新公共管理環境義務教育發展
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教育是一項古老的社會事業，源遠流長。自從有了人類社會也就有了教育，并隨著人類社會的發展而發展。隨著教育實踐的深入，人們對教育的認識也在不斷深化。不同的教育產品具有不同的屬性，就義務教育而言，它是一種純公共產品。要促進義務教育發展，必須在新公共管理理論的指導下，從教育屬性出發，把握中外義務教育發展脈絡，從中發現問題，并采取相應的對策措施，引入競爭機制，打破公共產品生產和供給的壟斷格局，在政府和市場之間的關系中尋找二者的相互補充。
目前我國正處于由計劃向市場的轉軌時期，市場經濟的發展要求轉變政府職能，建立起一個靈活、高效、廉潔的政府，形成新的管理模式。分析和研究新公共管理理論，從實際出發，有選擇地吸收和借鑒其先進的做法和經驗，對于我國市場經濟的發展和行政改革的深化，處理好政府與市場、企業和社會的關系，完善宏觀調控機制，形成新的管理模式，提高政府行政效率，無論是在理論還是在實踐上都具有十分重要的現實意義。
1、借鑒新公共管理理論是轉變公共行政觀念，適應全球化時展的需要全球化是全世界共同面臨的一種發展趨勢，它是政治、經濟、文化、社會關系、社會矛盾以及解決矛盾與實現利益方式等各種因素相互聯系、相互影響的過程與結果，具有超越國界和意識形態的普遍性。
2、借鑒新公共管理理論是轉換公共行政模式，適應社會主義市場經濟發展的需要由計劃經濟向市場經濟轉型是目前我國公共管理所處的最主要國內環境。
3、借鑒新公共管理理論是理清改革思路，深化行政改革的需要認識和分析我國當前公共行政中存在的問題有助于我們更好地理解借鑒新公共管理思想的重要意義。
二、新公共管理環境下教育屬性與義務教育發展的借鑒與現狀
（一）新公共管理環境下義務教育發展的借鑒
目前我國的行政體制改革正處在關鍵時期，如何調整思路，解決公共行政中的諸多痼疾，推進改革的不斷深入是我們必須思考的現實而又緊迫的問題。我國的行政改革目標應該確立為公共行政改革，而不是停留在機構改革和行政體制改革。否則我們就會陷入就機構改革機構，就體制改革體制，很難從全局出發，對公共行政進行總體的戰略性設計。由機構改革到行政體制改革，再到公共行政改革，這是我國行政改革發展的必然要求。新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物，又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢。雖然西方發達國家和我國國情不同、文化不同，公共行政改革所處的社會發展背景也不同，但是世界各國在公共行政改革中面臨的許多問題都是共同的。因而以市場化為導向的西方國家公共行政改革的理論與實踐，對我國行政管理的理論和實踐具有一定的借鑒作用。
1、新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。
2、新公共管理注重遵守既然定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發展這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一套行政法規和人事法規（如制訂《國家公務員法》），并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。
3、新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的盡管公共行政管理與企業管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。最后，有必要指出的是，即使是同為發達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經驗時，更應立足國情，走“內生化發展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。
（二）義務教育發展歷程現狀
