題。民眾對政府的信任危機加劇,因此政府改革的呼聲日盛。其次,新的經濟學和管理學觀點的出現以及經濟全球化是政府改革的動力。20世紀70年代西方市場經濟國家出現了滯脹現象,凱恩思主義受到了批判,新自由主義經濟學由此興起,成為指導西方社會經濟活動的主要思想。與此同時,經濟全球化也給各國政府帶來了前所未有的沖擊和挑戰。陳振明評論道:全球化加強了政府對本國經濟競爭力的重視;政府能力是國家綜合實力的主導因素,政府如何引導和調控國民經濟運行,參與國際競爭對公共管理提出了更高的要求。[3]政府改革已經成為各國在國際市場上進行有效競爭的一個重要途徑。再次,民主化運動要求公共管理主體多元化。

官僚制度盡管消除了以血統和出身為依據任命管理者的部分弊病,但是也早就有了自身特殊利益的精英集團。他們雖然也有分歧,有競爭,但是僅限于“圍繞著一些范圍狹窄的事務展開”,“他們的共識多于分歧”。[4]也就是說,他們有著基本相同的價值偏好和利益訴求,一旦他們的價值偏好和利益訴求受到威脅時,本來應該維護公共利益的、掌握在他們手中的公共權利就會被用來維護自己的利益服務。精英的公民者的角色就轉變為了公民的奴役者,這顯然是對民主價值的侵犯。科層制度的層級結構決定了上下級之間的命令和服從關系。科層制度的發展和完善造成了下級只對上級負責,而不是對公民負責的現象,從而逃避了公民的監督和控制,因此也構成了對民主價值的侵犯。而全球范圍內日益高漲的民主化浪潮卻不斷地提醒著:公共管理的主體絕非政府一家,其他非政府組織、社區、公民甚至是企業也應該或者是必須成為公共管理的主體。這些力量要求越來越多地參與國家公共生活,并在國家公共生活中發揮更重要的作用。最后,新技術的不斷涌現是政府改革的催化劑。新技術特別是信息和交流技術(ICTs),比如,分散式計算機系統、互聯網與新型數據庫,將科層制度的運作方式進行了重新概念化。信息技術的發展為建立靈活、高效、透明的政府創造了可能性;數字化的方式為政府能夠對瞬息萬變的經濟做出反應創造了可能性。[3]

因此,技術革命既可以看作是引入新型公共管理理念的動力,又可以看作是摒棄傳統科層制度的動力。新公共管理運動著力于提高公共組織的生產績效:改進包括招募合格人才、員工發展、績效薪酬等內容在內的人力資源管理;讓員工更多地參與決策和管理活動;放松行政控制而加強績效目標管理;利用信息技術;改進客戶反饋和強調服務質量;將供需決策合而為一(如向使用者收費)。新公共管理運動主張充分利用私人領域:促進一個可依賴的、高效的、競爭性的、開放的獲得體系,從而外包公共產品和公共服務,內包中間產品和服務,并且終止供給的政府壟斷和保護。[5]

2電子政務的背景與內涵

在市場經濟環境下,政府要承擔大量的社會、經濟、文化等方面的管理職責和服務功能,尤其是在調控國民經濟整體運行方面發揮著不可替代的作用。在信息化和網絡化時代,政府的這種職責和作用不會消失,但在企業經營活動和個人行為逐步虛擬化、數字化的形勢下,政府服務和管理的手段必須更新,并根據網絡時代企業、公民行為特點以及人際關系的變化重新設計管理程序和業務流程,才能適應時代的要求,推動社會發展。為了使政府職能和運作適應新經濟發展的要求,同時加速政府對國民需要的回應,美國前總統克林頓首先提出了電子政務這一概念,并進行了卓有成效的實驗。對可以改造公民、商業和政府機構關系的信息技術(如廣域網、互聯網與移動計算)加以利用,服務于各行各業。例如,向公民提供更好的政府服務,改善政府與工業和商業的互動關系。這些結果的實現將減少腐敗現象、增加政府管理的透明度、提供更大的方便性、增加財政收入以及削減成本。電子政務的產生也有自己的背景和特點。首先,信息技術為電子政務提供了技術支持。信息技術的飛速發展引發了一場深刻的生產和生活方式變革,極大地推動著經濟和社會的發展。

