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1美國政府績效審計的主要經(jīng)驗(yàn)

1.1美國政府績效審計的發(fā)展歷程20世紀(jì)40年代中期，美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展低迷，政府所擁有的資源越來越少，承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)、社會責(zé)任卻不斷擴(kuò)大，財政支出不斷增加。在此背景下，社會公眾對政府支出的效率、效果的要求越來越高。1945年，《聯(lián)邦公司控制法案》出臺，該法案指出審計總署應(yīng)每年對公營企業(yè)的年度經(jīng)營預(yù)算進(jìn)行審計。審計總署需要對公營企業(yè)的合法性以及管理、內(nèi)控系統(tǒng)的效率進(jìn)行評價。20世紀(jì)60年代，政府公共支出及服務(wù)在數(shù)量及規(guī)模上都有所增長，社會公眾對政府支出效率的要求進(jìn)一步提高，美國已開始將審計的重點(diǎn)轉(zhuǎn)至審計項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。美國審計總署于1972年的《政府組織、計劃項(xiàng)目、活動與職責(zé)的審計評價標(biāo)準(zhǔn)》首次明確將績效審計作為政府審計的一項(xiàng)重要內(nèi)容，指出政府審計應(yīng)審查政府的各項(xiàng)活動是否達(dá)到預(yù)期目的，其活動組織是否經(jīng)濟(jì)、有效。在此期間，美國各州大多陸續(xù)制定了相關(guān)法律，明確了績效審計的地位，規(guī)定各州應(yīng)執(zhí)行績效審計并對績效審計的范圍做出了詳盡規(guī)定。20世紀(jì)80年代，新公共管理運(yùn)動在歐美等國興起，各國開始進(jìn)行廣泛的政府改革，在公共管理領(lǐng)域開始引入市場競爭機(jī)制，注重商業(yè)技術(shù)的應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的效率與質(zhì)量。新公共管理運(yùn)動為績效審計的進(jìn)一步發(fā)展提供了理論指導(dǎo)，對美國績效審計在此后的發(fā)展發(fā)揮了巨大的推動作用。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，美國已經(jīng)開展了大量的績效審計工作，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，審計范圍擴(kuò)展至國防安全、軍費(fèi)開支、公共政策、環(huán)境保護(hù)等眾多領(lǐng)域。美國審計總署每年向社會公布上千份審計報告,為決策者提供了大量的決策信息，幫助決策層更好地制定國家經(jīng)濟(jì)政策，同時也為社會公眾實(shí)現(xiàn)對政府的監(jiān)督提供了良好的渠道。此時美國的績效審計目標(biāo)，定位寬廣，審計方法多樣，不論是理論研究還是實(shí)踐探索都已處于成熟階段。

1.2美國政府績效審計的特點(diǎn)美國作為世界上實(shí)行政府績效審計最早的國家之一，特點(diǎn)鮮明，其主要特征可以歸納為以下幾點(diǎn)：

（1）立法模式的績效審計制度。美國實(shí)行三權(quán)分立制度，立法、司法、行政相互獨(dú)立，相互制衡。美國的審計機(jī)關(guān)獨(dú)立于政府行政部門，直接對國會負(fù)責(zé)，向國會報告其工作。美國的這種審計體制保證了審計機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)及人員的獨(dú)立性。這種獨(dú)立性使審計機(jī)關(guān)在對政府投資進(jìn)行績效審計時，能夠獨(dú)立開展工作，保證審計人員客觀公正地作出審計評價，出具審計結(jié)果。此外，在美國的立法模式績效審計制度下，美國審計總署針對被審計單位提出的審計建議雖然不具有直接法律效力，但是由于被審計單位如若不接受審計總署提出的審計建議便不能夠得到由國會撥款委員會所向其下?lián)艿目铐?xiàng)，從而導(dǎo)致被審計單位最終不得不接受審計建議，審計建議的執(zhí)行力度較高，使審計機(jī)關(guān)與政府投資部門之間的權(quán)力制衡關(guān)系得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

（2）完善的法律法規(guī)體系。美國自開始對政府財政支出實(shí)施審計以來便注重建設(shè)與之配套的法律。美國國會、各州議會通過了一系列關(guān)于政府績效審計的法律法規(guī)，如1993年美國公布的《政府績效與成果法》、2005年華盛頓州通過的《政府部門績效審計》，這些法律法規(guī)有力地推動了政府績效審計在美國各個時期的發(fā)展。相關(guān)法律明確了績效審計在政府審計中的地位，績效審計工作由審計總署負(fù)責(zé)主導(dǎo)，審計機(jī)關(guān)在績效審計中的職責(zé)也被加以明確。美國是最早制定相關(guān)績效審計準(zhǔn)則的國家之一。其在1972年便制定了準(zhǔn)則性指導(dǎo)性文件———《政府組織、計劃項(xiàng)目、活動與職責(zé)的審計評價標(biāo)準(zhǔn)》，該準(zhǔn)則明確了績效審計的定義，對如何確定績效審計范圍、如何進(jìn)行政府投資現(xiàn)場績效審計工作以及績效審計報告的出具均作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，有效地規(guī)范并指導(dǎo)了審計人員具體績效審計工作。其后歷經(jīng)數(shù)次修訂、完善，沿用至今，為美國審計理論界和審計機(jī)關(guān)所公認(rèn)，為美國的政府投資績效審計的開展作出了巨大貢獻(xiàn)。

