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1999年國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，標(biāo)志著我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)救助制度正式確立，此后相關(guān)行政法規(guī)②相繼出臺(tái)，這些法從法的效力來說都是我們山西省實(shí)施社會(huì)救助需遵循的上一級(jí)別的法律規(guī)范。同時(shí)山西省也出臺(tái)了本省相關(guān)法律法規(guī)，目前有關(guān)社會(huì)救助方面有效的立法有：1999年《山西省按比例安排殘疾人就業(yè)規(guī)定》，2005年《山西省人民政府關(guān)于建立健全全省城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系的意見》，2007年《山西省保障殘疾人合法權(quán)益規(guī)定》，2011年1月1日起施行的《山西省五保供養(yǎng)辦法》，2011年1月18日修改《山西省城市居民最低生活保障實(shí)施辦法》等。這些立法針對(duì)山西本省實(shí)際，與國(guó)家有關(guān)立法、行政法規(guī)、部門規(guī)章形成良性互動(dòng)，共同構(gòu)成山西社會(huì)救助法制建設(shè)的法律基石。

一、門類相對(duì)齊全的社會(huì)救助制度在山西已逐步建立

社會(huì)救助制度在山西首先體現(xiàn)在低保制度的建立，1995年城市低保首先在太原試點(diǎn)，兩年后正式為太原680人發(fā)放了最低保障金，1999年城市低保在全省全面施行，到2002年7月，山西省相關(guān)體系逐步規(guī)范，基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！?、“動(dòng)態(tài)施?！蹦繕?biāo)。農(nóng)村低保方面，1987年潞城縣和左云縣首先試行了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)為依托的農(nóng)村社會(huì)保障，到2006年，全省114個(gè)轄有農(nóng)業(yè)人口的縣（市、區(qū)），全部建立了農(nóng)村低保制度。[2]整個(gè)“十一五”期間，山西省社會(huì)救助水平不斷提高，中央和省兩級(jí)共投入各類社會(huì)救助資金104.98億元，其中2010年投入達(dá)到34.17億元。截至2010年底，全省城市低保對(duì)象91.5萬(wàn)人，人均月補(bǔ)助水平164元，比“十五”末提高了96元，農(nóng)村低保對(duì)象132.1萬(wàn)人，人均月補(bǔ)助水平75元，比“十五”末提高了60元。③2011年，各級(jí)財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助由人均120元提高至204元，其中中央財(cái)政每人每年補(bǔ)助108元，省46元，市、縣（市、區(qū)）兩級(jí)分別補(bǔ)助25元。④2011年8月23日山西省政府出臺(tái)建立健全社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤聯(lián)動(dòng)機(jī)制辦法。社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤聯(lián)動(dòng)機(jī)制是以居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)為主要依據(jù)，以低收入群體為保障對(duì)象建立的價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼機(jī)制，可以緩解因價(jià)格上漲對(duì)低收入群體生活造成的影響。聯(lián)動(dòng)機(jī)制的保障對(duì)象為優(yōu)撫人員、城鄉(xiāng)低保對(duì)象、農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員和農(nóng)村寄宿制學(xué)校學(xué)生。該機(jī)制還要對(duì)大中專院校和技工學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的伙食進(jìn)行補(bǔ)助。⑤上述數(shù)據(jù)表明，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展要求，山西省社會(huì)救助已從單一的生活救助方式過渡到了門類相對(duì)齊全的救助制度。

二、山西社會(huì)救助存在的不足之處

（一）立法政出多門缺乏統(tǒng)一的社會(huì)救助法

由上不難看出，山西省社會(huì)救助法規(guī)主要集中在低保、居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和特困家庭住房保障等方面，其他如自然災(zāi)害救助、臨時(shí)救助等專項(xiàng)救助制度還未健全，現(xiàn)行社會(huì)救助政策法規(guī)的制定以及救助工作的具體實(shí)施基本上處于政出多門、條塊分割的局面，例如就救助基金來說，種類繁多⑥等，這些基金均隸屬于不同部門，不同部門各自開展相應(yīng)救助工作，救助工作極易重復(fù)或遺漏，極易導(dǎo)致救助資源浪費(fèi)，從而影響社會(huì)救助效果。

