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一、公共管理主體的多元化

對人類社會進行的“國家—社會”的二元化,歷來都是西方國家學者普遍關注的理論問題。著名的政治學家哈貝馬斯在《公共領域的結構轉型》一書中對“國家—社會”的二元分析進行了完善,區分了“公共領域”和“私人領域”,提出了公共領域理論。他認為,在經歷了近代以來的分離之后,公共領域和私人領域在當代又呈現出互相滲透和融合之勢。由于這兩個領域的交織范圍不斷擴充,政府與社會的互動性日益增強。而公共事務的復雜性、政府自身難以逾越的低效屏障以及民間社會力量不斷崛起的自我管理能力在互動過程中都漸趨凸顯,從而在客觀上形成了對政府重新定位自身角色功能的訴求。由此,傳統公共行政轉向現代公共管理的變革就完成了多元化主體參與的公共管理模式的構建。在這種開放的思維模式體系中,政府雖然還是專門的公共管理機構,是公共管理的核心組織,但卻不再是唯一承擔公共管理責任的組織。西方學者認為,由于主體劃分的界限越來越模糊,導致提供公共服務的組織也出現擴大傾向,公共管理的主體除了包括傳統意義上的“政府的三個分支(即立法、司法、行政)部門,而且包括聯邦政府、州政府和地方政府三個層次,而且包括非營利部門。”[1]這意味著,在政府之外還存在著其它成功的公共產品供給形式。

正如文森特•奧斯特洛姆所指出的,“每一公民都不由‘一個’政府服務,而是由大量的各不相同的公共服務產業所服務。……大多數公共服務產業都有重要的私人成分。”[2]在我國,隨著對公共管理理論本土化研究的深入,公共管理主體范式也日趨成形。學界認為,公共管理的主體應不僅局限于政府,而且還應包括居于特殊地位的執政黨和各種非政府、非營利性的民間組織、公共組織,亦即第三部門。作為管理公共事務的核心成分,政府仍然是公共管理的主體。隨著主體規模的擴大,強國家—弱社會的關系結構的變革,政府管理公共事務的領域和職能發生了變化,并從無所不包的全能型政府逐漸向旨在提高公共事務管理能力和水平的有效型政府轉型。執政黨在中國的特殊地位成為研究公共管理主體范式不可規避的重要問題。從理論上來看,執政黨的執政宗旨、執政方式和執政產品都具有公共性;[3]從實踐上來看,執政黨也仍然掌管著管理政府公共權力的權力,掌握著國家與社會的公共事務。

由此,執政黨成為公共管理主體也就是題中應有之義。在傳統集權體制大為松動、國家將原來集中于自身的各種資源逐漸下放還權于社會的情況下,從舊體制下擺脫出來的新的社會力量和角色群體逐漸發展壯大,并在政府行政組織之外逐漸形成不可忽視的社會團體,是為第三部門。第三部門的出現順利地解決了政府無效、市場失靈的尷尬,承擔起一些政府不好做、市場不愿做也做不好的社會公共事務,從而理所當然地介入到公共管理的主體領域。

二、公共管理主體多元化的政治意義

(一)公共管理主體多元化所要求的參與體系提升民主品質

英國社會主義者、政治學家柯爾在基爾特社會主義理論中提出,民主是一種人民參與的政治制度,而實現這種參與的社會政治形式則是以社團為基礎的自治。[4]雖然參與民主觀代表的并不是完全意義上的民主,但我們可以吸取其中的合理內核作為證明和完善理論的途徑。民主的內涵在公共管理的范圍內體現為“支持有限政府,并以依憲治政和依法行政為框架,以分權框架下的自主治理為基礎的民主。這種民主提供特定的激勵機制,它激勵公民適當地參與公共生活,激勵政府官員更好地為公共利益服務。”[5]正是在這個意義上,現代公共管理舍棄了傳統公共管理追求效率和工具理性的價值規范,而是以公平、正義為核心價值觀,構筑了一套平等、公平、參與、溝通的規范性價值體系。

這種開放式的參與體系體現為有能力提供公共服務、實現公共利益的各類公共組織對公共事務管理活動的廣泛的制度化參與。打破政府提供公共產品的壟斷,通過民營化和合同轉包的方式還權于社會,給其他有能力的公共組織以充分的發展機會。可以說,公共管理模式的這一轉型更加有效地吸收了社會成分的自主參與,減弱了民主發展的羈絆,釋放了民主的能量,推動了民主政治的發展。在中國,長期遭到西方國家民主質疑的中國共產黨一黨執政的政黨體制在公共管理模式轉變的背景下也生成了新的合法性依據。她在調整自身管理方式和領導途徑的要求下,在關于黨政關系和憲政法制的規范下,以公共管理主體的身份,以更加有效、更加合乎規范的姿態參與到國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務的管理當中。中國共產黨的重新定位增強了她以往歷史必然性合法存在的說服力,也在實際上擴充著民主的內涵,維護著民主的精神,提升了民主的品質。這也正是中國共產黨新的合法性依據生成的內在力量。

(二)公共管理主體多元化伴生的責任分擔增強穩定內核

學者歐文•E•休斯指出,“公民與政府的關系可以看成是一種委托—關系,公民同意推舉某人以其名義進行治理,但是必須滿足公民的利益并為公民服務。”所以,“政府與公民之間的關系形成了責任機制。”[6]責任機制的不健全或不完善很容易造成政府義務的失效而不能充分地滿足公民的利益并為公民服務。從政治學意義上講,如果主流政治行為不能贏得人民的滿意,政治系統的合法性權威就必然受到嚴重的挑戰,社會穩定程度也必然發生動搖。公共管理的規范性價值體系追求的是公共利益,在維護這一利益的前提下,參與公共管理的各部分主體必然承擔起相應的管理責任。