1993年中共中央、國務院《中國教育改革發展綱要》，明確了到本世紀末中國基礎教育的發展方向和基本方針。2001年，國務院《關于基礎教育改革與發展的決定》，針對我國基礎教育總體水平還不高、發展不平衡、一些地方對基礎教育重視不夠的現象，進一步明確了基礎教育在社會主義現代化建設中的戰略地位，對優先發展基礎教育，完善基礎教育管理體制，保障基礎的經費投入，推進農村義務教育持續健康發展，進一步深化教育教學改革，全面推進素質教育等工作做了明確定的規定。
在改革開放以前，我國實行的是集中統一的計劃經濟，在教育的投入上由于對國情認識上的錯位，長期堅持單一由國家進行投資的政策。這一政策既導致國家財政負擔的加重，也造成教育經費投入的嚴重短缺。由于教育投入的不足，制約了教育事業的發展，造成教育發展落后，影響了經濟建設發展。改革開放以后，經過各地的實踐和探索，教育、計劃、財政等部門對解決教育投入的思路有了質的突破和發展，逐步實現了教育投資主體由一元政府投資向國家、社會、學校、集體與個人多元投資的轉變，形成了以國家財政撥款為主，多渠道籌措教育經費的體制，較好地解決教育經費投入不足的問題。教育經費投入主體的改變的三個階段：
1、自十一屆三中全會到1985年在這一時期，我國社會主義建設重心實現了重大轉移，經濟體制發生了重大變化。中央與地方財政收支格局的變化，客觀上要求必須調整教育發展的“重心”，改變教育經費投入的來源結構，建立新的教育經費分擔機制，以適應教育發展的需要。在這種大背景下，1985年，中共中央頒布了《關于教育體制改革的決定》，確定了“低重心”的教育發展戰略，對基礎教育開始實行“分級辦學、分級管理”，地方各級政府成為籌措基礎教育經費的直接責任者。這種辦學體制的改革，調動了地方政府辦教育的積極性，在實現多渠道籌措教育經費方面邁出了關鍵的一步。
2、從1985年到1992年基礎教育“分級辦學、分級管理”體制實行后，各地把實現“一無兩有”問題(即：實現校校無危房、班班有教室、人人有課桌坐凳)作為發展基礎教育的突破口。在這一過程中，地方各級政府充分調動廣大群眾辦教育的積極性，廣泛開展了各種形式的捐資、集資辦學活動，陸續出臺了一系列增加教育經費投入的具體政策與措施，逐步形成了我國教育經費六條主要來源渠道，即以財政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅(費)、對非義務教育階段學生收取學費和對義務教育階段學生收取雜費、發展校辦產業、支持集資辦學和捐資助學、建立教育基金(簡稱為“財”、“稅”、“費”、“產”、“社”、“基”)的多渠道籌措教育經費的新路子，使我國教育經費投入總量迅速增加，大大改善了辦學條件。據統計，1985～1991年，全國在政府財政預算內撥款之外，另籌措資金1000多億元，用以新建中小學校舍2.75億平方米，改造破舊校舍1.6億平方米，消除中小學危房4.23億平方米，使中小學危房比重由80年代初的16%下降到3%以下。這一階段的實踐證明，在發揮國家財政投入主渠道作用的同時，通過多渠道籌措教育經費，是符合我國國情的發展教育的一條成功之路。
3、自1992年到今這一時期的重點是進一步健全與完善多渠道籌措教育經費、保證教育經費穩步增長的機制，并把這種機制用法律的形式確定下來。1993年中共中央、國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》，1994年國務院印發的《〈綱要〉實施意見》，1995年頒布的《中華人民共和國教育法》，對保證教育經費支出、增長與管理，做出了明確的規定，使我國的教育經費籌措和管理初步邁上了規范化、法制化的軌道。1998年中央出臺了“1個百分點”政策(即：自1998年起至2002年的5年中，中央本級財政支出中教育經費所占比例每年比上年提高1個百分點)。這是解決教育經費問題上的一個重大突破。中央財政“1個百分點”的政策出臺后，全國大部分省、自治區、直轄市人民政府也相繼增加了本級財政的教育經費支出。1998年至2002年，僅中央本級財政通過增加“1個百分點”，5年累計就比1997年(1997年中央級教育事業費僅為89億元)增加教育經費489億元。
4、貧困地區教育經費投入與“一費制”為了保障貧困地區義務教育經費投入，減輕學生家長負擔，制止亂收費，政府在實施“國家貧困地區義務教育工程”的同時，在貧困地區試行中小學收費“一費制”。
三、我國義務教育發展存在的問題
