公共行政價(jià)值和辯證研究
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(一)民主:
體現(xiàn)公共行政的政治涵義社會(huì)契約論認(rèn)為,“國(guó)家是民眾的集合體……,每個(gè)公民都是國(guó)家權(quán)力的主人,主權(quán)屬于全體人民,并以公意作為自己的行動(dòng)指導(dǎo)。”在民主政治基礎(chǔ)上,政府的權(quán)力建立在公眾的共識(shí)之上,公共行政作為國(guó)家意志的執(zhí)行,體現(xiàn)代表全民的公共利益和愿望,以“公意”作為公共行政的目標(biāo)而“不再有任何別的目的”。公共行政的政治涵義要求其體現(xiàn)“最廣大的代表性”即行政民主,“政治回應(yīng)性”及“責(zé)任”即行政責(zé)任等價(jià)值。民主行政理論根源在于人民與政府之間的“委托-關(guān)系”,“公民同意推選某人以某種名義進(jìn)行治理,但是必須滿足公民的利益并且為公民服務(wù)”。政府作為國(guó)民的人,是一種信托,公共行政體現(xiàn)民主應(yīng)是其自覺(jué)地選擇,同時(shí)也是建立憲政的重要因素。我國(guó)憲法第二條明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”,第二十七條規(guī)定:“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員,必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務(wù)”。
(二)正義:
公共行政正當(dāng)運(yùn)行的保證公共行政是“依據(jù)法律、在法律之下,現(xiàn)實(shí)中為積極實(shí)現(xiàn)國(guó)家的目的而進(jìn)行的整體上具有同一性的、連續(xù)性的形成性國(guó)家活動(dòng)。”要實(shí)現(xiàn)包括以下核心價(jià)值:一是“程序性正當(dāng)法律程序”(procedualdueprocess),被認(rèn)為是保護(hù)個(gè)人免于遭受政府惡意的、武斷地、錯(cuò)誤的或反復(fù)無(wú)常的違憲剝奪生命、財(cái)產(chǎn)與自由權(quán)利的必要程序;二是個(gè)人應(yīng)享有的實(shí)質(zhì)權(quán)利和法律的平等保護(hù);三是公平。西方憲政理論家認(rèn)為,公共行政的權(quán)力的正當(dāng)行使是實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值的關(guān)鍵,“他們所關(guān)心的是這樣一個(gè)問(wèn)題,即要保證政府的權(quán)力行使受到控制,以便政府的權(quán)力行使不致摧毀政府的權(quán)力有意促成的價(jià)值。”因?yàn)楝F(xiàn)代政府公共行政活動(dòng)承擔(dān)著將大量的憲法和法律規(guī)范具體化實(shí)施,聯(lián)系法律條文規(guī)范與社會(huì)實(shí)際生活,調(diào)整社會(huì)關(guān)系,維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序的任務(wù),為了防范行政權(quán)的任意形勢(shì)和擴(kuò)張,制約公共行政的隨意性,現(xiàn)代福利國(guó)家摒棄了傳統(tǒng)的消極的行政法治思想,主張積極的行政控權(quán)理念,對(duì)政府權(quán)力的來(lái)源和行使進(jìn)行合法有效的法律監(jiān)督,最大限度地保護(hù)個(gè)人的權(quán)利,防止公共行政對(duì)它們的非法的、違憲的侵害;強(qiáng)化行政違法須承擔(dān)行政法律責(zé)任的觀念,由政府承擔(dān)訴訟責(zé)任并由司法機(jī)關(guān)對(duì)政府行使權(quán)力進(jìn)行審查,通過(guò)嚴(yán)格的法律程序保證公共行政正當(dāng)、有效運(yùn)行。
二、公共行政價(jià)值三維價(jià)值的雙重解讀
(一)公共行政價(jià)值的內(nèi)在矛盾
