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摘要：土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)下我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵詞，但是由于傳統(tǒng)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素影響，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處在較為落后階段，這直接制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。歐美各國早已通過土地流轉(zhuǎn)法制化建設(shè)步入了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展階段，雖然國情不同，但是歐美諸國積累的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國當(dāng)下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大有借鑒意義。本文主要以幾個(gè)代表性歐美國家為例，通過梳理分析其土地流轉(zhuǎn)法制化建設(shè)實(shí)踐，尋求推動(dòng)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；法制建設(shè)；歐美經(jīng)驗(yàn)

一、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制建設(shè)的歷程與現(xiàn)狀

近年來隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，“土地流轉(zhuǎn)”似乎成了一個(gè)新穎熱門的詞匯，其實(shí)土地流轉(zhuǎn)是我國幾十年來土地制度改革中一直存在的現(xiàn)象，只不過特定的時(shí)期其涵義不同而已。新中國成立后的統(tǒng)一將農(nóng)村土地分給農(nóng)民，這是一種帶有行政色彩的土地流轉(zhuǎn)，即將國家土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給農(nóng)民。20世紀(jì)50年代后期開展化運(yùn)動(dòng)之后，國家統(tǒng)一將農(nóng)民個(gè)人使用的土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有，只允許分配農(nóng)民個(gè)人不超過當(dāng)?shù)孛咳似骄鶖?shù)百分之五的土地用來種植蔬菜。1978年推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，土地流轉(zhuǎn)囿于土地公有性質(zhì)的約束依然處于禁止和限制階段，但后來隨著農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的猛增，以土地承包經(jīng)營權(quán)為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)開始出現(xiàn)并呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢(shì)。基于農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)考慮，國家開始出臺(tái)一系列相關(guān)政策來引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，以求促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》盡管采取了“只能將土地交還給集體或者流轉(zhuǎn)給其他該集體成員”的限制性規(guī)定，但還是歷史上首次從國家政策層面打開了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的先河。為了打破先前對(duì)土地流轉(zhuǎn)的一些限制，1988年的《憲法》修正案第10條第4款規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1994年以來中央先后頒布了一系列指導(dǎo)意見和文件政策鼓勵(lì)“有條件的地方可以按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營”。這些規(guī)定雖然使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)從“非法”逐步變?yōu)椤昂戏ā保俏覈r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)真正的法制化始于2003年《農(nóng)村土地承包法》的頒布實(shí)施。《農(nóng)村土地承包法》明確了“通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股或者其他形式流轉(zhuǎn)”。在此之后幾年，國家又相繼通過頒布《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》、《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展若干重大問題的決定》和連續(xù)性的“一號(hào)文件”來強(qiáng)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，并為土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范實(shí)施提供了較為明確的法律指導(dǎo)。雖然國家已經(jīng)出臺(tái)了一系列政策來促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的快速推進(jìn)，但是現(xiàn)實(shí)當(dāng)中卻阻力重重，存在的主要問題有：不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)行為比比皆是、缺乏健全的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、缺乏成熟的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)、農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的疑慮依然嚴(yán)重等。造成當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢的因素固然眾多，但是法制建設(shè)不規(guī)范的確是一個(gè)關(guān)鍵問題。縱覽歐美發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)的發(fā)展，其土地制度已經(jīng)在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程中日臻完善，特別是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制化建設(shè)方面積累了諸多寶貴經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于正在邁入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段的中國來說極其寶貴。本文下面就以英國、法國、美國等幾個(gè)代表性國家為例，通過分析對(duì)比其不同的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，為我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展提供一點(diǎn)參考借鑒。