公共管理主體多元化必然帶來公共事務的責任分擔。政府在轉移公共管理職能的同時將一部分管理責任也轉移給各類民間組織,試圖通過它們提供更有效、更經濟、質量更高的公共產品和公共服務,來更好地履行部分公共責任。政府從具體的公共事務中解脫出來,就能夠以監察者和指導者身份審視公共管理的質量和效益,促進公眾權益和福利的擴大,從宏觀上完善自身承擔公共事務管理的政治責任和經濟責任。責任分擔機制不僅僅擴大了社會責任的覆蓋面,實質上是開發利用了高品質的社會資源,大大增強了公共產品和公共服務的有效供給量,緩解了傳統的公共行政中因政府獨攬獨包而造成的不經濟和低效率現象,并在生成新的社會效率、效能的基礎上增加人民對公共利益實現的滿意程度,為飛速發展的社會增添了新的生機和活力,從而維護了社會有序運行的最基本穩定內核。

(三)公共管理主體多元化引入的競爭政策促進政治發展

根據道格拉斯•諾思的理論,政府系統制定和實施的公共政策只有在具有不俗的表現,并取得令人滿意的效果時才會出現政府治理的績效。在此基礎上,建立一個有效率、有能力的政府,使政治體制的決策能力、動員組織能力、應變能力、運行活力、辦事效率得到普遍提高,超越以往而能實現新的績效成果,使政府組織自主制定和執行的公共政策能夠最大限度地滿足社會成員的各種需求便會生成促進政治發展的直接動力。在公共管理改革的過程中,公共管理主體多元化模式形成的同時也成就了競爭機制這樣一種重要的制度性政策安排。作為一種制度性的機制,來源于私域企業精神的競爭可以直接提升政府的管理績效。

也就是說,政府公共管理引進競爭機制,取消公共服務供給的壟斷性,將會極大地提高稀缺資源的配置效率,極大地降低公共產品和公共服務的供給成本,在允許更多的私營部門參與公共服務供給的過程中提高服務供給的質量和效率。與此同時,對于具有競爭實力的社會組織而言,積極參與公共事務的管理,不僅可以提升自我治理的能力水平,更多地是可以在一個制度性的框架內通過競爭來激發政府績效管理的能量,從而保證公共利益實現的最大化。在中國,中國共產黨雖然在管理國家公共事務方面存在著不可替代的角色優勢,但在市場化、全球化和現代化的發展環境中,中國共產黨也不可能獨立承擔起對政府公共事務和社會公共事務的領導,不可能向全社會提供人們所需的全部公共產品和公共服務。

所以,將黨政關系置于競爭性的管理環境下,在一定程度上還會有效地催生出新型的黨政關系模式,而這又在客觀上對改善黨的領導方式、領導途徑以及黨的自身建設提出更高的要求。另外,公共管理主體多元化模式為政府和社會公共組織提供的參與競爭的契機使得各部分管理者在競爭的過程中創造了一種既有活力又有效率的社會生態環境。這種生態環境的存在,為建立各種社會組織力量之間的良好關系、維持這種關系的持久平衡提供了非正式制度下的實現平臺。由此可見,公共管理主體多元化引入的競爭政策對經濟績效的考量、對社會公平的追求、對社會關系的健康穩定發展,都契合并體現了真正意義上的政治發展要求,從而為政治學關于政治發展的理論增添了新的時代特征。

(四)公共管理主體多元化體現的公共理性塑造公共政治文化

從文化的角度來看,真正成熟的公共管理是一個以公共理性為基礎和價值體系的現代管理模式。所謂公共理性,是公共管理主體與所處社會實現的高度溝通化,并獲得社會高度認同的理念和價值。其內容包括:(1)“權利理性”。權利型社會是自主性強、人民依法履行民主權利、尊重和保障人權的社會。(2)“人民理性”。這實際上是一種公民理性,即要調動一切積極因素為全民族的利益共同奮斗。(3)“創新理性”。一個國家的公共管理只有具有強健的創新理性,才能銳意進取、與時俱進。[7]

從某種程度上來說,公共管理模式的深入改革是與民間公共理性因素的成長分不開的。社會力量自主性的增強,迫使原來主要的管理主體改變管理理念、改善管理方式,大膽放權還權,并積極創造良好的環境來保護社會力量的成長。公共管理主體多元化提升的民主品質實質上也來源于這種旨在實現民主權利的“權利理性”;公共管理的核心問題是實現公共利益,提供公共產品和公共服務。所以,傳統的公共行政在不能很好地滿足人們在公共領域利益要求的情況下,必然讓位于能夠在全社會范圍內公平分配利益的現代公共管理。在我國,雖然這種“人民理性”的價值文化還不是很成熟,但它對以此為核心的政治文化的形成打下了深厚的基礎。

“創新理性”的價值追求一直體現在公共管理模式變革的過程中,并且在中國管理實踐的探索中也會形成具有中國特色的公共管理理論。現代公共管理體現的是治理型的政治模式。在這個模式體系中,公共政治文化不去關注政治權威的價值偏好,而是以公共理性為基礎,以公民的權利與責任為基準,以民主和諧為表現來構筑自身的價值體系。在這種公共政治文化中,參與渠道暢通,責任意識濃厚,社會認同程度高,公平正義的理念也逐步深化并外化為公共事務管理者的自律性行為。公共管理模式的成功轉變不但有賴于政治系統的制度性變革,在更深層次上還得力于這種以公共理性為基礎的公共政治文化的擴展和深入。反過來,公共政治文化的形成對維護政治系統的權威和合法性存在創造了更為穩定的心理基礎。