1.效率與民主的兩難行政學(xué)先驅(qū)威爾遜認(rèn)為“信任政府官員的唯一根據(jù)是效率”,然而“效率只能在政治價(jià)值之外、技術(shù)理性之內(nèi)去尋找,因此,這種效率只考慮以客觀的、可以計(jì)量的方法來(lái)達(dá)探索與研究到目標(biāo),亦即只追求手段的合理性,而不考慮這種效率的外部社會(huì)意義,即目的的合理性。這樣只能使公共行政稱為‘牧民之術(shù)’(administrationofthepublic)而非為民的行政(administrationforthepublic)”。政府部門不同于私營(yíng)部門,公共行政從源泉上在于促進(jìn)公民社會(huì)所擁有的民主、責(zé)任、正義和公共利益等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。公共部門的公共性具有目標(biāo)的多元性,要求公共行政在不同的目標(biāo)之間進(jìn)行選擇和權(quán)衡,世界上的許多國(guó)家中的行政組織正是不把效率置于至高無(wú)上的地位來(lái)立足于社會(huì)。
2.正義與效率的沖突公共行政的正義價(jià)值在于個(gè)人應(yīng)享有的權(quán)利和法律平等保護(hù)的實(shí)現(xiàn),反對(duì)公共行政繞過(guò)法律走捷徑,以此來(lái)排除權(quán)力行使者的專橫、武斷和憑個(gè)人意志行使的“人治”行政,由“程序性正當(dāng)法律程序”確保個(gè)人合法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。然而行政管理事務(wù)的多樣性、復(fù)雜性和可變性,使得法律本身不能總攬社會(huì)生活的全部和公共行政活動(dòng)本身可能產(chǎn)生的所有影響,并且“法律永遠(yuǎn)落后于行政”,行政機(jī)關(guān)和行政人員擁有根據(jù)具體情況酌情權(quán)衡而采取適當(dāng)措施,靈活處理的權(quán)力,在公共行政過(guò)程中發(fā)揮其積極性、創(chuàng)造性和主動(dòng)性,根據(jù)自己的判斷來(lái)達(dá)到公共行政的目的。
3.民主與正義的矛盾行政民主“是在行政上對(duì)國(guó)民的意見(jiàn)加以反映,亦即以為民服務(wù)并以民意為主的行政,其特質(zhì)包括:(1)人民參與行政;(2)行政的公開(kāi)化;(3)行政過(guò)程的民主化;(4)行政的公益性;(5)公平的對(duì)待。”行政分權(quán)和制衡是行政民主的必要形式,公眾的廣泛參與是行政民主的出發(fā)點(diǎn)和歸宿,是行政民主的真正內(nèi)容。公眾通過(guò)參與行政,表達(dá)自己的利益要求,與行政主體平等地進(jìn)行溝通和交流,使行政主體吸納自己的意愿,并進(jìn)行有效的監(jiān)督。民主行政與代表正義的依法行政要求并不一致,嚴(yán)格的依法程序性行政,行政人員成為機(jī)械執(zhí)行法律程序的機(jī)器,妨礙政治代表性、民主和責(zé)任性等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。
(二)公共行政價(jià)值間的耦合
1.效率與民主的耦合。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域互相滲透,政府與公眾間的互動(dòng)性日益增強(qiáng)。公共行政的高效不能僅憑借其行動(dòng)方案的技術(shù)合理性,還要看是否能夠?yàn)楣娝J(rèn)同和接受。“雖然大多數(shù)人所認(rèn)同和接受的方案并不就是最佳的或是最經(jīng)濟(jì)的方案,但卻是公共行政具備合法性且富于可操作性的基礎(chǔ)”。只有公眾參與到公共行政過(guò)程中,政府做出的決策具有“代表性”,對(duì)公眾意見(jiàn)進(jìn)行回應(yīng),才能實(shí)現(xiàn)高效行政。
