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作者：黃偉彭克江單位：中國城市規劃設計研究院貴陽市世界銀行貸款交通項目辦公室

歐美國家歐美是世界上開展SEA研究和實踐最多的地區，SEA在歐美普遍被認為是一種保證政策、計劃、規劃更符合可持續發展的手段[2]。歐洲的交通規劃SEA主要應用在國家層面的交通設施規劃，而對城市綜合交通規劃研究相對較少；美國的交通規劃SEA則恰恰相反，主要在州和地方層面開展，評價內容也以多模式的綜合交通為主。以美國南加州為例，根據美國聯邦法律，南加州政府協會(theSouthernCaliforniaAssociationofGovernments,SCAG)必須編制南加州區域交通規劃(RegionalTransportationPlan,RTP)。雖然在過去20年里，南加州的空氣質量已經得到明顯改善，但目前南加州仍然是全美空氣質量最糟糕的城市，因此，在交通規劃中融入SEA顯得極為重要。如圖1[3]所示，RTP應與政府的其他相關戰略和規劃保持銜接，特別是在交通污染對空氣質量的影響方面需要與環境影響報告(EnvironmentalImpactReport,EIR)、大氣質量管理規劃(AirQualityManagementPlans,AQMPs)和交通控制措施(TransportationControlMeasures,TCM)等相關規劃保持高度一致性，否則RTP將無法獲得聯邦政府批準，也無法獲得政府的交通資金支持。因此，交通對于環境影響的分析已成為RTP的重要內容之一，保護環境、改善空氣質量及推廣高效能源的使用已納入到RTP規劃目標框架之中，機動車尾氣排放也已成為規劃指標體系中的重要組成部分。另外，RTP報告還考慮到少數族裔和低收入階層對于交通產生的環境污染的高度敏感性，在規劃中提出了包括機動車尾氣排放、航空飛行器噪音影響以及高速公路噪音影響三個方面的針對性改進措施。

中國最初的SEA研究大約始于20世紀80年代，2003年9月1日《中華人民共和國環境影響評價法》(以下簡稱《環評法》)正式施行，這為中國實施環境影響評價(以下簡稱“環評”)提供了法律保障。圖2顯示了SEA和項目環評在規劃環評管理體系中的基本定位，SEA主要是針對宏觀或綜合性規劃在戰略層面的環境影響分析，而項目環評則主要針對單個具體項目或專項規劃的環境影響分析，二者在研究重點、研究方法上都有所不同。目前，中國對于項目環評的執行相對較好，而針對宏觀規劃階段的SEA尚屬起步和探索階段，也缺乏通用的SEA技術方法、程序和評價指標。在交通規劃領域，雖然一些交通設施的專項規劃(如軌道交通、高等級公路等)已經逐步開展項目環評，但大多數城市的綜合交通規劃研究中尚未包含對于環境影響方面的SEA研究成果。隨著大城市交通總量快速增長，機動化水平不斷提高，交通與環境間的矛盾日益突出，如何在交通戰略、政策層面體現SEA的重要性，將是城市交通規劃環評的重要任務。近年來，北京、蘇州、杭州等城市已逐漸將環境影響的相關分析納入到綜合交通規劃中，體現了對交通環境問題的關注。在交通發展目標中包含了大氣環境指標，通過模型進行初步的機動車尾氣排放分析，并在一些規劃中從多個方面提出改善交通環境質量的愿望和設想，包括對車輛技術、車用能源、路面材料、降噪工程等提出的技術要求，以及提高新車的尾氣排放標準等。總的來看，環境問題已經逐步得到交通規劃編制者的重視，但由于缺乏相關的依據和參考，目前交通規劃中進行的環境分析更多地局限于概念和原則層面，對規劃的指導和反饋作用不強。