我國于1986年開始實行義務教育，在黨和政府的領導下，經過多年的努力，義務教育已經取得了巨大的成就，義務教育的普及率，小學凈入學率，小學畢業升初中率等都有大幅度提高。在看到成績的同時，我們也要清楚地認識到，我國是一個發展中的國家，人口眾多，經濟基礎還不是很雄厚，又處于體制改革的階段，對義務教育的管理還有一些不到位，在推進義務教育的過程中，還存在一些問題有待解決。在我國的義務教育中存在的問題主要有：
（一）義務教育投入責任定位失誤
我國教育法律規定，義務教育實行“政府投入為主”，其它投入為輔的經費投入體制。這種體制從戰略上講是順應世界義務教育發展方向的明智之舉。但是，在實踐中由于它的操作細則缺乏嚴密性、科學性，脫離我國國情，這種體制已變異為束縛教育發展的障礙。
（二）教育投入操作隨意化制定合理而細化的規則以制約各級政府的教育投入操作過程，是國家必須履行的職責。
宏觀性政策即使再好，如果沒有相應配套的微觀性規程作為保障，也無法產生效益。我國義務教育政府投入由于沒有相應完善的保障措施，于是呈現混亂狀態，所造成的損害不可低估。義務教育投入的客觀依據是“按需撥款”。所謂“需”，至少是保證最低標準的辦學條件，維持學校正常運轉所需費用，也就是保證所謂的“生均年義務教育成本”支出。否則，學校只有關門。實踐證明，以“生均年義務教育成本”為依據確定政府教育投入的數額，是最具科學性的辦法。國外的許多政府都花較大精力調查“生均年義務教育成本”，并寫進“法案”，以供政府撥款時作參考之用。可是，我國各級政府在義務教育投入中，很少甚至基本不考慮“生均年義務教育成本”。
（三）缺乏監督制約機制
政府教育投入是一種權力行使，這種權力行使若沒有相應的監督制約機制，勢必產生腐敗。雖然，我國對此做出了努力，但是，總是不能對政府教育投入進行有效的監督與制約。
四、發展我國義務教育的公共管理對策
全世界的公共教育體制在過去20年間發生了極大的變化，這一變化的動因來自于人們對教育的更平等、更普及、高質量、高標準的追求，來自于人們對公共教育發展的規模、速度、質量和效益的不滿。各國的教育改革普遍把矛頭指向了由政府包下來的、通過納稅人的稅負來維持的龐大教育機器，因此公共教育機構面臨著越來越大的壓力。普及義務教育是政府的職責，它涉及到眾多的政府公共管理部門。各個公共管理部門應當充分運用新公共管理理論，搞好義務教育管理，采取措施促進其發展。
（一）對義務教育實行免費根據公共管理理論，在政府提供的公共產品中，凡具有全國規模和全局性質的，應當由中央政府進行決策和組織提供；凡具有地方規模和地域限制的，應當由各個不同的地區分頭決策和組織供給。目前我國在義務教育這一公共產品的提供上，混淆了這種區分，顛倒了其中的關系。義務教育作為全國性的公共產品，本應由中央政府負責提供，但實際上提供義務教育產品的責任更多地落到了地方政府，尤其是縣級政府身上。而縣級政府由于事權與財權的不統一，難以承擔提供義務教育的責任。于是，各種亂收費有禁不止，義務教育成了“不是政府的責任”，成了學生或其家長的“義務”。要解決這個問題，關鍵是實現義務教育免費。
（二）增加義務教育經費投入根據公共管理理論和西方國家公共管理特別是義務教育管理的實踐，要促進義務教育發展，關鍵是要增加政府對義務教育經費的投入，保障義務教育的經費來源。借鑒國外經驗，在我國要增加義務教育經費投入，應從以下幾方面完善義務教育投入機制：
1、建立政府分擔的義務教育投入體系既然義務教育屬于公共產品，應當由政府提供，各級政府就有責任共同解決義務教育資金投入問題，要通過重新調整各級政府的教育事權，加大中央和省級政府在義務教育中的投入責任，建立各級政府分擔的義務教育投入體系。
2、建立義務教育投入的保障機制實行義務教育免費，必須建立穩定有效的義務教育經費投入保障機制，做到確保按時足額、統一發放教職工工資，確保義務教育學校公用經費，確保中小學危房改造經費。對農村中小學教師工資，改由中央、地方各級政府共同負擔，由縣統管。將義務教育教師納入國家公務員或地方公務員系列，工資由中央或較高層次地方財政承擔，是許多國家解決教師工資問題的基本經驗。這些年來，我國中央財政在農村義務教育方面欠賬較多，現在該是增加中央財政對農村義務教育投入的時候了。
3、建立義務教育的轉移支付制度農村義務教育是我國教育體系中最困難的環節，也是提高億萬農村人口文化科技素質的關鍵環節，對我國經濟發展和社會穩定有著不可忽視的意義。加大財政對農村義務教育的支持力度，使農村義務教育得到基本的保障，確保這些地區正常教學的基本硬件設施、教師工資的發放和正常運行必須的公用經費，中央和省級財政應建立對農村義務教育轉移支付規范制度，增強對城鄉之間、不同地區間義務教育水平差距的調節能力，同時繼續安排“國家貧困地區義務教育工程”的專項資金，對少數民族地區的特殊困難要給予重點傾斜。