（二）已有立法存在模糊之處，立法內(nèi)容空白或不完善

雖說目前山西省已出臺(tái)多個(gè)法規(guī)，并與國(guó)家有關(guān)立法、行政法規(guī)、部門規(guī)章形成良性互動(dòng)，共同構(gòu)成山西社會(huì)救助法制建設(shè)的法律基石。但從現(xiàn)有法規(guī)來看，社會(huì)救助的有關(guān)規(guī)定還是存在空白或者模糊之處。例如，何謂社會(huì)救助？翻閱所有有關(guān)社會(huì)救助立法和政策法規(guī)，沒有一項(xiàng)現(xiàn)行有效法規(guī)對(duì)社會(huì)救助的含義表述過⑦，唯有目前已列入立法規(guī)劃的2008年《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法（征求意見稿）》（簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）第3條有過表述。但究竟如何測(cè)量？《征求意見稿》并沒有量化。如果連社會(huì)救助的基本含義都無(wú)法厘清，很難想象社會(huì)救助如何能做到科學(xué)到位？另外，社會(huì)救助形式豐富、門類繁多，統(tǒng)一法制欠缺，急需基本原則作為根本指導(dǎo)思想指引，目前沒有哪個(gè)法律規(guī)定了社會(huì)救助基本原則，就會(huì)影響了社會(huì)救助功能的發(fā)揮。

（三）社會(huì)救助內(nèi)容不完善缺乏相應(yīng)專項(xiàng)救助

普遍存在“生存性救助多、發(fā)展性救助少，輸血型救助多、造血型救助少”等問題。[3]無(wú)法使救助對(duì)象得到根本性的救助。2007年我國(guó)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，標(biāo)志著醫(yī)療救助與住房救助等專項(xiàng)救助制度開始推進(jìn)，總體而言，低保制度仍然是我國(guó)居民社會(huì)救助制度的主要內(nèi)容，相關(guān)專項(xiàng)救助制度還遠(yuǎn)沒建立起來。

（四）社會(huì)救助具體實(shí)施不到位

社會(huì)救助在具體實(shí)施方面存在很多不到位方面。如各地制定具體救助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)隨意性強(qiáng)，缺乏統(tǒng)一依據(jù)，對(duì)申請(qǐng)社會(huì)救助的審查程序不嚴(yán)格，聽證程序、公開程序本應(yīng)該是行政行為作出時(shí)遵循的基本程序但在社會(huì)救助中這兩項(xiàng)重要程序卻往往被忽視。[4]另外，申請(qǐng)人騙取社會(huì)救助待遇的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。例如，據(jù)2010年6月24日《新華網(wǎng)》的報(bào)道，“在一個(gè)山西忻府區(qū)人口僅有十幾萬(wàn)人的區(qū)，一次一個(gè)月的普查，就發(fā)現(xiàn)164名有房有車有大宗家電富裕人家騙取了低?！?，現(xiàn)行社會(huì)救助制度缺乏科學(xué)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制。家庭收入狀況核實(shí)困難導(dǎo)致救助對(duì)象確定困難，甚至導(dǎo)致一些消極現(xiàn)象的出現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)生活中，社會(huì)救助資金發(fā)放通常會(huì)出現(xiàn)重親厚友、“應(yīng)?！闭卟荒堋氨M?！薄⑴灿每丝劬葷?jì)款等現(xiàn)象。這與相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制的缺失密切相關(guān)。救助力度很難到位，以太原為例，不少問題仍然困擾著救助執(zhí)行者，以筆者調(diào)研某救助站為例，反映出立法缺失引發(fā)的社會(huì)救助具體操作難，例如如何確定救助對(duì)象？相關(guān)法律對(duì)救助對(duì)象的界定較為原則，工作人員在實(shí)際操作中難以界定。還有如超期救助、終止救助難等問題，相關(guān)辦法規(guī)定，救助站應(yīng)當(dāng)根據(jù)受助人的情況確定救助期限，一般不超過10天，可對(duì)于一些老人、小孩、婦女等或者一些單位家屬不愿接回去的人員，卻不知如何也無(wú)法終止救助。其他如一些需要救助的流浪乞討人員因救助站偏遠(yuǎn)而往往沒有條件很快到站，救助惠及人員偏少等。因此，怎樣從社會(huì)救助角度保障民權(quán)是值得我們深思的問題。