1)交通規劃的內容構成不同。歐美的交通規劃已經進入相對成熟的發展階段，中國的交通規劃還處于由道路規劃向多層次綜合規劃的轉變階段，設施規劃的痕跡還非常明顯。因此，在交通規劃的研究重點上，二者存在明顯差異。例如，歐美的交通規劃特別注重突出規劃的“3C”(可持續、協作、全面)及與社會目標的一致性，強調規劃的合作性和開放性，交通對于空氣質量的影響已成為交通規劃研究的重要內容之一；而在中國，交通規劃多以中心城市市區范圍為界限，以交通設施的空間規劃為重點，重視與用地規劃的銜接，僅包含部分交通發展政策的建議性內容，環境評價尚未列入交通規劃的研究框架之中。比較而言，歐美的交通規劃內容更為全面，涵蓋與交通相關的社會、經濟、環境等多個層面。2)SEA的介入時機和研究方法不同。長期的規劃與管理實踐使得幾乎所有的歐美國家都認為，SEA不應僅僅只是對交通規劃的事后評價，應該盡早地融入交通規劃體系，并逐漸成為重要組成部分，從而更好地融入規劃決策過程；在中國，當前大多數交通規劃的SEA還是獨立于規劃之外的環評專項，一般由環保專業機構和環保主管部門單獨進行編制和審查，與交通規劃缺乏直接的關聯和反饋。在SEA的研究方法上，歐美普遍采取定性和定量分析相結合的方法，尤其是交通尾氣排放對大氣環境的影響有詳細的數據分析，并使之成為評價交通規劃方案的重要依據之一。相比之下，中國各城市與機動車相關的污染物排放數據(如適用于不同城市的機動車排放因子等關鍵數據)獲取較為困難，加之受制于交通模型分析技術的限制，交通規劃的SEA大多以定性分析為主，量化分析尚處于探索和嘗試階段，這使得一般性的SEA結論缺乏足夠的數據支撐，可靠性較差，同時也削弱了SEA對于規劃方案的影響力。

交通規劃的優化建議

結合以上分析，在當前中國的交通規劃編制和管理實踐中，可考慮在技術和管理兩個層面實施若干優化措施，用以改進交通規劃過程中的SEA。

1交通規劃技術改進

1)將SEA融入綜合交通規劃過程中。針對綜合交通規劃，SEA應融入交通規劃過程中，并使之成為規劃成果的重要組成部分。SEA內容應著重于針對交通規劃的發展目標、策略以及戰略方案進行環境影響評價，將基于環境、能源的可持續發展理念落實于規劃過程，從而將綜合交通規劃與SEA有機、動態地結合。這樣可以從源頭上對環境問題進行主動預防和控制，并可以對交通政策和規劃方案進行有效反饋，相互融合、共同完善，從而更好地體現規劃環評的初衷[4]。2)擴展交通規劃的研究內容。如圖3所示，在現有的城市綜合交通規劃主要技術框架中增加SEA研究內容，主要包括：①現狀大氣環境評價。主要是建立現狀交通情況與環境質量之間的關系，結果的體現形式為典型機動車污染物(HC,NOX,CO,PM10等)的排放因子、排放總量以及其排放時空分布，并在此基礎上計算污染物擴散及對環境空氣質量的影響。②與環境、能源相關的交通發展政策評價。基于可持續發展的原則，分析與環境相關的交通發展政策，包括公共交通優先政策(如公交票價和政府補貼政策)、交通需求管理政策(如停車收費政策)、機動化發展政策(如機動車尾氣排放標準、機動車能源政策)等。③未來城市空間的交通環境容量分析。在交通承載力分析中引入交通環境容量的概念，使得衡量交通承載力的分析指標不僅僅是道路通行能力、交通工具運量等交通設施的運能指標，同時還包括交通設施用地及周邊大氣環境可承受交通污染物的最大負荷量或交通設施對環境資源的最大使用量[5]。④交通發展目標中的環境指標分析。將城市交通的環境指標納入城市交通發展目標框架之中，如交通污染物排放指標、機動車交通污染占城市整體污染的比例、機動車排放標準指標、交通能源結構目標等。⑤針對交通戰略的環境測試和反饋。基于環境影響分析的交通模型，針對不同機動交通出行方式在規劃區域道路網絡內流量和速度的時空分布，根據交通規劃戰略方案構架進行多情境不同交通方式的大氣環境影響量化分析，對未來多種可能性的環境后果提前進行預估，并提出反饋意見。⑥SEA結論。通過SEA的定性和定量分析，一方面提出對交通規劃方案和交通政策的調整建議，以及預防、減緩交通對于大氣污染的對策和措施；另一方面，通過制定與環境相關的規劃指標，控制交通設施和用地的過度使用，將環境影響控制在可接受范圍內。例如，北京市中心城控制性詳細規劃，將交通環境影響控制指標作為規劃管理單元控制條件的一部分，與建筑高度控制、容積率、綠地率、土地使用性質、公共設施用地范圍等指標一起構成法定約束條件[6]，十分值得借鑒。3)加強綜合交通規劃SEA的量化分析。在常規交通需求模型的基礎上，增加機動車尾氣排放預測模型，預測不同車速條件下汽車尾氣排放在道路網絡的分布和排放強度，為SEA提供分析依據。通常情況下，交通戰略方案除包含不同形態、規模和等級的交通設施外，還包含不同的交通政策架構，因此，SEA還應對諸如停車費率、公交票價、燃油費征收等不同的交通發展政策進行敏感性分析，預測不同交通政策組合下的環境影響結果，作為制定交通管理政策的重要依據。事實上，目前國際上主流的交通分析軟件都提供了針對交通流運行所產生的尾氣排放、能源消耗等環境問題的分析功能，可對現狀以及規劃年交通運行所帶來的環境問題進行評價，結合不同的交通規劃方案，輸出包括CO、NOX、VOC、CO2、顆粒物排放量及汽油、柴油消耗量等多項數據。交通模型師可通過類似功能的調用和開發，改進和完善傳統的交通需求模型技術，以強化SEA的量化分析。