20世紀60年代,計算機開始進入到公共部門,但是往往是被專業人員使用,并且主要被當作打印工具。所以計算機最初的應用未能給組織帶來實質性沖擊。然而,隨著計算機的普及、計算機應用技術的推廣,特別是互聯網的發展,信息技術對公共部門的影響達到了空前的程度。信息技術使得信息可以迅速和準確的傳播,因此,政府面臨的是掌握了良好信息的、需求更多的群體,他們在公共事務中扮演了前所未有的活躍角色。以公共決策為例,程序化的電子政務系統使得決策變得富有邏輯性,同時也使得決策過程標準化,并且對公眾而言,這個標準化過程也具備了“可視性”。也就是說,公眾對政府的決策標準、決策程序比以往有了更清晰的了解。其次,新公共管理運動為電子政務提供了來自政府的動力。由英國發動的新公共管理運動,在很短的時間內迅速影響到了西方各國,并逐步擴展到了多數的發展中國家。因此,在全球范圍內,各國政府都在致力于重塑形象,建立更加富有效率的運作體制。

克林頓政府提出了電子政務設想,并與1993年提出了國家信息基礎設施計劃,從而將電子政務推向了全面實施階段。該設想的提出和實施也催生了電子民主這一新型的政治及社會管理方式,使得諸如政府、選舉產生的官員、媒體、政治組織以及公民和選民等民主參與者可以在地方社區、國家和國際層面上,在政治和治理過程中通過利用信息和通信技術參與管理活動,從而在公眾和決策者之間實現雙向互動,以改善治理和提高各種反饋的質量。民主如果只是被置于形而上學的層面則會被架空,所以必須以看得見的形式在過程層面上得以真正地實現。凡是生活受到某項決策影響的人就應該參與那些決策的制定過程。電子政務搭建的平臺所具有的去中間化、去中心化和及時溝通等特性,讓公眾能夠不需借助中間環節就可獲得充足信息與表達意見,為直接民主奠定了基礎。[6]無論是在公共管理機構內部,還是公共管理機構外部都有助于來自各個層面、各種環節的智力參與決策。

電子政務和電子民主改變了公眾單純的被管理對象的角色,使其成為參與性力量,并再一次勾起了人們對雅典式直接民主在現代社會實行的渴望與思索。第三,電子商務是電子政務的原動力。電子商務的發展使得政府面臨提供與私營領域類似服務的需求。既然顧客可以在任何時間迅速地通過www.e-購買需要的商品,那么公民為什么必須在公共部門的上班時間去排隊獲得服務呢?公共部門的公務員每人只能負責一項工作,在有限的工作時間內為有限的公民服務,而且每個人的耐心也總是有限的。因此,要想長時間保持優質高效的服務難以得到保障。而利用ICTs通過一站式的網絡服務既節省了公民等候的時間,也節省了公務員的工作時間。聯合國的一個報告指出:“電子政務終將改變政府的結構和程序,從而降低公共部門的官僚等級性,公務員也因此而得以授權更好地為公民服務”。[7]