二、歐美國家農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

1、英國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。作為世界上首個(gè)步入工業(yè)化發(fā)展階段的國家，英國率先進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展階段，而在邁向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的進(jìn)程中英國探索出了一條比較成熟的土地流轉(zhuǎn)道路。早在圈地運(yùn)動(dòng)至19世紀(jì)初，英國就通過大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)形成了以租佃制度為核心特征的近代資本主義土地制度。進(jìn)入20世紀(jì)以后，英國通過《農(nóng)業(yè)持有地法》、《農(nóng)業(yè)法》、《菜農(nóng)賠償法》、《租賃法》、《土地委員會(huì)法》等相關(guān)法律和政府補(bǔ)貼鼓勵(lì)土地購買租賃，以非常完備細(xì)致的法律體系逐漸促成了發(fā)展至今日的現(xiàn)代農(nóng)場(chǎng)模式。在鼓勵(lì)土地自由流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，英國政府采取了一些措施保證流轉(zhuǎn)的平穩(wěn)運(yùn)行。首先，采用土地開發(fā)國家公有化和國家強(qiáng)制購買的辦法保證國家對(duì)土地的整體控制，以規(guī)范可控的形式保證土地開發(fā)的高效性和公共性，避免土地兼并等不良現(xiàn)象。其次，采用土地補(bǔ)償和得益分配機(jī)制平衡土地流轉(zhuǎn)利益。不管是農(nóng)場(chǎng)合并，還是國家強(qiáng)制購買和開發(fā)引發(fā)的土地流轉(zhuǎn)，對(duì)于受損都會(huì)有明確的補(bǔ)償規(guī)定。

2、法國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。法國是歐洲大陸與中國國情最為相似的一個(gè)國家，素有“歐洲的中國”之稱。長期以來，法國雖然是一個(gè)傳統(tǒng)的資本主義大國，但是由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的存在它卻是農(nóng)業(yè)相對(duì)最為落后的一個(gè)國家，這也直接影響了其工業(yè)化進(jìn)程。直到20世紀(jì)40年代，隨著法國果斷廢除平均地權(quán)，轉(zhuǎn)而實(shí)施擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營的土地政策，其農(nóng)業(yè)和工業(yè)在逐漸趕上歐美諸國的步伐。顯然，法國推行大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營的前提是國家政府的絕對(duì)主導(dǎo)。在1947年和1953年連續(xù)制定的兩個(gè)五年計(jì)劃的指導(dǎo)下，法國成立了專門的農(nóng)業(yè)管理機(jī)構(gòu)來引導(dǎo)促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。首先，為了從根本上構(gòu)建一個(gè)健康的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，法國政府于1960年制定出臺(tái)《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》，放寬了土地買賣和出租的限制，確定了土地流轉(zhuǎn)各方的權(quán)利和義務(wù)。隨后1962年、1980年對(duì)《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》的修訂更是細(xì)化規(guī)范了這一法國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)性法規(guī)。在一系列法案的框架下，包括農(nóng)業(yè)用地的規(guī)劃、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)許可證、農(nóng)場(chǎng)規(guī)模、流轉(zhuǎn)組織中介等都得到了明確的規(guī)范管理。需要指出的是，法國在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織方面做得相當(dāng)有成效，其中最為典型的是通過組建“土地整治和農(nóng)村安置公司”，以資源整合的形式促進(jìn)了法國農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模化發(fā)展。

