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摘要：擴大基本社會養(yǎng)老保險的覆蓋面是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和提高人民生活質(zhì)量的需要，然而，擴大社會養(yǎng)老保險覆蓋面不可能一蹴而就，要克服許多困難，要積極而審慎地開展這項工作。

進入21世紀，我國將面臨三次“銀發(fā)浪潮”的沖擊，即1950～1958年第一次生育高峰期出生的近2億人口將于2010年前后陸續(xù)進入老年期；1962～1970年第二次生育高峰期出生的2億多人口將于2020年前后陸續(xù)進入老年期；1985年以后第三次生育高峰期出生的近1億人口將于2045年前后陸續(xù)進入老年期。至2000年，在全國近13億人口中，65歲及以上人口所占的比重已達到6.96%,比1990年上升了1.39%；全國人口平均預(yù)期壽命已從1949年的35歲提高到現(xiàn)在的71歲；老年人口負擔系數(shù)已達到9.92%；人口老年化進程加快，養(yǎng)老負擔越來越重，社會養(yǎng)老的形勢已十分嚴峻。早在1991年國務(wù)院就在總結(jié)各地改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，1992年，江西南昌、遼寧錦西率先實行新的基本養(yǎng)老金計算辦法，此后改革在全國各地陸續(xù)展開；1995年3月國務(wù)院又了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，原則上肯定了社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險方案。民政部也于1992年在山東煙臺、威海兩市的區(qū)縣試點的基礎(chǔ)上制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》。通過12年的努力，我國社會養(yǎng)老保險的三大支柱——基本社會養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險、個人儲蓄養(yǎng)老保險已初見雛形，社會養(yǎng)老保險體系的基本框架業(yè)已形成。當前，許多地方正在積極地擴大基本社會養(yǎng)老保險的覆蓋面，力圖使基本社會養(yǎng)老保險的覆蓋面由公有制企業(yè)職工擴大到非公有制企業(yè)職工和其他社會勞動者，江蘇、浙江等發(fā)達地區(qū)甚至企圖將基本社會養(yǎng)老保險覆蓋到農(nóng)村居民。但基本社會養(yǎng)老保險的“擴面”工作能否順利進行下去？又將如何進行？本文擬就基本社會養(yǎng)老保險“擴面”工作的有關(guān)問題談幾點看法。

一、我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀及當前基本社會養(yǎng)老保險“擴面”工作的利弊分析

1、我國城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀

截止2000年底，我國已有10376萬城鎮(zhèn)職工和3173萬離退休人員參加了基本社會養(yǎng)老保險，覆蓋率約為50%；全國已有30個省、市、自治區(qū)的1800多個縣市開展了縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，7400多萬農(nóng)村居民參加了保險，占全部農(nóng)村居民的11.18%，占成年農(nóng)村居民的11.59%。可見，社會養(yǎng)老保險“擴面”工作任重道遠。

2、擴大基本社會養(yǎng)老保險覆蓋面的合理性

發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，促進勞動力資源合理流動和有效配置，提高人民的生活質(zhì)量，所有這些都客觀上要求擴大社會養(yǎng)老保險的覆蓋面，從這個意義上說，當前各地開展的基本社會養(yǎng)老保險“擴面”工作有其合理性；具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

⑴、擴大社會養(yǎng)老保險的覆蓋面符合社會保險制度改革的方向。既然是社會保險，就必須充分體現(xiàn)其“社會性”，而“社會性”又以廣泛性為基礎(chǔ)，當前城鎮(zhèn)居民基本社會養(yǎng)老保險覆蓋率勉強過半，顯然談不上廣泛。同時，社會保險覆蓋率過低又形成了參保和未保兩種不同的公民待遇，有悖社會保障的公平原則；這種不公平在現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元社會保障體系上反映得最為明顯；據(jù)統(tǒng)計，1999年我國社會保障總支出為1103億元，占總?cè)丝?0%的農(nóng)村居民只占有社會保障總支出的11.4%，而占總?cè)丝?0%的城鎮(zhèn)居民卻占有88.6%，政府在農(nóng)民養(yǎng)老問題上的無所作為與農(nóng)民為國家做出的犧牲性貢獻是很不對稱的。有鑒于此，我國當前社會保險制度改革的基本目標確定為“低水平，廣覆蓋”。