4、建立義務教育投入的監管機制要真正實現農村義務教育免費，造福廣大農村中小學生，除建立各級政府分擔的義務教育投入體系、農村義務教育投入保障機制以及對農村義務教育的轉移支付制度外，還應建立農村義務教育投入的監管機制，保證該撥的經費及時足額到位和義務教育經費不被挪用、侵占。
（三）完善義務教育績效管理績效管理是新公共管理理論的核心，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，強調公共管理公平與效率的統一，主張實行嚴明的績效目標控制。根據新公共管理理論，要促進我國義務教育的發展，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效指標對目標完成情況進行測量和評估，必須完善義務教育的績效管理，使有關公共管理部門各司其責，相互配合。
1、將競爭機制引入義務教育教育的市場化、民營化改革似乎已經把更多的教育機會帶給了平民，因為在激烈的市場競爭中，消費者就是最大的受惠者。當教育一旦成為一種服務業進入市場時，教育服務的提供者就會千方百計地降低成本、提高服務水平，學習者就會有更大的自主權和選擇權，能在價格和服務水平及方式上有更多的選擇可能性。因此，公共教育的市場化、民營化改革雖然一直爭議不斷，但是在相當多的國家中這種改革一直以很快的速度在發展。傳統的公共教育體制盡管解決了教育的普及與發展問題，但這種教育體制形成了一套嚴格的規范要求，這些僵化的規范要求被強加于公立學校，使公立學校成為結構臃腫、效率低下的機構。可以說，缺乏效率和質量低下被認為是公共教育體制的兩個最重大的缺陷。應該在新的市場制度基礎上加強學校自治并打破科層制的束縛，政府各級行政機構對學校的管理應從傳統的直接辦學轉化為間接調控，建立一種以“學校自主權和家長、學生的選擇權，而不是以直接的民主管理為中心的”公共教育體系。可以說，這是一種有關政府、市場與學校關系的新思路和新格局。美國的做法較具代表性，政府教育改革的目的直指公共教育機構的教學質量，其主要措施是將市場的自由競爭機制引入學校，推行“教育的市場化重建”，具體做法是：把財政、人員調配和政策制定等權力下放到各個教育機構，強調教育的提供者和消費者雙方在教育領域中的義務和責任，尤其是教育消費者（學生、家長和社會）的選擇，讓個人的選擇在教育市場中具有最大機會。在這場改革運動中，擇校、竟爭、學校自主權和憑單制構成了改革的幾項主要的政策思路，是把公立學校推向市場的最主要的途徑。我國的公共教育體制改革盡管獨具特色，但就其主要的方面而言，與世界上其他國家的教育改革有著共通性的問題，就是通過市場化和民營化的方式來改造現行的由政府壟斷的公共教育體制。要通過引入競爭機制，迫使學校對學習者需求有更高的回應性、正逐步形成一個更加靈活的職業市場，吸引優秀人才從教進而激發教師提高教學質量的熱情，進行教育制度創新、改造傳統科層體制的運行方式，使學校中種種低效的、令人窒息的上層控制已逐步減少。
2、對現有義務教育資源進行合理配置將競爭機制引入義務教育是一把雙刃劍，一方面，它可以增強教育制度的靈活性、多樣性、自主性，擴大學習者的選擇權，滿足不同消費者的不同需求，提高學校辦學的責任意識和效率，培植一種竟爭、進取的市場精神，還可以通過市場來配置教育資源，吸引各種民間資本進入教育領域，大大緩解國家投資的沉重負擔；另一方面，在某些情況下又會擴大強勢群體與弱勢群體之間的差距，導致社會分層的強化，并有可能將那些因社會和地理位置的原因被邊緣化的群體排除在新機制之外，產生不公平問題。要解決好這個問題，單純依賴市場不足以平衡社會對教育的供求關系，必須依靠政府對現有義務教育資源進行合理配置。在我國這樣一個幅源廣闊的國家，各地的經濟發展不可能完全平衡，要對于義務教育中的資源進行平衡，須靠中央和地方政府進行協調，加大中央財政的投入，運用移轉支付的手段支持地方。明確中央、省、地（市）、縣各級政府對義務教育的財政承擔責任和比例，使義務教育經費投入規范化、制度化、法律化，確保義務教育經費投入有穩定來源。為了促進教育公平，使受教育的機會和教育成功的機會均等，國家財政必須調整對貧富地區的補貼比例，不僅不應再向富裕地區傾斜，也不應平均發放，而應重點資助貧困地區；建立并實施國家教育標準，鼓勵各種社會力量舉辦教育；建立專門化的學校運行機制，保證學校教育機構的自主辦學地位：培養師資并建立教師專業化管理的機制等。