三、構(gòu)建山西新型社會(huì)救助法律制度科學(xué)之道

（一）盡快出臺(tái)專門的山西社會(huì)救助法

經(jīng)過了十多年的努力，中國(guó)的社會(huì)保障制度已然建立和不斷完善中，因種種認(rèn)識(shí)上的分歧，加上潛在的利益，使統(tǒng)一《社會(huì)救助法》的制定復(fù)雜化。[5]在最近人大會(huì)議上，因種種原因《征求意見稿》并未通過，但健全社會(huì)救助體系，當(dāng)務(wù)之急是要推進(jìn)社會(huì)救助法制建設(shè)，作為社會(huì)救助法的基本法———社會(huì)救助法是弱者權(quán)利的基本保障法、是社會(huì)救助實(shí)施機(jī)制的基本參照法、是社會(huì)救助監(jiān)管程序的基本保障法。我國(guó)《憲法》早已明確規(guī)定政府對(duì)公民的社會(huì)救助責(zé)任和公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下從國(guó)家和社會(huì)獲得社會(huì)救助的權(quán)利。因此，一部統(tǒng)一的社會(huì)救助法出臺(tái)刻不容緩。目前國(guó)家層面出臺(tái)難度比較大，山西省應(yīng)立足實(shí)際，量身定作適合本省的社會(huì)救助法，山西社會(huì)救助法應(yīng)包括總則（立法宗旨和原則）、居民最低生活保障、專項(xiàng)救助、自然災(zāi)害救助、臨時(shí)救助和法律責(zé)任等內(nèi)容。

（二）加強(qiáng)社會(huì)救助的配套立法

目前山西省在農(nóng)村最低生活保障方面還沒有較高級(jí)的立法，而在醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等專項(xiàng)救助方面更處于實(shí)驗(yàn)、探索階段，因此在山西省社會(huì)救助法出臺(tái)之前，就需在制度建設(shè)中完善現(xiàn)有立法，配套立法內(nèi)容方面，主要統(tǒng)一城鄉(xiāng)最低生活保障法律制度，目前立法對(duì)城市居民最低生活保障已有專項(xiàng)規(guī)定，但農(nóng)村方面還沒有，已列入立法規(guī)劃的《征求意見稿》中雖然對(duì)最低生活保障的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和申請(qǐng)程序等方面都有涉及，但總體而言規(guī)定的不夠具體，這就會(huì)給實(shí)際操作留下來不規(guī)范制度空間。因此，有人說統(tǒng)一的社會(huì)救助法出臺(tái)遇到了很大屏障可能就是基于城鄉(xiāng)救助這方面，筆者認(rèn)為完全可以在統(tǒng)一社會(huì)救助法出臺(tái)之前，先做好城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會(huì)救助問題，在保障二者同等制度和待遇供給基礎(chǔ)上，可根據(jù)程序救助對(duì)象的差異性，在有所區(qū)別的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度安排。山西省可制定出一個(gè)切合實(shí)際的城鄉(xiāng)救助方案，分步驟、分階段地逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)救助制度統(tǒng)籌發(fā)展?？蓪⒊青l(xiāng)低保共性的地方統(tǒng)一規(guī)范，差別地方分別規(guī)范，以彌補(bǔ)現(xiàn)有立法不足。