⑵、非公有經(jīng)濟對社會養(yǎng)老保險制度提出了需求。當前基本社會養(yǎng)老保險“擴面”工作的主要任務(wù)是促使基本社會養(yǎng)老保險由公有經(jīng)濟向非公有經(jīng)濟延伸，這主要基于非公有經(jīng)濟對社會養(yǎng)老保險制度的客觀需求。1997年，非國有經(jīng)濟實現(xiàn)的國內(nèi)生產(chǎn)總值占當年GDP總額的58.1%，當年城鄉(xiāng)從業(yè)人員6.96億人，其中84.1%的人就業(yè)于非國有經(jīng)濟,可見非公有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中已占據(jù)舉足輕重的地位,已成為吸納勞動力的主要渠道。至2000年，全國非國有經(jīng)濟職工已有1億多人，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，個體、私營經(jīng)濟從業(yè)人員所占比重已經(jīng)相當大。為提高勞動力資源的配置效率，促進勞動力在不同所有制企業(yè)之間的合理流動，必須有效地滿足非公有經(jīng)濟對社會養(yǎng)老保險的需求。

⑶、非公有經(jīng)濟良好的經(jīng)濟效益為其職工參保提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。據(jù)全國工商聯(lián)1998年對大型民營企業(yè)的抽樣調(diào)查，當年大型民營企業(yè)的資產(chǎn)負債率在30%到50%之間，盈利率在8%到25%之間；而同期大型國有企業(yè)的平均資產(chǎn)負債率為68.21%，且大面積虧損。由此可見，非國有經(jīng)濟、尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的民營企業(yè)已經(jīng)具備了解決其職工養(yǎng)老保險問題的物質(zhì)條件。

3、當前社會養(yǎng)老保險“擴面”工作中值得注意的問題

目前，許多地方正積極開展基本社會養(yǎng)老保險“擴面”工作，甚至把迅速擴大基本社會養(yǎng)老保險覆蓋面當作今后一段時期社保部門工作中心，但在此工作中尚有一些值得注意的問題不容忽視。

⑴、應(yīng)繼續(xù)加強和完善現(xiàn)有的社會養(yǎng)老保險管理體系，不可因忙于“擴面”而顧此失彼。我國現(xiàn)有的基本社會養(yǎng)老保險管理體系還不完善，尤其是在養(yǎng)老保險基金管理上還存在許多問題亟待解決；據(jù)勞動社會保障部的統(tǒng)計，1998年雖經(jīng)多方籌資和加強保費征收，仍不足支付離退休人員養(yǎng)老金的需要，當年全國共赤字70億元左右；至2000年5月，全國共拖欠離退休人員養(yǎng)老金90億元，涉及離退休人員350多萬人；而且近年來保費收繳率普遍下降，有的地方甚至下降到50%～60%，截止1998年6月，全國累計欠繳基本養(yǎng)老保險費達348.6億元，2000年全國基本養(yǎng)老保險費的收繳率也只有84%；挪用社會養(yǎng)老保險資金的現(xiàn)象也相當嚴重，2000年，勞動社會保障部會同國家審計署、財政部對全國社會養(yǎng)老保險資金進行清查，清查結(jié)果表明，12年來僅基本社會養(yǎng)老保險資金就被挪用達100億元，其中已核準損失2000多萬元。所以，今后一段時期仍應(yīng)以加強和完善社會養(yǎng)老保險資金的管理為工作重點。