（3）審計人員的素質(zhì)較高，結(jié)構(gòu)合理。績效審計所涉及的領(lǐng)域比傳統(tǒng)財務(wù)審計更加寬廣，對審計人員的知識背景提出了更高的要求，審計人員要勝任政府投資績效審計工作，必須優(yōu)化審計人員結(jié)構(gòu)，提升審計人員素質(zhì)。美國審計總署下設(shè)14個團(tuán)隊(duì)，包括收購及采購管理、應(yīng)用研究與方法、防御能力和管理、教育、勞動力和收入保障、財務(wù)管理和保險、金融市場和社會投資、國際事務(wù)與貿(mào)易、信息技術(shù)、戰(zhàn)略事務(wù)、自然環(huán)境與資源、國土安全與司法等。在執(zhí)行較為特殊的績效審計業(yè)務(wù)時，為保證審計質(zhì)量，美國審計總署還會聘請外部相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)威人士參與審計工作。美國審計總署每年向國會提交上千份審計報告，深入剖析其審計過程中發(fā)現(xiàn)的各項(xiàng)問題，利用其專業(yè)知識提出富有建設(shè)性的審計建議，為推動美國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。

（4）具有明確的戰(zhàn)略規(guī)劃。美國審計總署的戰(zhàn)略規(guī)劃服務(wù)于國會，并有助于塑造他們的工作。美國審計總署為支持其戰(zhàn)略承諾，每三年會對其戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行更新。當(dāng)美國經(jīng)歷一段充滿未知變化、嚴(yán)峻挑戰(zhàn)及良好機(jī)遇的時期時，美國審計總署提出的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略計劃能夠?yàn)閲鴷蛧姨峁┯辛χС帧Ｃ绹鴮徲嬁偸鸸嫉?010—2015年戰(zhàn)略規(guī)劃提出了應(yīng)對時代趨勢及可能影響美國未來的其他發(fā)展變化的深度應(yīng)對措施。該戰(zhàn)略規(guī)劃包含四個戰(zhàn)略目標(biāo)：①幫助國會解決當(dāng)前和新出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，應(yīng)對金融安全，切實(shí)提高美國民眾福祉；②幫助國會應(yīng)對不斷變化的安全威脅和對全球相互依存關(guān)系的挑戰(zhàn)；③幫助變革聯(lián)邦政府職能以應(yīng)對國家挑戰(zhàn)；④通過向國會提供優(yōu)質(zhì)、及時的服務(wù)，保證實(shí)踐工作的前瞻性，以實(shí)現(xiàn)審計總署的價值最大化。宏觀戰(zhàn)略思維的確立，拓寬了審計人員的視野，有效地維護(hù)了國家、民眾的相關(guān)利益。

2美國政府績效審計對我國的啟示

2.1公眾的參與能夠推動績效審計的發(fā)展從美國的績效審計發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，美國政府績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的原動力來自于外界及自身的雙重壓力。尤其是在美國經(jīng)濟(jì)持續(xù)蕭條及新公共管理運(yùn)動的浪潮下，立法機(jī)構(gòu)、美國民眾對提高政府投資效率、效果的期望達(dá)到一個新的高度，由此所形成的壓力極大地推動了績效審計的產(chǎn)生與發(fā)展。而我國政府績效審計推動主要依靠的是自上而下的自主調(diào)整，審計署、審計署署長積極推動是主因，社會需求所產(chǎn)生的動力并不足。我國社會公眾的主人翁意識普遍薄弱，缺乏公民意識，對社會公共管理的參與程度較低，對政府的監(jiān)督不力。為改善績效審計環(huán)境，首先需要強(qiáng)化國民的公民意識、民主監(jiān)督意識，將公民意識的培育納入意識形態(tài)構(gòu)建工程。公眾的公民意識加強(qiáng)，理清社會公眾與政府之間的公共受托關(guān)系，公眾對政府的監(jiān)督力度將會加強(qiáng)，政府迫于公眾的壓力將會對社會公眾的需求予以足夠的重視以及快速反應(yīng)，促成我國政府的職能轉(zhuǎn)型，提高政府投資的經(jīng)濟(jì)、效率、效果性，最終營造出良好的審計環(huán)境。

