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[內容提要]20世紀90年代中后期以來，越來越多的鄉鎮陷入了沉重的債務泥潭。從政治學的角度來看，鄉鎮債務主要是由五個因素導致的：一、壓力型體制下的政績考核機制和升遷機制；二、畸形的鄉鎮財政體制；三、失衡的鄉鎮組織權力結構；四、“條塊”關系中鄉鎮政府的弱勢地位；五、支出膨脹帶來的財政壓力。

[關鍵詞]鄉鎮債務；形成原因；政治學分析

在計劃經濟體制向市場經濟體制轉型時期，我國鄉鎮普遍存在債務問題。有學者指出，“當前我國鄉村政府的財政短缺具有相當的普遍性和嚴重性，在相當程度上已經成為一種常態。”[1]“村十萬，鄉百萬，鄉村債務超千萬。”“中央財政浩浩蕩蕩，省級財政強強壯壯、市級財政勉勉強強、縣級財政搖搖晃晃、鄉級財政空空蕩蕩”。在2005年“兩會”期間，全國政協委員、天津市和平區人大常委會副主任歐成中說“全國現在38290個鄉鎮中，大約三分之二的鄉鎮財政負擔沉重，平均每個鄉鎮財政負債400萬元左右，有的鄉鎮債務負擔已經相當于本年財政收入的70%左右。”[2]鄉鎮債務數額日益增大，負債面越來越廣，負債增長速度加快，鄉鎮債務問題日益嚴重。日益嚴重的鄉鎮債務成為近年來社會普遍關注的熱點問題之一。

一、已有的主要研究文獻

已有的研究文獻對鄉鎮債務的形成原因進行了大量的分析，主要有“公共支出說”、“投資高風險說”、“稅費征收說”、“體制說”、“綜合說”。

（一）“公共支出說”。公共支出說的主張者認為鄉鎮債務是鄉鎮公共支出職責增大的結果，而支出職責的增大又與鄉鎮機構膨脹、財政稅收管理、分配制度以及干部考核任免等制度有關。（徐勇，2000；鄧大才，2000；姜安榮，2001；賀雪峰，2001；項繼權，2002；謝子平、宋洪遠，2005）①

（二）“投資高風險說”。投資高風險說的主張者認為鄉鎮債務主要是鄉鎮政府大量投資高風險項目導致的，而這種冒險的投機動機源于鄉鎮政府迎合上級政府的財政考核。②

（三）“稅費征收說”。稅費征收說的主張者認為農業稅的征收是鄉村債務的主要原因。③

（四）“體制說”。體制說的主張者認為鄉鎮債務從根本上來說是由體制造成的。（周業安，2001；趙樹凱，2004；陳永正、陳家濟.2004；.國家發改委宏觀經濟院課題組.2005.）④

(五)綜合說。綜合說的主張者認為鄉鎮債務是由于鄉鎮經濟發展水平低；鄉鎮機構臃腫、財政供養人口失控；鄉鎮財務管理混亂等多種因素綜合而導致的。（丁德章，2002；王敬堯，2004；周飛舟，2004；趙現波，2004；趙夢涵，2004；國家發改委宏觀經濟院課題組,2005）⑤

二、從政治學視角分析鄉鎮債務形成原因的緣由

從總體上看，對鄉鎮債務形成原因的已有分析主要是從經濟學、財政學的視角，現有的文獻雖然有助于對鄉鎮債務形成原因的理解，但是由于受傳統定勢思維的束縛，缺乏新的思考問題的視角，大都是從經濟學、財政學的角度來分析鄉鎮債務的形成原因，拘泥于經濟學和財政學的研究范疇，沒有跳出經濟學和財政學的研究視野。因此，面對鄉鎮債務的嚴峻現實，就不應該墨守成規，而應該在積累經驗材料的基礎上，結合已有的研究成果，從政治學的角度來分析鄉鎮債務的形成原因。

