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一、從經(jīng)濟(jì)法適度干預(yù)原則看國(guó)企改革經(jīng)濟(jì)法

國(guó)家適度干預(yù)原則最早在資本主義國(guó)家被提出，主要是為了克服在自由放任經(jīng)濟(jì)思想和經(jīng)濟(jì)政策下所導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，即由于完全交由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致的諸多例如工人失業(yè)、壟斷、生產(chǎn)過(guò)剩等現(xiàn)象。如今，該原則得到了各國(guó)的認(rèn)同，其在協(xié)調(diào)政府和市場(chǎng)之間關(guān)系方面的焦點(diǎn)也轉(zhuǎn)向了對(duì)于干預(yù)程度的把握。我國(guó)國(guó)有企業(yè)早期的發(fā)展是典型的國(guó)家干預(yù)過(guò)度，即政府和企業(yè)沒(méi)有明確劃分界限，同時(shí)產(chǎn)權(quán)界定不清，國(guó)家保護(hù)過(guò)盛，企業(yè)缺乏效率并出現(xiàn)諸多行政壟斷，由此一系列“政府失靈”現(xiàn)象層出不窮。經(jīng)濟(jì)法不僅是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)之法，更是規(guī)范國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)之法。近年來(lái)，國(guó)企改革不斷深化，國(guó)家逐步放開干預(yù)的廣度和深度，開始尋求一條市場(chǎng)化發(fā)展道路。筆者認(rèn)為，所謂適度干預(yù)原則，其核心在于“適度”，即必須尋求一種在經(jīng)濟(jì)自主和國(guó)家統(tǒng)治二者之間的平衡機(jī)制。把握該“度”，必須以市場(chǎng)作為干預(yù)的最根本基礎(chǔ)。具體到國(guó)企改革當(dāng)中，必須將國(guó)家不該管的領(lǐng)域還給市場(chǎng)，一切干預(yù)必須遵循市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)律。因此，不論當(dāng)下國(guó)企改革是對(duì)經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還是國(guó)企改組改造等措施，都不能偏離市場(chǎng)化道路。國(guó)企的市場(chǎng)化作為經(jīng)濟(jì)法制度缺位的一項(xiàng)重要填補(bǔ)，其意義十分重大。

二、國(guó)企市場(chǎng)化的內(nèi)部環(huán)境

(一)政府角色定位不清晰國(guó)企的市場(chǎng)化從其內(nèi)部來(lái)說(shuō)，存在的最大困境是“政企不分”。這一問(wèn)題，源于作為國(guó)企出資人的政府同時(shí)享有監(jiān)管職能和出資人職能所具有的雙重身份。從公司法理上來(lái)說(shuō)，作為國(guó)有企業(yè)的出資人，政府應(yīng)當(dāng)享有完全的出資人權(quán)利。但在實(shí)踐中，政府往往超越這一角色，以社會(huì)管理者的身份，憑借行政權(quán)力進(jìn)行過(guò)度的行政干預(yù)。我國(guó)在2003年設(shè)立了國(guó)資委，由其對(duì)國(guó)家資產(chǎn)進(jìn)行管理。但目前國(guó)資委在國(guó)企運(yùn)行中所起的作用既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，這樣的機(jī)制并不利于國(guó)企的運(yùn)行。此外，相關(guān)管理體制尚未成熟，加之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)殘余的權(quán)力慣性，在國(guó)企市場(chǎng)化過(guò)程中，造成了相當(dāng)大的阻力，相關(guān)國(guó)企被迫處于從屬地位，在政府的強(qiáng)制干預(yù)下，暴露出經(jīng)營(yíng)機(jī)制、管理模式等缺陷，極容易產(chǎn)生改革的反效應(yīng)。目前，針對(duì)這一問(wèn)題，已有部分地區(qū)構(gòu)建了三層次結(jié)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，即國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)———國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)(國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司或控股公司)———國(guó)有企業(yè)。這種三層次結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)既將國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)的監(jiān)管職能獨(dú)立剝離出來(lái)，又通過(guò)成立國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)，使得政府以一個(gè)普通投資者的角色參與企業(yè)的決策和管理，不再以行政管理者和國(guó)有資產(chǎn)所有者的雙重身份進(jìn)入企業(yè)。因此，在很大程度上解決了國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期存在的所有者“缺位”和所有者對(duì)經(jīng)營(yíng)者的約束和激勵(lì)“不到位”問(wèn)題，并實(shí)現(xiàn)了相互的獨(dú)立性，使國(guó)有企業(yè)在一定程度上成為獨(dú)立于政府的市場(chǎng)主體。筆者認(rèn)為，這種做法提供了一個(gè)借鑒的模式，其能夠很好地單一化國(guó)資委的身份，使其將企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)徹底交給國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)兩個(gè)權(quán)利的分離。