2交通管理程序優化

1)SEA在綜合交通規劃中提前介入。《環評法》雖然已經實施，但各城市開展的絕大多數環評都是第三方的項目環評，普遍存在重視項目環評而忽視SEA、重視事后的第三方評價而忽視與規劃同步的自我評價的問題。因此，針對交通規劃的環評，其介入時機可分為兩種情況：宏觀交通規劃需要在規劃過程中融入相應的SEA，并將研究成果納入交通規劃成果中；專項交通規劃(如軌道交通建設規劃)或交通工程設計項目則根據《環評法》的相關要求，組織編制獨立的項目環評報告。2)跨部門聯合規劃審批。在交通規劃的審批上，采取跨部門共同審批方式，由規劃主管部門召集規劃、交通和環境等不同領域的專家，通過召開專家審查會完成技術審查程序，并在規定期限內向公眾進行規劃公示，最終由市人民政府完成行政審批程序。對于可能對環境造成重大影響的交通規劃項目，應根據相關的程序要求，在交通規劃成果的技術審查程序中，組織單獨的SEA評審，并逐步形成環評對于交通規劃成果“一票否決制”的技術審查制度。3)加大公眾參與力度。公眾參與是交通規劃編制和審查程序中不可或缺的重要環節。交通規劃涉及的交通設施建設、交通政策的施行都會涉及社會利益的重大調整和分配，因此，應在交通規劃編制過程中增加公眾對于規劃方案形成和環評的參與機會。通過向公眾征詢意見、召開聽證會及規劃公示等多種方式，在交通規劃的審批和實施過程中保持與公眾信息溝通渠道的暢通。

在城市機動化快速發展、汽車尾氣排放對城市大氣污染貢獻率不斷增高的背景下，如何在綜合交通規劃階段將SEA技術提前融入交通規劃流程中，從而在源頭上使環境分析成為影響交通規劃的重要因素之一，是交通規劃師當前面臨的一項重要任務。以此為目標，除了對現有交通規劃技術和管理流程的合理優化，還需要有多專業的技術銜接和合作，這方面的技術探索和規劃實踐將極具現實意義并且是長期性的。