2.2完善的法規(guī)制度為審計工作開展提供依據(jù)美國的立法機(jī)關(guān)非常重視法律法規(guī)建設(shè)，建立一套完備的法律體系，確立了績效審計的地位、明確了審計總署的職責(zé)，為審計機(jī)關(guān)有效開展績效審計工作創(chuàng)造了前提條件，提供了強(qiáng)有力的保障。而我國僅在審計法中規(guī)定審計機(jī)關(guān)需對財政收支的效益性進(jìn)行審計，并未明確績效審計的地位及審計機(jī)關(guān)的職責(zé)，法律依據(jù)不強(qiáng)，審計機(jī)關(guān)執(zhí)行投資績效審計業(yè)務(wù)時面臨重重困難。有了完善的法律支撐，美國還制定了政府績效準(zhǔn)則及指南，美國審計總署制定的《政府審計準(zhǔn)則》對如何進(jìn)行現(xiàn)場績效審計工作進(jìn)行了詳盡指導(dǎo)。而我國目前尚未制定出統(tǒng)一的績效審計準(zhǔn)則指導(dǎo)性文件，加之我國審計人員執(zhí)行績效審計的經(jīng)驗(yàn)不足、素質(zhì)較差，影響了政府資績效審計的質(zhì)量。我國應(yīng)盡快完善相關(guān)法律，強(qiáng)化法律依據(jù)，同時加緊制定符合我國現(xiàn)階段審計工作段特點(diǎn)的績效審計準(zhǔn)則，用于指導(dǎo)審計人員高質(zhì)量地開展政府績效審計。

2.3審計機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性及公開性可強(qiáng)化其監(jiān)督職能美國的審計總署隸屬于國會，直接向國會負(fù)責(zé)，獨(dú)立于政府部門。這種超然的獨(dú)立性，增強(qiáng)了審計機(jī)關(guān)對政府的權(quán)力制衡，實(shí)現(xiàn)了對政府部門的強(qiáng)有力監(jiān)督。同時政府部門懼怕因不接受審計機(jī)關(guān)提出審計建議便不能得到國會的撥款，會選擇執(zhí)行審計建議，進(jìn)一步強(qiáng)化了審計結(jié)果執(zhí)行力度。在我國，審計機(jī)關(guān)接受同級政府與上級審計機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，人員組織、經(jīng)費(fèi)受制于同級政府，與發(fā)改委、財政部門等其他部門屬于同級的平行關(guān)系，在執(zhí)行審計工作時容易受到來自政府的重重壓力，影響審計人員的客觀公正性，最終影響審計結(jié)果的權(quán)威性。我國可以借鑒美國的做法，變行政型審計體制為立法型審計體制，審計機(jī)關(guān)直接向人大負(fù)責(zé)，由人大機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)，直接向人大提交其審計報告，并適時向社會公布，增強(qiáng)審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性及公開性，強(qiáng)化其監(jiān)督職能。

2.4審計人員素質(zhì)和結(jié)構(gòu)直接影響審計的質(zhì)量美國審計總署的審計人員擁有法律、金融、工程、環(huán)境、醫(yī)療等多個專業(yè)背景，廣泛地利用各種分析技術(shù)方法，深入剖析審計發(fā)現(xiàn)的各種問題，保證了其提出的審計建議的深度及前瞻性。我國審計人員構(gòu)成略顯單一，主要由財務(wù)審計人員構(gòu)成，審計人員素質(zhì)也不能較好地適應(yīng)投資績效審計的要求，而且我國政府績效審計開展時間較短，無論是審計理論亦或是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都有所欠缺。我國應(yīng)盡快提升審計人員的能力，建立高素質(zhì)的審計隊(duì)伍，靈活運(yùn)用各種審計技術(shù)方法，以適應(yīng)政府績效審計越來越高的要求。對現(xiàn)有政府績效審計人員加強(qiáng)工程、環(huán)境、社會學(xué)等方面的知識更新，并同時注意招錄多學(xué)科的復(fù)合型人才。

2.5戰(zhàn)略思想的轉(zhuǎn)變拓寬審計的宏觀視野美國審計總署制定的戰(zhàn)略規(guī)劃，從國防安全、金融安全、全球挑戰(zhàn)等角度設(shè)立具體的戰(zhàn)略目標(biāo)，拓寬了審計人員的宏觀視野，有效維護(hù)了美國的國家及民眾利益。我國政府績效審計關(guān)注點(diǎn)仍然局限于的合法、合規(guī)性問題，專項(xiàng)資金使用問題，審計視野狹窄。我國應(yīng)加快政府績效審計在戰(zhàn)略思維方面的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)審計人員的宏觀全局意識，拓寬審計的宏觀視野，從宏觀、全局的角度開展政府績效審計，切實(shí)維護(hù)國家利益，為國家的發(fā)展大局服務(wù)。審計署可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際國情，進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，包括設(shè)定如維護(hù)國家金融安全、應(yīng)對各種對國家的威脅、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變等戰(zhàn)略目標(biāo)。

作者：王超單位：江西財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院