(二)用人尚待市場(chǎng)化國(guó)企一直頗受詬病的焦點(diǎn)之一即在于國(guó)企各高層人員的高薪和腐敗問(wèn)題。企業(yè)內(nèi)部有了行政級(jí)別，一方面等于政府直接參與經(jīng)商，另一方面，也有礙市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。因此，要實(shí)現(xiàn)國(guó)企的市場(chǎng)化，公司內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)必須要優(yōu)化。從用人上實(shí)現(xiàn)國(guó)企的市場(chǎng)化，必須擺脫企業(yè)管理人員的行政性質(zhì)。近年來(lái)，國(guó)企的改革中取消企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的行政級(jí)別得到了廣泛的運(yùn)用，以上海、廣東為例，其明文規(guī)定取消國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員的行政級(jí)別，深化管理體制改革，在企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員選拔任用機(jī)制方面，要按照“市場(chǎng)化、職業(yè)化”要求來(lái)選擇符合任職條件的人選。另外，相關(guān)規(guī)定還明確了企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員在退休之后，不得在本企業(yè)、下屬企業(yè)或關(guān)聯(lián)企業(yè)任職或兼職。此外，針對(duì)國(guó)企高管的薪酬問(wèn)題，其焦點(diǎn)不在于薪酬具體有多高，而在于薪酬產(chǎn)生方式存在諸多不合理現(xiàn)象，其無(wú)法真實(shí)反映企業(yè)的績(jī)效和高管對(duì)于國(guó)企的實(shí)際貢獻(xiàn)。對(duì)此，我國(guó)一直以來(lái)都是通過(guò)黨的政策和有關(guān)行政手段對(duì)薪酬予以規(guī)制，并未真正實(shí)現(xiàn)依法管理，因此仍存在諸多問(wèn)題。

三、國(guó)企市場(chǎng)化的外部環(huán)境

(一)市場(chǎng)機(jī)制已初步具備根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)法的相關(guān)原理，市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻設(shè)置是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。因此，考察國(guó)企市場(chǎng)化的一個(gè)重要方面在于特定行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)狀況，那么就涉及到相關(guān)民企以及外資進(jìn)入該市場(chǎng)的難易程度。在十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議審議通過(guò)的政府工作報(bào)告中提到:2012年要完善和落實(shí)促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)政策措施，其中強(qiáng)調(diào)打破壟斷放寬準(zhǔn)入，并鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入鐵路、市政、金融、能源、電信、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域，營(yíng)造各類所有制經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展的環(huán)境。同時(shí)，在外資方面，我國(guó)也開始逐步強(qiáng)調(diào)國(guó)企中引進(jìn)外資的重要性，并采取了一系列措施。因此，從市場(chǎng)準(zhǔn)入方面來(lái)看，國(guó)企市場(chǎng)化存在可行性。在國(guó)企運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，衡量其是否市場(chǎng)化的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)即在于產(chǎn)品定價(jià)的自主性方面。近年來(lái)，國(guó)家除了部分關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的產(chǎn)品仍實(shí)行指導(dǎo)價(jià)和政府定價(jià)之外，已逐步放開對(duì)國(guó)企產(chǎn)品的定價(jià)權(quán)，由企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本和市場(chǎng)供求自主定價(jià)，價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制已基本形成。另外，1992年6月，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》，在該條例中，國(guó)有企業(yè)被賦予14項(xiàng)重大經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，這使國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)走上了市場(chǎng)化道路。重要的是，國(guó)企市場(chǎng)化以后，企業(yè)可根據(jù)自己的經(jīng)營(yíng)狀況和市場(chǎng)供求變化選擇自由退出，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰。目前看來(lái)，國(guó)家對(duì)于前述提及的部分重要領(lǐng)域仍然實(shí)行多種行政上的支持以保證企業(yè)的順利運(yùn)行，這使得國(guó)企退出市場(chǎng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)自由化。但對(duì)于其他領(lǐng)域，政府放開各種保障措施，轉(zhuǎn)由企業(yè)自負(fù)盈虧，并根據(jù)情況可自由選擇退出。由此可見，當(dāng)前國(guó)企進(jìn)行市場(chǎng)化改革的有關(guān)市場(chǎng)機(jī)制已初步具備。