3新公共管理與電子政務之間的關系

興起于20世紀70年代的新公共管理與興起于20世紀90年代的電子政務是兩個相互關聯的改革運動。同信息時代緊密相聯的組織變革形態與同當前公共管理中的管理思想、管理主義形態具有高度的一致性。具體體現在以下兩個方面:第一,以“顧客”為中心、為理念。信息社會不同于傳統工業社會的一個重要特點在于它是一個消費者社會,是一個消費者主權的社會。消費者主權意味著消費者有途徑可以享受生產者提供的利益,消費者可以得到充分的信息。政府是民眾契約的產物,它應該是為民眾和社會提供服務的組織。政府的政策影響到每一個人生活的各個方面,當今社會政府面對著人類有史以來范圍最廣的服務對象。然而長期以來,在傳統的管理模式下,政府作為一個壟斷的公共服務和商品的提供者往往高高在上,是掌舵者。傳統的公共管理是一個以典型的生產者為中心的治理形態,但是隨著公眾需求的不斷變化,將公眾看作為“顧客”或“客戶”的價值觀逐漸為新公共管理所確立。新公共管理認為,政府服務應該以顧客需求為導向,增強對社會公眾需要的響應力,也就是采用顧客驅動的機制,讓顧客具有自己選擇公共服務提供者的選擇權和評價手段,從而對服務提供者形成壓力。顧客驅動是一種開放平行的結構,它使政府趨于用磋商、談判、解釋和說服的方式,致力于政府與市場、政府與社會、政府與企業、政府與公民之間互動狀態的構建與實現。因此,“顧客”的滿意度成為評價政府績效的重要指標。

服務于“顧客”的價值觀還包括對管理人員的授權。政府績效的低下,往往不是因為管理者缺乏能力和不履行職責,而是過多的程序和呆板的程序嚴重束縛了管理者的個人權威、靈活性和創造性。[8]有些經濟學家認為政府本身就是一個制約經濟增長和經濟自由的因素,[9]因此去管制化與自由化是新公共管理運動中摒棄繁文縟節、激勵員工的兩項主要內容。公共管理領域的基層管理人員也因此得到授權,進而實現“管理者管理”的目的。管理者由于授權而獲得自由裁量權,能夠及時地解決問題,增強對“顧客”的應答性以及行政的可接近程度,從而提升“顧客”的滿意度。電子政務的實施是為了使“顧客”獲得更優質的服務,這與新公共管理的訴求不謀而合。網絡環境下政府工作的管理模式需要以用戶為中心,按照用戶的需求發送政府的管理與服務方式。以“顧客”為中心的服務理念和“顧客關系管理”技術在政府管理中的應用,不僅增加了政府服務的廣度和深度,以構建新的、更好的政府與企業、公民之間的關系,而且也能促使政府組織的管理方式根據用戶的意向和需求來決定,從而更好地適應信息社會發展的需要。信息時代建立“一站式”服務的政府網站,已經成為世界各國政府的共識。[10]

電子政務創建了一個不受時空約束的虛擬政府。信息技術打破了公共服務在時間和空間上的局限性,解決了面對組織結構紛雜的政府以及“顧客”不知所措的困境。功能集成的虛擬政府辦事的流程大為簡化,真正實現了無縫隙政府。此外,電子政務為公眾提供了一個公開、公正、公平地獲取信息的平臺,改變了政府與企業、社會、公正的信息不對稱狀態,成為信息充分、準確、及時的披露渠道,推動了政府與公民的直接對話,提高了政府工作的透明度,改進了政府決策的民主程度。這是因為政府的運作是以信息為基礎而不是層級制度,這有助于科學決策,而政策目的也可以有效地傳達到目標群體,有助于政策執行的順利實施;目標群體對政策的意見和建議也可以順暢地得以反饋;政策執行者的工作績效能夠受到即時性的監督。所有這些信息通過數據庫和控制系統進行加工整理,為決策者提供全面的參考變量,從而提高政策制定的質量。第二,以追求效能、效率為目標。公共部門實現提高效能和效率的手段是利用市場理念指導公共管理實踐。市場理念是指更大程度上的依靠市場、社區和個人以實現自我管理。它包含多層含義:[11]首先,政府公共服務生產的市場化和私營化。政府建立準市場體制,下放決策和執行權利,轉變為劃槳者。