從政治學的角度來分析鄉鎮債務形成的原因主要是基于以下兩點：第一、鄉鎮債務是一個被忽視了的政治學問題。一直以來，財政問題并沒有受到政治學界的重視，部分學者認為，財政問題是經濟學研究的范疇，與政治學無關，這種置財政問題于千里之外的心態，導致了財政長期以來沒有納入政治學研究的視野。其實財政問題也會轉化為政治問題，財政制度也是一種政治制度，“財政制度是經濟制度,也是政治制度。[3]第二、鄉鎮債務應該是政治學研究的問題。自從中華人民共和國成立以來，我國的財政制度發生了幾次重大的變化，特別是1994年實施分稅制以后，鄉鎮財政狀況同以往相比有一個明顯的不同就是大多數鄉鎮財政背上了沉重的債務。熊彼特認為“財政上的變化是一切變化的重要原因之一”，反之，“所有的變化都會在財政上有所反映。”[4]如果不分析鄉鎮權力結構、鄉鎮領導人的升遷機制、鄉鎮體制、條快關系的變化，就無法真正了解鄉鎮債務的形成原因。

三鄉鎮債務的形成原因：政治學的分析視角

從政治學的角度來看，鄉鎮債務主要是由五個因素導致的：一、壓力型體制下的政績考核機制和升遷機制；二、畸形的鄉鎮財政體制；三、失衡的鄉鎮組織權力結構；四、“條塊”關系中鄉鎮政府的弱勢地位；五、支出膨脹帶來的財政壓力。

（一）壓力型體制的政績考核和升遷機制

1．壓力型體制。“所謂壓力型體制指的是一級政府政治組織為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。”[5]其直接表現就是上級政府特別是縣（市）所出臺的形形色色的“目標責任制”甚至“一票否決”，其精髓就是“一手高指標，一手烏紗帽”，在壓力型體制下,指標任務是由上級政府根據自身的工作目標和發展規劃單方面制定并往下級政府下達的,而很少考慮下級政府的實際情況和完成能力，“權力一把抓，責任搞批發，任務層層加，鄉鎮在弱化。”一級政府接到上級下達的指令后，將各項計劃指標按一定比例放大，然后再分解給所轄的下級政府，所以到鄉鎮這一級基層政府時，任務非常大。

2．考核繁多。縣政府對鄉鎮的考核項目主要有：計劃生育、社會治安、招商引資、黨風廉政建設、封山育林、個體私營經濟發展、農民增收和農業增長、思想政治宣傳工作、思想建設、文明創建、普九驗收、衛生達標、城建規劃與實施、扶貧開發、報刊征訂、退耕還林、牲畜防疫、人大工作、民兵建設、法制建設、基層民主選舉、財政收入等。并對計劃生育、報刊征訂、黨風廉政建設、招商引資等方面實行一票否決，“也就是一旦某項任務沒有達標，就視其全年工作任務為零，不得獲得任何獎勵和先進稱號”。[6]

3．考核壓力下的無奈：負債。在縣級對于鄉鎮政府的考核中，財政收入是第一位的任務。“不交票子就交帽子”。財稅任務實行各級政府負責制，鄉鎮必須確保任務完成。更何況鄉鎮還有其他各個方面的考核，完成任何一項考核都需要一定的投入。在財政收入緊張的情況下，鄉鎮政府只好通過“虛收實支”、“貼稅”和“買稅”等行為來完成任務。“‘虛收實支’的財政含義，是指在編制預算的時候，故意將不穩定、不可靠的收入列入財政歲入，求得財政年度預算中的歲入數目與歲出數目帳面平衡。”[7]實際是將財政外的資金調入財政內使用。所謂“貼稅”就是鄉鎮的實際收到的稅與上級所定的稅收任務的差距，鄉鎮必須用自己的錢來墊付。“自己的錢”并不是鎮里的財政收入，實際上借來的錢，實質是一種變相的債務。所謂買稅，就是貧稅區（經濟欠發達且稅源不足的地區）繳納一定數額手續費，由稅務部門具體操作，到富稅區（經濟發達且稅源充足的地區）調劑稅源，把該轄區內一些多數的稅款轉移到貧稅區名下，作為貧稅區完成或超額完成稅收任務上交入庫。[8]買稅的手續費最終會變成債務的一部分。