(二)相關(guān)法律制度尚不完善國(guó)企市場(chǎng)化之所以受到社會(huì)廣泛認(rèn)可的原因之一在于其有利于促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，防止企業(yè)受行政權(quán)力干預(yù)從而形成壟斷。我國(guó)于2008年出臺(tái)了《反壟斷法》中規(guī)定行政壟斷的規(guī)制，明文禁止政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)的行為，對(duì)國(guó)企市場(chǎng)化提供了一個(gè)可行的前提。但在該法的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)方面，我國(guó)目前仍十分欠缺。針對(duì)當(dāng)前國(guó)家大力提倡國(guó)企改革中實(shí)施的重組方案，即通過(guò)組建大企業(yè)、大集團(tuán)的方式增強(qiáng)國(guó)企的競(jìng)爭(zhēng)力，其往往符合《反壟斷法》中有關(guān)經(jīng)營(yíng)者集中的相關(guān)規(guī)定。對(duì)此，如何平衡二者之間的關(guān)系，仍是一個(gè)十分棘手的問(wèn)題。其次，要實(shí)現(xiàn)國(guó)企市場(chǎng)化，遇到的較大障礙，即勞動(dòng)和社會(huì)保障制度的問(wèn)題。我國(guó)于2011年出臺(tái)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，對(duì)于保障國(guó)企員工的權(quán)利起到了重要作用，對(duì)于解決因國(guó)企市場(chǎng)化過(guò)程中出現(xiàn)的勞動(dòng)資源流動(dòng)及優(yōu)化配置以及完善社會(huì)保險(xiǎn)制度提供了保障。但目前在社會(huì)保障方面仍存在多方執(zhí)行的問(wèn)題，包括社會(huì)保障的覆蓋面不夠廣泛、保障資金的來(lái)源困難、部分保障類型實(shí)施起來(lái)困難等。再次，國(guó)企現(xiàn)有資金主要是通過(guò)國(guó)家財(cái)政投入，要真正實(shí)施市場(chǎng)化改制，必須通過(guò)自有資金、銀行貸款、發(fā)行債券或上市融資獲得。《公司法》相關(guān)規(guī)定保障了符合其規(guī)定的股份有限公司和有限責(zé)任公司可以公開向社會(huì)發(fā)行債券籌集資金。但國(guó)企相關(guān)貸款多來(lái)自國(guó)有銀行，而國(guó)有銀行在信貸資金管理方面通常實(shí)行切塊額度管理，難以保證國(guó)企跨地區(qū)發(fā)展或重組的需要。并且，國(guó)企通過(guò)發(fā)行債券和股票方式籌集資本的方式也往往受到諸多限制。

四、對(duì)完善國(guó)企市場(chǎng)化的思考

(一)厘清政企角色，推動(dòng)國(guó)企市場(chǎng)化厘清國(guó)企中政府和企業(yè)二者的角色，對(duì)推動(dòng)國(guó)企市場(chǎng)化至關(guān)重要。筆者認(rèn)為，應(yīng)通過(guò)立法來(lái)規(guī)定有關(guān)行政體制層次，進(jìn)一步確定政府的出資者身份，讓企業(yè)享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。通過(guò)管理者—投資者—經(jīng)營(yíng)者的制度設(shè)計(jì)，在法律框架內(nèi)明確劃分三者各自所擁有和承擔(dān)的權(quán)利及義務(wù)，使管理者充分行使其管理國(guó)有資產(chǎn)的職責(zé)，而政府履行出資者職責(zé)的同時(shí)享有利潤(rùn)分配權(quán)。此外，相應(yīng)的國(guó)企對(duì)具體的企業(yè)運(yùn)行和內(nèi)部管理享有決策權(quán)，并依法承擔(dān)出資人的相應(yīng)義務(wù)以及國(guó)企特殊的社會(huì)責(zé)任。