私營領域擁有以時間為考評標準的激勵機制和清晰的責任鏈,而傳統的公共管理則先天處于劣勢。因此,市場化和私營化理念在公共管理領域內的引入,為競爭創造了可能性。其次,新公共管理任務競爭是市場機制發揮作用的核心理論,公共服務的壟斷性的生產同樣會導致低效。傳統的公共管理部門缺乏活力和動力、機制呆板僵硬,因而把大的公共部門通過外包或者私有化的方式分成若干“準企業”進行競爭性運行勢必會提升應變周圍復雜情況的能力,實現高效的目標。最后,將私營部門的實踐證明成功的管理理念和技術移植到公共管理部門,使之更貼近市場化。如前文所述,從20世紀70年代開始西方各國的公共服務處于困境,而管理是公共部門和私營部門面臨的普遍問題,因此借鑒私營部門的經驗、利用社會力量和民間資源提高公共服務供給無疑是有益的嘗試。電子政務的產生本身就是受電子商務的啟發,而后者正是私營領域為增加競爭能力、追求效能和效率而采取的新型的企業經營模式。以G2B(政府與企業)電子政務模式為例:與大企業通過電子商務的形式進行采購類似,政府通過電子采購與招標、電子稅務、電子證照辦理、信息咨詢等服務項目精簡管理業務流程,快捷迅速地為企業提供幫助。

同時,對于與政府有商業往來的企業,比如,辦公用品供應商,政府也越來越多地要求他們以電子商務的模式運行。再比如,G2G(政府與政府)模式。G2G在上下級政府、不同地方政府、不同政府部門之間建立電子法規政策系統、電子公文系統、電子司法檔案系統、電子財政管理系統、電子辦公系統、電子培訓系統、績效評估系統等,促進了政府間的溝通與協調,從而實現了節約時間和費用、提高工作效率的目的。電子政務還可以提高公務員的行政能力,進而改善公共部門管理的績效。比如,“電子公文交換系統可以在幾秒鐘內完成公文的傳送與接收,電子咨詢系統大大減輕了公務員的壓力,電子檔案管理系統文件的查詢檢索更為方便”。[6]電子政務擴大了公務員的工作半徑,改善了公務員的溝通方式,同一個業務流程中不同的工作人員可以在不同城市甚至不同的國家,分享信息,使得傳統型的公務員成為具有全局觀念和國際視野的現代公務員。綜合前文的分析,新公共管理與電子政務一方面在產生背景上有很多共同點,另一方面在服務公眾、追求高效、提高政務透明度、促進民主、保證公平公眾等方面異曲同工。

二者均將公共領域和私營領域的前沿進行了拓展和界限模糊,管理系統和管理投入的焦點由重視投入和程序轉為重視輸出和效果,傾向于一種更為專業的、精益的、扁平的和自治的組織,而不是臃腫的、任務繁多的、等級制的官僚組織。[12]由此可以判斷,新公共管理與電子政務在政府再造的進程中毫無疑問地實現了強強聯合。新公共管理運動為電子政務的產生提供了契機,反過來,對于早期的公共管理改革中所預見的變革,電子政務也為它們的真正發生提供了機會。電子政務能夠提供新公共管理運動所需要的信息,新公共管理運動深入人心則為電子政務提供了政治支持。電子政務提供了使管理主義具有可操作性的方式,因為電子政務注重提供服務、通過合同納入私營領域的特點也就是新公共管理運動的知覺對象。等級層次鮮明、官僚制度明顯的組織自然是有可能利用新技術的,但是如果沒有實質性的組織變革,新技術的應用未必會取得良好的效果。此外,實踐也證明了新公共管理運動取得成功的國家,電子政務也都同時取得了令人矚目的發展和成就。比如,新西蘭、澳大利亞、美國、加拿大等國。所以“新公共管理與電子政務是相互促進的兩項改革運動”。[13]