4．短命任期下稀缺的升遷機會。“保住現有職位并得到晉升是地方政府主要官員的主要目標。”[9]一方面，鄉鎮主要領導調動太頻繁，任期很短，“屁股都沒有坐熱，就調走了。”另一方面，升遷的機會也不是很多。鄉鎮干部是國家科層體制最基層的成員，人數多，文化水平低，素質相對不怎么高，提升機會少，“在缺乏合理激勵的情況下，鄉鎮干部的行為普遍具有短期性。”[10]鄉鎮領導只有在短時間內完成或超額完成上級的任務,否則升遷無望,甚至“烏紗冒”難保。新來的領導既要“新官不理舊帳”、“各人自掃門前雪”，想方設法不還前任欠下的債，也要借錢搞建設以做出政績，其結果是“雨天背稻草，越背越重”，債務一年比一年多。

（二）畸形的鄉鎮財政體制

不管是實施承包制、分稅制，還是“鄉財縣管鄉用”的鄉鎮財政體制，盡管鄉鎮政府有一定的財政收入，但是上級政府始終控制下級的政府財政。“國家的財政控制、政治控制、人口遷移控制和土地控制諸方面作用于農村，形成了對農村的控制體系，其中，財政控制既是核心，也是目標。”[11]實際上，鄉鎮財政始終被縣級控制，鄉鎮財政從來沒有成為完全意義上的一級財政，鄉鎮財政體制是畸形的。

1．財政承包制。承包制游戲規則的制定權始終掌握在上級政府手中，鄉鎮財政雖然有一定的財政收入，但是沒有完全的財政自主權，面臨巨大的財政壓力。

2．分稅制。分稅制實施后，“一方面，從財政收入來看，實行的是‘虹吸’政策，即將基層財力大量地逐級往上吸取，集中到上級財政特別是中央財政。另一方面，從財政的再分配來看，實行的是‘噴灌’政策。”[12]分稅制改革的實質是各級政府在財政主體利益的激勵下，將各種好處盡量收到自己的盤子之中，鄉鎮的財權大部分被上收，而鄉鎮的事權則大大增加。

3．“鄉財縣管鄉用”的蛻變。“鄉財縣管鄉用”往往容易蛻變成“鄉財縣占縣用”，近年來，在一些鄉鎮開始推行實施“鄉財縣管鄉用”，鄉鎮財政收支體制發生了一定的變化，雖然形式上保留了鄉鎮財政所，但是現在鄉鎮財政所只是縣級財政主管部門的傳聲筒和鎮政府的出納與會計，加之鄉鎮政府處于被動、服從的不平等地位，因而，“鄉財縣管鄉用”始終是有利于縣級政府，以保證縣級政府收支為基本前提，鄉鎮政府沒有完整的財稅功能，沒有真正成為一級獨立的財政實體，反而有可能進一步加劇鄉鎮財政困境。

（三）失衡的鄉鎮權力結構

中國的鄉鎮政權是鄉鎮黨委-人大-政府的“三位一體”的結構。鄉鎮級組織及權力結構的主要組織包括鄉鎮黨委、政府及其它一些組織。

1．鄉鎮黨政機構形式上是分設的，但是實際上鄉鎮黨政機構則是高度一體化的，黨的機構和政府機構實際上沒有明確的區分，在工作上基本上是統一安排。在鄉鎮不論是人財物，還是黨政經，最高決策權和指揮權都直接歸于鄉鎮黨委書記，黨委書記是鄉鎮范圍內的最高決策者。鄉鎮領導能夠輕而易舉地在信用社和農村合作基金貸款。信用社的經營范圍局限在鄉鎮，吸收存款和貸款的收回離不開鄉鎮政府的大力支持，更重要的是黨委書記、鄉（鎮）長在信用社負責人任命上有相當大的建議權；最容易獲得的是農村合作基金會的貸款，在農村合作基金會中，鄉鎮農村經營管理站站長擔任主任，鄉鎮長擔任理事長，鄉鎮政府在某種程度上可以說是完全控制了農村合作基金會，只要找到一個合適的借口或者是得到上級政府的默認，鄉鎮政府就可以從合作基金會借到錢。貸款是要還的，但鄉鎮政府并不擔心，因為貸款并不需要鄉鎮領導個人還款，加之一屆任期不會很長，等到還款期到的時候，早已調到其他地方，并且可能因為政績好而得到升遷，這樣既解決了眼前的困難，又可以撈到好處，何樂而不為呢？后來的領導也照此辦理，貸款到期時，就采取借新債還舊債的辦法解決，最終導致鄉鎮負債越來越多。