2.民主與正義的統(tǒng)一。民主行政價(jià)值不僅要在憲政層面予以權(quán)威的規(guī)定,而且還必須以看得見(jiàn)的形式在過(guò)程層面以真正的實(shí)現(xiàn),因?yàn)椤白杂傻臍v史基本上是奉行程序保障的歷史”,通過(guò)法定的形式將公眾納入到公共行政中,使公眾由單純的管理對(duì)象變成公共行政的參與者,并賦予其對(duì)公共行政的監(jiān)督權(quán);另一方面,法制對(duì)于社會(huì)和市場(chǎng)的意義在于它所提供的制度規(guī)范,但是具體行政行為與制度沖突的行為也可能是制度所容許的,解決的辦法在于公共行政包含倫理合理性,使其存在法治和德治的雙重基礎(chǔ)。
3.正義與效率的一致。公共行政學(xué)的先驅(qū)威爾遜主張,應(yīng)該系統(tǒng)的研究官僚及其實(shí)施法規(guī)命令的程序,“他的信念基礎(chǔ)是根源于樂(lè)觀主義哲學(xué)和科技在個(gè)人生活中所帶來(lái)的巨大變化的進(jìn)步主義信仰,即政府和法律也如同科學(xué)本身一樣,可以成功地用于解決社會(huì)所面臨的問(wèn)題。他們工作的動(dòng)力就是提供組織與管理的技術(shù),以便加強(qiáng)行政管理的效益。”即正義與效率存在技術(shù)設(shè)計(jì)上的一致性。同時(shí)效率的權(quán)威還來(lái)自于法律和根據(jù)法律制定的規(guī)定,通過(guò)法律的目的合理性或價(jià)值合理性(或二者兼而有之)保證公共行政正當(dāng)、有效實(shí)施。最后“,過(guò)時(shí)的正義等于非正義”,只有通過(guò)高效、及時(shí)地將行政民主、回應(yīng)性等價(jià)值付諸實(shí)施,公共行政才有實(shí)踐的意義。三、結(jié)論:公共行政三維價(jià)值在和諧社會(huì)中的融合蓋伊•彼得斯指出:“對(duì)于體制轉(zhuǎn)換中國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家而言,在追求政府部門最大經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí),必須重視建立一個(gè)可被預(yù)測(cè)的、屬于全民的、正直的韋伯式的官僚政府”。在構(gòu)建和諧社會(huì)面臨的突出矛盾和問(wèn)題中,“人民內(nèi)部物質(zhì)利益矛盾”是排在首位的突出矛盾(51%),“社會(huì)保障問(wèn)題”被認(rèn)為是構(gòu)建和諧社會(huì)要重點(diǎn)解決的頭號(hào)問(wèn)題(51%),在調(diào)查的其他社會(huì)問(wèn)題中,“腐敗問(wèn)題”、“城鄉(xiāng)差距問(wèn)題”、“貧困問(wèn)題”分別占到35%、32.5%、31.1%,60.8%的被調(diào)查者認(rèn)為“貧富懸殊”是應(yīng)特別注意防范的風(fēng)險(xiǎn),超過(guò)60%的被調(diào)查者認(rèn)為“三農(nóng)”問(wèn)題仍然嚴(yán)重。當(dāng)前政治條件、社會(huì)條件、尤其是經(jīng)濟(jì)條件的制約,以理性官僚制作為判斷標(biāo)準(zhǔn),完善理性的、績(jī)效導(dǎo)向、專業(yè)化和規(guī)范化的文官制管理模式,提高公共行政的績(jī)效是完善我國(guó)公共行政的首要選擇。和諧社會(huì)“民主、法治、公平、正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序”的標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了公共行政效率、民主與正義三維價(jià)值,同時(shí)根據(jù)當(dāng)前國(guó)際社會(huì)盛行的“善治型”(goodgov-ernance)政府理論,合法性(legitimacy)、透明性(transparen-cy)、責(zé)任性(accountability)、法治(ruleoflaw)、回應(yīng)(respon-siveness)、有效(effectiveness)等原則,融和具有較高行政績(jī)效并體現(xiàn)和尊重基本人權(quán)、民主和法治原則的公共行政是我國(guó)公共行政的發(fā)展趨勢(shì)。
作者：劉術(shù)泉單位：華中師范大學(xué)