(二)實(shí)現(xiàn)用人市場(chǎng)化，推動(dòng)薪酬制度建設(shè)首先，要實(shí)現(xiàn)用人市場(chǎng)化，其核心在于擺脫行政性質(zhì)。應(yīng)在《國(guó)有企業(yè)法》中對(duì)高管的相關(guān)任職條件作出規(guī)定，對(duì)具有行政級(jí)別的人員予以排除，并通過(guò)外部經(jīng)理人市場(chǎng)的建立和優(yōu)勝劣汰機(jī)制的完善，實(shí)現(xiàn)用人市場(chǎng)化。其次，積極推動(dòng)薪酬制度的建設(shè)。過(guò)去，我國(guó)在相關(guān)法律中有關(guān)于薪酬委員會(huì)制度的規(guī)定，但法律賦予委員會(huì)的獨(dú)立性十分有限，故通過(guò)法律完善的下一步重點(diǎn)在于保障委員會(huì)組成的獨(dú)立性以及有關(guān)權(quán)力行使的獨(dú)立性。此外，通過(guò)立法完善有關(guān)出資人代表的薪酬審查決定制度以及在出現(xiàn)薪酬不合理狀況下的薪酬追回制度等也是解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵所在。具體來(lái)說(shuō)，薪酬審查決定制度的完善必須考慮具體的審查決定權(quán)主體(如出資人代表)、審查的程序、方式等。而薪酬追回制度的完善，重點(diǎn)在于建立該制度運(yùn)行的具體條件，例如高管從事欺詐行為或者競(jìng)業(yè)禁止行為等損害公司行為時(shí)，則認(rèn)定啟動(dòng)薪酬追回程序。另外，對(duì)具體薪酬追回的實(shí)施方式，也應(yīng)在法律中予以明確。同時(shí)，針對(duì)社會(huì)關(guān)注度等因素，國(guó)企高管的財(cái)務(wù)信息公開制度的建立也是十分必要的。

(三)進(jìn)一步完善市場(chǎng)機(jī)制雖然國(guó)企市場(chǎng)化的市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)初步具備，但基于經(jīng)濟(jì)法的適度干預(yù)原則，國(guó)企市場(chǎng)化的核心在于“市場(chǎng)”，國(guó)家只是發(fā)揮適時(shí)和適度的干預(yù)作用。故要深化國(guó)企改革，必須進(jìn)一步完善市場(chǎng)機(jī)制，結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)運(yùn)作和市場(chǎng)退出予以考量。在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，對(duì)于非關(guān)乎重要戰(zhàn)略地位和國(guó)計(jì)民生的國(guó)企，應(yīng)充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)法平衡協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，為其創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件，包括通過(guò)立法和政策手段積極引入民營(yíng)資本和外資等，而在關(guān)乎國(guó)家戰(zhàn)略利益的領(lǐng)域，國(guó)企仍應(yīng)當(dāng)發(fā)揮絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的地位。在經(jīng)營(yíng)運(yùn)作方面，應(yīng)通過(guò)《國(guó)有企業(yè)法》根據(jù)市場(chǎng)的具體要求完善企業(yè)治理機(jī)制的設(shè)計(jì)，充分賦予企業(yè)在決策模式上的選擇權(quán)和投資自主權(quán)、對(duì)外擔(dān)保權(quán)等。同時(shí)，在財(cái)政補(bǔ)貼方面，應(yīng)予以立法并規(guī)定出具體條件，在不符合條件情況下不予補(bǔ)貼，這對(duì)促進(jìn)國(guó)企自負(fù)盈虧和從市場(chǎng)上尋找生機(jī)十分重要。在市場(chǎng)退出方面，完善有關(guān)國(guó)企重組和破產(chǎn)、出售方面的法律規(guī)定。對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)企，完善國(guó)有股減持和非國(guó)有資本注資、國(guó)企轉(zhuǎn)為非國(guó)企等情況的制度設(shè)置，對(duì)具體的條件、股份比例、審核批準(zhǔn)等作出明文規(guī)定。