2．鄉鎮人大權力邊緣化。從理論上講，政府負責執行人大所決定的政務，黨委負責監督，人大受黨委的領導，實質上，鄉鎮人大的各種決議只不過是把黨委的意志合法化而已。如果僅僅從權力關系上講，鄉鎮人大的監督權也是黨委授予，人大的核心組織—鎮人大黨組還要接受鎮黨委領導。鄉鎮人大沒有實際任免鄉鎮黨政領導和監督黨政機關行為的權力，鄉鎮權力結構呈一種失衡狀態，人大在許多人眼里是軟弱無力的“橡皮圖章”，“黨委坐船頭，政府在岸上走，人大揮揮手”，在國家政治生活中作用甚微，“在一些地方，人民代表大會僅僅是政府履行法律手續的工具。”[13]同時人大不具備立法權力，因此人大的權威僅僅體現在選舉時履行法律程序上，事實上人大權力處于邊緣化的狀態。

鄉鎮人大權力邊緣化也導致財政預算成為擺設。《中華人民共和國預算法》第三條規定“各級預算應當做到收支平衡。”《中華人民共和國預算法》第十三條規定“設立預算的鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會審查和批準本級預算和本級預算執行情況的報告；監督本級預算的執行；審查和批準本級預算的調整方案；審查和批準本級決算；撤銷本級政府關于預算、決算的不適當的決定和命令。”鄉鎮預算編制過程一般是“書記定盤子，鄉鎮長定調子，財政所長寫稿子”；鄉鎮人民代表大會是鄉鎮級財政預算以及預算執行的監督機構,但鄉鎮人大代表成員中,專業財經人才相當缺乏；和縣級人大相比,鄉鎮人大顯得松散,幾乎不起作用,每年一次的人大會對政府財政預算的審議也基本上流于形式,鎮人大不可能有效履行對本級財政預決算的審查、批準和監督職能。

（四）“條塊”關系中鄉鎮政府的弱勢地位

條塊關系指的是由鄉鎮政府和對口組織雙重領導、共同管理的鄉鎮組織與縣組織的關系。條塊結構的存在，是對鄉鎮財政的又一次瓜分。“農村基層政權過程在總體上呈部門掌權，政府協調的格局，七站八所處理的本職業務所需要的各種資源掌握在條條的手里”。[14]縣級政府不僅直接通過財政、人事、考核等直接控制鄉鎮政府，而且通過縣級政府職能部門設在鄉鎮的“七站八所”肢解山鎮政府的權能和財政資源。

鄉鎮政府的主要職能和運作，基本上不是按照一級獨立的政府，而是事實上作為政府的派出機構來安排的。“作為中國最基層一級黨政首腦的鄉黨委書記，其職能其實只是執行各條條下達的各項任務而已”[15]鄉鎮政府名義上是實行雙重領導，可是最關鍵的人事權與財權都在縣里，雙重領導形同虛設。在鄉鎮政府這種條塊分割的組織構成中,上級政府部門不僅對以條為主及條塊結合的鄉鎮直單位(部門)具有直接的人財物管理權,即使對于以塊為主的鄉鎮直屬單位(部門)也具有業務上的指導權力。鄉鎮政府作為我國最基層的“塊塊”，擔負著本區域政治、經濟、和社會各方面的領導工作，但具體分管這些工作的“幾大頭”卻大都接受“條條領導”，人、財、物三權集中于縣的職能部門。[16]鄉鎮幾乎完成缺乏自主性，所有部門的實權都掌握在縣一級。鄉鎮政府成了縣級政府事實上的派出機構，主要要執行縣級政府的指令，明顯處于處于弱勢地位，不但不是一級責權利相統一的政府，由于決策權甚至相當一部分行政權、財政權掌握在縣級政府及其部門手中，因而加劇了鎮財政的困境。

（五）支出膨脹帶來的財政壓力

在鄉鎮財政支出中，行政管理費用在全部支出中占有很高的比重。王紹光教授認為，“概括而言，行政開支膨脹主要是由于鄉鎮官員互相攀比，甚至與城市辦公條件攀比造成的；公共開支膨脹主要是由于所謂中央請客、地方買單造成的；發展開支膨脹主要是鄉鎮干部想在任期內做出看得見的政績，不顧財力民力，大搞短平快的政績工程造成的。”[17]支出增加主要表現在行政管理費用、公共支出兩個方面。