3、美國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。美國雖然是一個(gè)后起的資本主義國家，但是卻以迅猛的發(fā)展速度一躍而成為世界最強(qiáng)國，其中其國家的強(qiáng)大離不開農(nóng)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展，而美國規(guī)模化農(nóng)業(yè)的發(fā)展又與其規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)法制體系密不可分。早在1862年出臺(tái)的《宅地法》就規(guī)定公民只要繳納一定費(fèi)用就可獲得特定數(shù)量的荒地，并在耕種特定期限后就擁有土地所有權(quán)。此做法的最大貢獻(xiàn)在于通過立法形式明確了土地的產(chǎn)權(quán)制度，這是美國土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行的一個(gè)重要前提。后來隨著法制建設(shè)的日趨完善，土地產(chǎn)權(quán)的明晰不僅在于界定土地的所有權(quán)，而且在于對(duì)土地使用權(quán)的界定規(guī)范。這樣以來，有了規(guī)范的法律依托，土地流轉(zhuǎn)就可以在高度市場(chǎng)化的美國自由流通。盡管美國法律非常保護(hù)私有土地和公有土地的所有權(quán)，鼓勵(lì)土地的市場(chǎng)化自由流轉(zhuǎn)，但是美國政府對(duì)其限制還是比較細(xì)致規(guī)范的，因?yàn)槊绹畵碛型恋厥褂脵?quán)的終決權(quán)，包括占有、控制、管理等，具體的限制有：其一，嚴(yán)格依照法律程序?qū)λ接型恋剡M(jìn)行征收征用；其二，采用多種方式限制土地的用途，保證農(nóng)業(yè)用地的利用率；其三，采取限制租賃期限、變更登記等措施限制土地轉(zhuǎn)讓、租賃、投機(jī)等行為；其四，出于公共利益考慮，對(duì)土地的使用進(jìn)行嚴(yán)格限制。

三、歐美國家農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制建設(shè)對(duì)我國的啟示

通過對(duì)英國、法國、美國等國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制建設(shè)實(shí)踐的簡要分析可以看出，不同國家由于國情差異，其建設(shè)模式不盡相同，各有特色，這正是對(duì)中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制建設(shè)的最大啟示，即要根據(jù)國情實(shí)際探索一個(gè)適合我國自身發(fā)展的特色化模式。在考慮國情差異的前提下，歐美諸國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國來說借鑒還是很多的。

1、國家政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過立法手段來控制土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)步運(yùn)行。雖然土地流轉(zhuǎn)的最終理想化模式是市場(chǎng)化運(yùn)作，但是任何時(shí)候國家必須保有對(duì)土地使用權(quán)的終決權(quán)，既是歐美諸國的成功之道，也是符合我國國情的一個(gè)必然選擇。當(dāng)然，國家的終決權(quán)必須是法制化管理，不能完全依靠“行政干預(yù)”，而要通過具體的法令來執(zhí)行，因此在近期或?qū)碇贫ㄞr(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律的過程中一定要明確國家的控制權(quán)，并對(duì)具體程序細(xì)則做出解釋，保證程序的法制化。

2、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)體系。首先，在構(gòu)建明晰土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，處理好國家、集體和個(gè)人的關(guān)系，突出農(nóng)民的主體地位，保證其合法權(quán)益，其中關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是要通過法規(guī)強(qiáng)化農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，并取消土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)由政府批準(zhǔn)等瑣碎的行政化手續(xù)。其次，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，避免不規(guī)范的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。要通過登記備案制度對(duì)土地進(jìn)行規(guī)范化管理，不僅要規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)證書，而且對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行嚴(yán)格登記，進(jìn)行制度化管理。另外，建立完善的法制化糾紛解決機(jī)制。國家不僅要在頂層設(shè)計(jì)面制定一套法律規(guī)范，還要從基層設(shè)立一種能夠便捷幫助農(nóng)民進(jìn)行受理、申請(qǐng)查閱、調(diào)查投訴的法律機(jī)制。只有當(dāng)農(nóng)民的權(quán)益能夠得到有效申訴、有效補(bǔ)償，土地流轉(zhuǎn)才能穩(wěn)步推進(jìn)。

3、完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利開展絕對(duì)離不開社會(huì)保障體系的支持，當(dāng)前我國農(nóng)民生活水平還沒有達(dá)到歐美各國的“發(fā)達(dá)水平”，基本還處在“以地養(yǎng)老”的階段，因此國家必須盡快健全完善農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村醫(yī)療合作制度、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等來弱化土地的社會(huì)保障功能，從而推動(dòng)土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)的快速進(jìn)行。

這些保障制度是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的體系，缺一不可，它們都是讓農(nóng)民能夠在某種程度上擺脫“以地養(yǎng)老”境況的基礎(chǔ)。

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作者：馬玉飛單位：河南財(cái)政稅務(wù)高等專科學(xué)校