（三）完善社會(huì)救助具體運(yùn)行機(jī)制

在社會(huì)救助的運(yùn)行機(jī)制上，需完善社會(huì)救助具體運(yùn)行機(jī)制，這需要改進(jìn)社會(huì)救助程序保障機(jī)制，就要建設(shè)公開公平公正的操作制度。程序公正是實(shí)體公正之母，唯有程序公正才能保證實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在社會(huì)救助方面更是如此，重點(diǎn)解決社會(huì)救助的工作程序、發(fā)放程序和監(jiān)督程序。相關(guān)救助不到位現(xiàn)象、救助款項(xiàng)發(fā)放錯(cuò)了對(duì)象等問題出現(xiàn)，都與社會(huì)救助程序是否依法開展有關(guān)。目前對(duì)社會(huì)救助的程序主要包括，被救助人申請(qǐng)、救助主體審查、批準(zhǔn)、實(shí)施，以書面形式方式，程序上還要求辦理相應(yīng)手續(xù)。在具體操作時(shí)，例如確定救助對(duì)象、救助標(biāo)準(zhǔn)和救助金額必須公開操作，以使得整個(gè)救助金發(fā)放過程科學(xué)到位。實(shí)行統(tǒng)一管理的運(yùn)行機(jī)制，就是救助對(duì)象通過基層社會(huì)救助機(jī)構(gòu)向上一級(jí)申請(qǐng)，社會(huì)救助款物發(fā)放及救助信息通過街道等救助機(jī)構(gòu)匯集溝通，終端為居委會(huì)，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助對(duì)象全員覆蓋，避免重復(fù)和遺漏。[6]完善審查批準(zhǔn)工作，建立健全各項(xiàng)監(jiān)督檢查制度并嚴(yán)格執(zhí)行，通過紀(jì)檢監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，推動(dòng)具體救助工作良性發(fā)展。必要時(shí)可增設(shè)公民參與程序，聽證程序參與、說明理由制度中的參與。

（四）落實(shí)社會(huì)救助的權(quán)利救助機(jī)制

30多年的改革進(jìn)程中，社會(huì)救助體系從無(wú)到有，為保障民生、穩(wěn)定社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)揮著舉足輕重的作用。[7]社會(huì)救助理念從人道主義救濟(jì)到具體公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)得以改變，一定意義上對(duì)于受救助人員來說是一種基本權(quán)利，是享受政府部門的一種物質(zhì)幫助權(quán)。在符合相關(guān)政策法規(guī)條件下政府有責(zé)任也有義務(wù)對(duì)困難人群提供物質(zhì)幫助權(quán)。應(yīng)根據(jù)社會(huì)救助的特殊性，在現(xiàn)有法律框架下，不斷完善社會(huì)救助的權(quán)利救濟(jì)方式，當(dāng)行政機(jī)關(guān)在救助中作為或不作為導(dǎo)致相對(duì)人權(quán)利受損，如何使得相對(duì)人受損權(quán)利得以補(bǔ)救呢？在各種救濟(jì)途徑中，行政救濟(jì)和司法救濟(jì)是主要的救濟(jì)方式。我國(guó)目前立法對(duì)于上述救濟(jì)方式已有規(guī)定，但因社會(huì)救助對(duì)象的特殊性，救助對(duì)象本來已處于貧困線上，救濟(jì)方式越復(fù)雜，對(duì)其權(quán)利維護(hù)就很容易不到位。特建議救濟(jì)方式應(yīng)簡(jiǎn)化，例如，行政救助中行政復(fù)議可允許受救對(duì)象口頭提起，司法救濟(jì)中可設(shè)計(jì)一些特殊制度，如先于執(zhí)行和訴訟費(fèi)用減免等。因此，簡(jiǎn)單明確公平的救濟(jì)方式有利于彌補(bǔ)救助不到情況從而達(dá)到更好地保障受救助者權(quán)利和權(quán)益的目的。

作者：王改琴單位：中北大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院法學(xué)系