(四)完善國(guó)企市場(chǎng)化的配套法律制度首先，充分運(yùn)用現(xiàn)有《反壟斷法》的規(guī)定嚴(yán)厲規(guī)制國(guó)企壟斷現(xiàn)象，消除行政壟斷，為國(guó)企市場(chǎng)化掃清道路。對(duì)于國(guó)企改革中的重組手段，由于設(shè)計(jì)經(jīng)營(yíng)者集中的壟斷問(wèn)題，應(yīng)根據(jù)具體涉及的行業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和對(duì)國(guó)家安全國(guó)計(jì)民生的影響做出具體的寬嚴(yán)調(diào)整。其次，從制度上盡快完善有關(guān)國(guó)企員工的勞動(dòng)制度和社會(huì)保障資金的來(lái)源問(wèn)題。對(duì)于勞動(dòng)制度，應(yīng)通過(guò)立法對(duì)有關(guān)戶籍和人事的配套36哈爾濱學(xué)院學(xué)報(bào)2014年制度予以規(guī)制，通過(guò)政策優(yōu)化就業(yè)市場(chǎng)。針對(duì)社保資金來(lái)源，應(yīng)通過(guò)政策鼓勵(lì)措施實(shí)現(xiàn)多渠道籌資，并建立和完善國(guó)家、企業(yè)及個(gè)人三方機(jī)制。同時(shí)，社會(huì)保障資金的管理和監(jiān)督機(jī)制也必須盡快建立和完善，設(shè)置獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)資金的保值增值。再次，在信貸方面，充分利用利率杠桿的作用，區(qū)分地域?qū)崿F(xiàn)靈活性調(diào)節(jié)。對(duì)相關(guān)金融方面的法律規(guī)定要盡早完善，對(duì)國(guó)企融資渠道予以拓寬，對(duì)符合特定情形的產(chǎn)業(yè)例如重點(diǎn)支持的高新國(guó)有產(chǎn)業(yè)等，在金融信貸方面予以一定的支持。同時(shí)，加強(qiáng)資本市場(chǎng)的法制建設(shè)，積極推動(dòng)和鼓勵(lì)國(guó)企通過(guò)發(fā)行債券、股票等方式融資的制度設(shè)計(jì)，通過(guò)法律規(guī)制資本市場(chǎng)中損害國(guó)有資產(chǎn)的行為，為國(guó)企市場(chǎng)化肅清道路。最后，在關(guān)于民間資本和外資流入國(guó)企問(wèn)題上，目前雖已有《外資企業(yè)法》來(lái)規(guī)制，但更多仍體現(xiàn)為多種政策性文件的支持。這一方面，出于效力的考慮，國(guó)家仍需要盡快出臺(tái)類似《國(guó)有企業(yè)法》《國(guó)有資產(chǎn)法》等予以更為充分直接的規(guī)制，明確有關(guān)民間資本和外資準(zhǔn)入的具體條件、形式和審核批準(zhǔn)程序等。

五、總結(jié)

總之，國(guó)企市場(chǎng)化改革道路應(yīng)充分符合經(jīng)濟(jì)法的國(guó)家適度干預(yù)原則，其制度的設(shè)計(jì)和完善對(duì)于彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)法的缺位具有十分重要的意義。目前，國(guó)企市場(chǎng)化已經(jīng)初步具備了可行性，但針對(duì)存在的問(wèn)題仍應(yīng)盡快建立和完善相關(guān)制度，逐步穩(wěn)健地實(shí)現(xiàn)國(guó)企市場(chǎng)化。

作者：張戀戀單位：福州大學(xué)