⑵、在尚未解決歷史欠帳的情況下，盲目“擴面”會影響到各階層的利益，尤其會損害新參保人員的利益。我國于1997年8月頒布了基本社會養(yǎng)老保險統(tǒng)一方案，提出要建立個人帳戶和統(tǒng)籌資金相結(jié)合；同時對已經(jīng)離退休的人員，照常發(fā)給養(yǎng)老金；顯然，已經(jīng)離退休人員是在“無付出”的情況下享受養(yǎng)老待遇，這就是我們的歷史欠帳。如果歷史欠帳不解決（事實上短期內(nèi)無法徹底解決），統(tǒng)籌資金就必然被用來發(fā)放已離退休人員的養(yǎng)老金；這樣一來，新參保的年輕一代就無可奈何地成了已離退休人員的養(yǎng)老主體，下一代養(yǎng)上一代的代際拆借不可避免地產(chǎn)生了，社會統(tǒng)籌帳戶成了沒有積累的“空賬”，這樣的結(jié)果必然會嚴重挫傷人們參保的積極性，進而影響基本社會養(yǎng)老保險“擴面”工作的效率。

⑶、不能以擴大社會養(yǎng)老保險覆蓋面、增加保費收入作為解決養(yǎng)老金發(fā)放困難的手段。由于歷史欠帳的存在和近年來保費征繳率的下降，使得許多地方養(yǎng)老金發(fā)放出現(xiàn)了困難，于是這些地方的社保部門便企圖以擴大社會養(yǎng)老保險覆蓋面的辦法增加保費收入，權(quán)解燃眉之急。殊不知，擴大社會養(yǎng)老保險覆蓋面雖然可以解決當前的資金困難，但也會給未來造成更大的支付壓力。目前我國社會養(yǎng)老保險基金的省級統(tǒng)籌尚未實現(xiàn)，社會養(yǎng)老保險基金分散管理且規(guī)模過小，抵御風險的能力還很脆弱；而且用盲目“擴面”、增加保費收入的辦法來解決資金困難的地方往往又是政府財力相對薄弱的地方，如果缺乏政府財力的有力支持而又一味盲目擴大社會養(yǎng)老保險的覆蓋面，恐將危及社會養(yǎng)老保險體系的安全，這絕非杞人憂天。二、基本社會養(yǎng)老保險“擴面”工作面臨的障礙

擴大社會養(yǎng)老保險的覆蓋面，以提高人民的生活質(zhì)量，這只是我們的主觀愿望；實踐中還存在著許多困難需要我們?nèi)タ朔＿@些困難，歸納起來大體包括以下幾個方面。

1、沉重的隱性公共養(yǎng)老金債務(wù)影響了養(yǎng)老金支付保證的兌現(xiàn)

由于歷史欠帳的規(guī)模過于龐大，使得我國基本社會養(yǎng)老保險由名義上的部分基金制回歸為事實上的現(xiàn)收現(xiàn)付制；在現(xiàn)收現(xiàn)付體制下，最初幾代退休者享受了遠遠超過其繳納的養(yǎng)老金，而支付這些費用的后參加者又一廂情愿地希望通過自身的繳納換取仍舊慷慨的養(yǎng)老金支付保證；然而，養(yǎng)老基金的積累往往不能達到這種要求，養(yǎng)老金的支付只能靠更高的繳費率來維持，債務(wù)會隨著人口老齡化進程的加快而愈積愈多。房海燕女士（中國人民大學統(tǒng)計學博士）于1998年在比較樂觀的假設(shè)條件下，根據(jù)給付配置精算成本法測算出我國隱性公共養(yǎng)老金債務(wù)1997年的現(xiàn)值為17998億元，數(shù)目驚人。理論上的天文數(shù)字已足以使我們擔憂，而已經(jīng)發(fā)生的養(yǎng)老金拖欠現(xiàn)象就使得人們更有理由懷疑社會養(yǎng)老保險的保險系數(shù)。當人們一旦對社會養(yǎng)老保險的支付保證產(chǎn)生懷疑時，人們還愿意參保嗎？擴大覆蓋面就更成奢談了。