1．公共支出的增加。我國作為一個后發展中國家，政府在現代化過程中發揮著主導的推動作用，為了加速現代化的發展，中央和地方各級政府多會想方設法動用一切財力、人力、物力，與此同時，人民對政府的公共服務的需求也不斷的增加，從而使政府的財政需求不斷的增加，社會和公共的需要以及政府自身利益的膨脹和擴張加劇了財政壓力。公共支出主要體現在三個方面：

（1）上級政府的強制性常規任務。鄉鎮除了發展地方經濟外，還要承擔本區域內的農村義務教育、撫恤救濟和落實公安經費保障等剛性強、增長快、壓縮難的公共支出，這完全超越了鄉鎮的實際承受能力。

（2）上級政府的非常規任務。主要是指執行上級政府那些帶有強制性、階段性、偶然性的任務付出的那部分支出。如保持共產黨員先進性教育活動；學習先進人物的事跡；“五個一工程”示范村：即要求每個村有一個文化中心、一個廣播室、一套電視設備、一個宣傳欄和一支宣傳隊伍。非常規任務同樣具有強制性，鄉鎮政府不僅要完成，并且要保證優先完成。

（3）隱藏在積極行政后面的公共支出的錯位。鄉鎮政府干部積極行政，“所謂積極行政，是指政府在經濟社會諸方面發揮超出一般政府職能的那種政治行為。積極行政的核心是積極政府，積極政府就是指在經濟社會發展諸方面起主導作用的那種政府。[18]一方面，一些領導干部在“為官一任，造福一方”的口號下，想在自己的任期內，多為農民辦幾件看得見、摸得著的實事；另一方面，鄉鎮政府為了完成各種各樣的達標，在全縣乃至更大范圍內取得好名次，爭得好聲譽，在各種評比中取得好名次，為自己在考核時撈取更多的政治資本，在原有職能的基礎上面臨公共品供給的壓力，往往以提供公共產品和公共服務為借口，搞了不少面子工程、民心工程、形象工程、政績工程，辦了很多沒有收益的公益事業。

2．行政管理費用的膨脹

鄉鎮行政管理費用是政府本身生存的直接消費，分為兩個部分，第一，“吃飯的錢”，即人頭費，主要是鄉鎮工作人員的工資及有關的福利；第二，“辦事的錢”，即事業費支出的費用。

（1）人頭費。鄉鎮級財政有明顯的吃飯財政的特征，在1998年鄉級財政改革總支出中，鄉級財政供養人員經費占67.83%。[19]鄉鎮作為一級政府，“麻雀雖小，五臟俱全”，鄉鎮機構設置都要求上下對口，鄉鎮機構臃腫、財政供養人口龐大，甚至出現“父子室，夫婦科；外甥打水舅舅喝；孫子開車爺爺坐；親家辦公桌對桌”的現象，導致鄉鎮財政不堪重負，直接導致了鄉鎮行政管理費用的居高不下，財政支出剛性增長，從而形成為彌補財政缺口而產生的消費型債務。

（2）辦公費。不論財政多么困難，辦公費是必不可少的。辦公費主要有招待費、報刊費、水電費、電話費、差旅費、送禮費用等。其中主要是招待費、報刊費。

第一,招待費。鄉鎮政府是基層政府，鄉鎮干部是最小的官，凡是來檢查、考核工作的都是上級政府領導，特別是有票（一票否決）的單位，更是怠慢不得，得罪不起。為了給領導一個好印象，在年終檢查、驗收時能夠過關，基層干部們只好打腫臉充胖子，熱情接待。鄉鎮工作總會有做得不到位的地方，“千好萬好不如接待好”，只要把接待工作做好，其他工作自然就好。“酒杯一端，政策放寬，筷子一舉，同意同意”，反正“喝得肚子漲，單位給報帳”，最終是“喝了咱的酒，不想點頭也點頭”。