3、實現義務教育提供者的多樣化根據新公共管理理論，公共組織中的政策組織和規制組織負責“掌舵”，服務提供組織和服從型組織負責“劃槳”。管理義務教育時，政府應該“掌舵而不是劃槳”，集中精力提供合理的制度安排并對其他公共組織的活動加強監管。建國以來，我國的義務教育長期由作為政府的附屬機構的公立學校壟斷提供，政府兼顧“掌舵”和“劃槳”的責任。政府利用公立學校系統壟斷提供義務教育能夠有效保障教育的公益性，但由于壟斷使學校缺乏競爭機制，使義務教育缺乏創新和效率，為改變這一狀況，作為公共管理部門，要改革政府壟斷提供義務教育的現狀，實現義務教育提供者的多樣化。政府管理部門在保證提供公立學校滿足義務教育的基礎上，提供合理的制度，讓一些有志于通過提供義務教育來獲利的個人來從事義務教育的提供工作，給人們以選擇義務教育的余地。從而打破義務教育的壟斷，實行義務教育提供者的多樣化，增加競爭性，促進教育的進步。也就是說，義務教育體制不是固定不變的，要根據社會的變化、社會對教育的要求、學校的功能及其發揮狀況而不斷地適時應變。當前中國義務教育體制應有的特征：它應當是一個多元化的教育體制，從事的是公益性事業；構成義務教育體制的各級各類學校應當是一種非政府的和非企業的社會組織，提供的是公共物品。
4、堅守義務教育的公益性在義務教育領域，對政府和市場的相互關系以及各自的作用應有明確的界定，二者不是互相排斥的關系，而是一種互相補充和交替發揮作用的關系。義務教育的公共性程度就遠遠高于其它教育領域，是由國家承擔主要責任的一個領域，應當強化國家的教育職能。不能因為引入競爭機制而否認義務教育的公益性，相反應在義務教育領域堅守其公益性。市場經濟的基本特征是以追求利潤為直接目的，資本的尋利性導致生產者和經營者往往會自發地傾向于以自身利益作為出發點和歸宿，通過市場運作的規則，實現自己的私益。因此由公益性取代以往教育的私事性就是現代教育區別于以往任何一種教育的一個基本的價值前提。對教育的兩種不同的價值取向形成了教育公益性和資本尋利性的悖論。可以說，教育與市場這對關系的要害就在于如何認識并處理這對悖論。就一個社群或社會的公民而言，他們所需要的是一個既能充分代表社會整體利益，又能靈活應對市場經濟的公共教育制度。
（四）打破義務教育教材經營壟斷我國中小學教材經營壟斷體制，使教科書的出版發行確實具有高額利潤，而且對家長和學生造成了負擔，對普及義務教育有負面的影響。按新公共管理的理論，對義務教育教材經營，應在原來的體制中引入了競爭機制，打破經營壟斷，對于大宗的中小學教材的出版發行，按照預先規定的條件，對外公開邀請符合條件的部門進行投標，最后由招標人從中選出價格和條件優惠的投標者，與之簽訂合同，實現教材經營的規范化、法制化管理。招投標是一種特殊的交易方式和訂立合同的特殊程序，已在國際上通用，并形成國際慣例。招投標簡單地說是招標人確定其需求，并向外，有意者進行價格和服務的競爭，最后招標人從中選出價格和條件優惠的投標者，進行合作。招投標過程應該具有以下三個特點：①招標程序的公開性。所謂的公開性是指整個過程的程序都在公開情況下進行。②招標程序的競爭性。招標本身就是一種引發競爭的程序，是競爭的一種具體方式。③招標程序的公平性。公平性是指對于所有符合招標的條件的人，都可進行投標，其地位一律平等，不允許有歧視的行為。為降低義務教育教材價格，保障教材消費者利益，應根據招標投標的有關規定，從教材的立項、出版到發行全面實行招投標管理，只要符合條件，不管投標者的性質如何，都一視同仁。通過招投標這種競爭機制，壓縮義務教育教材的高利潤空間，促進義務教育的發展。此外，還可以由教育部門對義務教育教材實行集中購買，鼓勵貧困的地區對義務教育教材的重復利用，節約有限的義務教育經費。義務教育關系到國家的未來和興衰，作為政府的公共管理部門，各部門應當從國家的大局出發，嘗試著運用新公共管理理論，運用好各自的權力，爭取盡早在我國實行真正意義上的義務教育，從而實現中華民族的再次振興。
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