2、保險意識的淡漠和繳費機制的缺陷導致社會養(yǎng)老保險“擴面”維艱、保費征繳困難

保險意識的淡漠一方面源自職工對保護自身權(quán)益的無知和無奈；更重要的則是一些企業(yè)領(lǐng)導和業(yè)主的頭腦中對社會保險存在錯誤認識，他們往往認為，為職工辦理社會養(yǎng)老保險是無效投入、吃虧買賣，表現(xiàn)在行動上則能躲即躲，能賴則賴。同時，社會養(yǎng)老保險繳費機制的缺陷也為企業(yè)規(guī)避保費提供了方便，目前我國企業(yè)職工基本社會養(yǎng)老保險費由職工、企業(yè)、國家三方共同負擔，職工個人和企業(yè)各按月繳納一部分，國家則以稅前列支、免征個人所得稅和必要時以財政彌補等形式負擔一部分；執(zhí)行中規(guī)定，個人和企業(yè)負擔的部分由職工所在企業(yè)代扣代繳；這樣一來，職工喪失了主動權(quán)、監(jiān)督權(quán)，甚至喪失了知情權(quán)。

3、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會養(yǎng)老保險體系的存在阻礙了基本社會養(yǎng)老保險由城鎮(zhèn)向農(nóng)村的延伸

第五次全國人口普查的結(jié)果顯示，在中國近13億人口中，農(nóng)村人口占人口總數(shù)的63.91%，可見，只有當我們的社會保險解決了農(nóng)民的養(yǎng)老問題時，我們的社會保障計劃才能算是公平的、有效的和成功的。當前在農(nóng)村施行的是完全不同于城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，由此形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會養(yǎng)老保險體系。根據(jù)《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，參保農(nóng)民的保險費完全由農(nóng)民個人承擔，而當前農(nóng)民收入水平還很低，只有少數(shù)富裕農(nóng)民具備投保能力，因此這個方案實際上“保富不保貧”，與社會保險的宗旨相悖；這種保險費完全自理的社會保險與商業(yè)保險并無本質(zhì)上的區(qū)別，很明顯這個方案在理論上的合理性值得懷疑，12年的實踐已經(jīng)證明其有效性極其有限；讓農(nóng)民享受與城鎮(zhèn)職工同等養(yǎng)老保險待遇既是廣大農(nóng)民迫切愿望和合理要求，也是政府義不容辭的責任，這就需要將基本社會養(yǎng)老保險延伸到農(nóng)村，逐步消除城鄉(xiāng)二元社會養(yǎng)老保險體系，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障計劃；令人高興的是，江浙等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的政府正在進行這方面的嘗試。應(yīng)當承認，城鄉(xiāng)二元社會養(yǎng)老保險體系的形成是由我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的歷史背景和城鄉(xiāng)差別、農(nóng)村物質(zhì)基礎(chǔ)相對薄弱的現(xiàn)實情況所決定的。現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方案，在繳費問題上強調(diào)“農(nóng)民個人是養(yǎng)老保險承擔的主體”，國家不予投入；基層農(nóng)保機構(gòu)屬自收自支、自負盈虧的事業(yè)單位，其經(jīng)費按3%的比例在參保人繳納的保費中提取。有了這個規(guī)定，即使是在城鄉(xiāng)差別很小的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，要想將城鄉(xiāng)二元社會養(yǎng)老保險體系相融合也困難了。三、當前應(yīng)采取的措施

針對上面的分析和提出的問題，可以看出，我們在進行社會養(yǎng)老保險“擴面”工作時必須采取審慎的態(tài)度，為使“擴面”工作順利進行，應(yīng)采取以下措施。

1、采取多種辦法解決歷史欠帳

歷史欠帳規(guī)模過大已成為影響?zhàn)B老基金積累效率、危及社會養(yǎng)老保險體系安全的首要因素，必須采取切實可行辦法予以解決。根據(jù)我國當前的實際情況，可考慮采取以下措施：⑴、變現(xiàn)一部分國有資產(chǎn)。提留一部分國有資產(chǎn)存量，將變現(xiàn)所得劃入養(yǎng)老保險基金，并把此舉與正在進行的國有資產(chǎn)重組相結(jié)合。⑵、調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)。每年從財政收入中劃出一定比例補償養(yǎng)老保險基金。⑶、調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)。選擇一些競爭性行業(yè)，減持上市公司的國有股，這樣一方面可取得一定量的資金用來補償養(yǎng)老基金，另一方面又符合國有經(jīng)濟逐步從競爭性行業(yè)退出的改革方向。⑷、在條件成熟時，可考慮開征社會保障稅；或在建立新稅種時，規(guī)定從中劃出一部分并入養(yǎng)老保險基金。⑸、在城市化進程較快的地方，規(guī)定凡出讓國有土地使用權(quán)，其所得的一部分要劃入養(yǎng)老保險基金。