第二,報刊費。首先，黨報黨刊被列入鄉鎮黨委、政府的考核體系，完不成任務就“一票否決”，直接影響政績。鄉鎮被列入黨報、黨刊發行范圍的有《人民日報》、《光明日報》、《經濟日報》、《新華每日電訊》、《學習導報》、《求是》、《中辦通訊》、《時事報告》等。

其次，一部分非黨報黨刊也被列入了部門的考核體系，完不成任務的話不僅影響這個部門的考核業績，更重要的是影響與上級對口部門的關系。鄉鎮有關部門訂閱的報紙期刊有：《中國青年報》、《法制日報》、《工人日報》、《人民公安報》、《中國婦女報》、《參考消息》、《新華日報》、《經濟參考報》、《解放軍報》、《中國人口報》、《中國文化報》等。

再次，利益的推動。幾乎任何報刊的發行，都構建了一條利益鏈，發行費的每一層次都有提成，縣里主辦發行部門有，鄉鎮里主辦人員也有，鄉鎮里個人也有。部分鄉鎮領導和一般工作人員根據自己的愛好訂閱《家庭》、《讀者》、《文匯報》、《文摘報》、《足球報》、《環球時報》、《南方周末》等。鄉鎮一年訂閱報紙期刊的費用也是一筆不少的開支。

第三，買車、“養車”以及其他的開支。即便是鄉鎮財政再困難，車也必須照跑，“不跑不送，怎能成功”。按規定鄉鎮干部不可以配專車，但現在很多地方的鄉鎮書記和鄉鎮長都坐上了專車。自己用公車還不夠，子女親屬乃至司機也跟著沾光。汽油費、維修費、過路費，成為一筆巨大支出，而且成為一筆剛性花費。其他費用，如水電費、電話費、差旅費、送禮費用也是一筆不少的開支。

注釋

①相關文獻參見：徐勇.村民自治、政府任務及稅收改革—對村民自治外部環境的總體性思考.中國農村研究網（）.2000年；鄧大才.試論鄉村過度債務的根源和轉嫁方式.科學與技術評論,2000,7；姜安榮.福建省鄉村債務分析與對策措施.農村合作經濟經營管理.2001,1；賀雪峰.鄉村債務.中國農村研究（）2002-9-21；項繼權.短缺財政下的鄉村民主政治發展—兼論中國鄉村民主的生成邏輯.中國農村觀察,2002,1；謝子平、宋洪遠.農村公共產品供給機制存在的問題及其改革.理論動態（旬刊）,第1669期.2005-4-30.

②.譚秋成.財政考核、制度租金榨取與鄉鎮債務.中國農村觀察,2004,6.

③.張曉冰.也論廢除農業稅制—兼與財政部財政學研究所孫東開商榷.農業經濟問題,2003,9.

④相關文獻參見：周業安.稅費改革與鄉鎮財政民主建設.管理世界,2001,5；趙樹凱.鄉鎮債務源于政府體制.中國經濟時報.2004-9-23；陳永正、陳家濟.論中國鄉級財政.中國農村觀察,2004,5；國家發改委宏觀經濟院課題組.我國公共服務供給中各級政府事權財權配置改革研究.經濟研究參考,2005,25.

⑤.相關文獻參見：鄉鎮財政赤字與債務研究課題組.鄉鎮財政赤字與債務研究報告.經濟研究參考,2002,78；丁德章.我國鄉（鎮）村負債問題的成因及其化解-安徽省宿州市鄉（鎮）村負債情況的調查.經濟研究參考,2003,72；王敬堯.財政危機與鄉村衰敗-對四川省和湖北省10個鄉鎮的調查與思考.走出“黃宗羲定律”的怪圈-中國農村稅費改革的調查與研究.項繼權主編.西安：西北大學出版社,2004年；周飛舟.剖析農村公共財政：鄉鎮財政的困境和成因-對中西部地區鄉鎮財政的案例研究.經濟管理文摘,2004,22；趙現波.崩潰的邊緣-中國農村的基層債務危機.經濟管理文摘,2004,24；財政部科研所課題組.鄉村政府債務化解對策研究.財經論叢,2004,4.趙夢涵.山東省鄉鎮財政現狀及改革對策分析.東岳論叢,2005,4.國家發改委宏觀經濟院課題組.我國公共服務供給中各級政府事權財權配置改革研究.經濟研究參考,2005,25.

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