2、創(chuàng)新社會養(yǎng)老保險資金的投資機制，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金保值增值

要想在不增加或少增加參保人負擔的情況下，持久地維持養(yǎng)老金的支付承諾，就必須提高養(yǎng)老保險資金的投資效率，實現(xiàn)其持續(xù)的保值增值。國務(wù)院于1995年明文規(guī)定，社會養(yǎng)老保險基金只能用來購買國債或存入銀行，在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中利率總體上是走低的，所以這種投資方式雖能較好地防范風險，但增值有限，甚至保值困難。因此，必須創(chuàng)新社會養(yǎng)老保險資金的投資機制，拓寬投資渠道。當前可考慮以托管或向商業(yè)人壽保險公司購買保單的方式進行投資，這樣既可以提高投資效率，又能有效地促進社會保險和商業(yè)保險的融合與互動；就我國當前金融市場實際情況看，托管人市場尚未真正形成，相對來說商業(yè)保險市場發(fā)育較為成熟，保險公司的經(jīng)濟實力也比較雄厚，是社保部門當前最合適的受托人和投資合作伙伴。從長遠打算，必須為社會養(yǎng)老保險基金創(chuàng)造更多適宜的投資工具，政府應(yīng)制定適當政策以引導社會養(yǎng)老保險基金向低風險、高收益的領(lǐng)域投資，如住房信貸、基礎(chǔ)設(shè)施、教育產(chǎn)業(yè)等；浙江溫州的社保部門將部分社會養(yǎng)老保險資金投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)——溫州大橋工程，取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益，已為我們樹立了成功的典范。

3、增強社會養(yǎng)老保險的強制性，改革繳費機制

社會保險不同于商業(yè)保險的重要特征就在于它的強制性，之所以社會養(yǎng)老保險“擴面”困難、繳費率下降，其重要原因之一就是它的強制性沒有得到充分體現(xiàn)，建議加強社會保險的立法，變政府在社會保險方面對企業(yè)的軟約束為硬約束。同時，改革現(xiàn)有基本社會養(yǎng)老保險的繳費機制，可考慮將企業(yè)負擔的那部分保費打入職工的工資中，變企業(yè)代扣代繳為職工個人直接繳納，以體現(xiàn)責權(quán)利的統(tǒng)一。

4、積極創(chuàng)造條件，促進城鄉(xiāng)二元社會保險體系的融合

就全國的實際情況來看，由于城鄉(xiāng)差別的長期存在，在短期內(nèi)完全消除社會保險體系的城鄉(xiāng)二元性是不可能的；但這并不是說基本社會養(yǎng)老保險的“擴面”在農(nóng)村將無所作為。我們不妨借鑒改革開放的成功經(jīng)驗，實行由沿海到內(nèi)地循序漸進式的梯度戰(zhàn)略。先在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)進行試點，然后再根據(jù)經(jīng)濟條件變化，逐步向內(nèi)地推進。但無論怎樣做，都必須突破“農(nóng)民個人是養(yǎng)老保險承擔的主體”的束縛，在政府、集體財力不足的情況下，現(xiàn)實的選擇是首先建立家庭、社區(qū)、社會相結(jié)合的農(nóng)民綜合養(yǎng)老模式，再過渡到統(tǒng)一的基本社會養(yǎng)老保險體系。

綜上所述，擴大基本社會養(yǎng)老保險的覆蓋面既是必然的，也是必要的；一方面我們要積極創(chuàng)造條件擴大基本社會養(yǎng)老保險覆蓋面；另一方面又要保持清醒的頭腦，謹慎從事，充分考慮社會保險體系的安全，以確保我國的社會保障事業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。【參考文獻】

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