前言：本站為你精心整理了小議農民負擔過重是政策偏向不足還是制度負擔過重范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

論文摘要：本文通過對江西省玉山縣農民收入負擔情況的實地調查和相關數據的分析，得出源于農業市場失敗的部門低收入與制度結構剛性共同作用造成的農業流動資金短缺是“農民負擔過重”問題凸現的真正原因。并據此提出政府對農業適度的保護和金融體制創新等政策建議。

關鍵詞：農民負擔顯性負擔隱性負擔農業市場失敗資金流動性制度剛性

超過一億人口的經濟在長達二十多年中高速持續增長，在二次戰后的世界經濟史上只有兩個國家才能做到：一個是六十到八十年代的日本，一個是從八十年代直到今天仍然增長強勁的中國。但是，和宏觀國民經濟快速增長的勢頭相比，中國的輿論界和決策部門逐漸接受了一個普遍流行的觀點：農村居民的收入增長自九十年代早期以后速度減慢，農民負擔問題不斷加重。這一與宏觀經濟良性增長相悖的現象是應對了結構主義發展經濟理論的預期：“發展中國家的經濟結構具有剛性特征，國民收入的增長并不必然地帶動經濟結構趨向優化和平衡，反而可能增加產業部門之間的不平衡而惡化內外貿易條件”，抑或還是有更深層的制度性原因？

帶著這個問題，我們調查了江西省玉山縣的兩級財政和農民負擔情況，以圖揭示這個誰都覺著“農民負擔過重”，但傳統的行政手段又總是解決不了問題的操作“佯謬”。玉山調查的結果令作者大吃一驚：經濟學的標準假設——財政動機和農民負擔正向相關——的思路得到一個或多個調查數據組的支持，但是得不到調查數據組之間的系統性支持。實踐經濟學似乎為理論經濟學作了附加的旁注。

一、概況（一）位置和主要自然資源。江西省玉山縣地處贛東北（原上饒地區），與浙江省衢州市之江山市和常山縣接境，是浙贛鐵路和320國道西進江西的第一站，被稱為江西的東大門。1999年末，玉山縣總人口為52.8萬，其中農業人口為46.02萬，比重約為87%。全縣土地總面積為1728平方公里，其中耕地面積32.7畝，農業人口人均耕地約0.71畝。北部是羅霄山脈余脈，國家級旅游風景區三清山之大部分就在該縣境內，南部則為丘陵地形，有若干小平原。自然資源適合農業生產。礦產資源中石灰石青石（一種可制作硯臺、臺球桌面的青色的頁巖）儲量豐富，有少量非金屬礦產，如瑩石、膨潤土等。

（二）產業構成、經濟發展和財政收支。表1中的數據表明，玉山縣的經濟結構中，第一產業、第二產業和第三產業之間的比重分別為35.32%、30.26%和34.32%。農業產值在玉山縣總產值中的份額最高，超過1/3。從增長角度看，前些年引發的亞洲金融風暴也許以這樣那樣的途徑折射到了玉山縣國民生產總值的變化上。從1996年起，玉山縣的經濟規模雖然多數年頭在不斷擴大，但增長的勢頭逐年遞減。從1996年14.5%的增長率下降到1999年的-8.8%。經濟的總規模在1999年開始收縮。檢查經濟收縮的主要部門，當年農業增長率為-3.1%，工業增長率為-22.2%，服務業為0.55%。這是一組值得人尋味的數字。

表1：玉山縣主要經濟指標（1996——99年）

單位：（萬元）

項目年度國內生產總值

農業工業第三產業各產業比重（%）人均國內生

總值增長率增加值增長率增加值增長率增加值增長率農業工業第三產業產總值（元）

199610984414.5%387479.72%4248815.86%2860921.9%35.2738.6826.052322

19971230409.83%402531.94%47064

9.98%3608824.3%32.6238.1429.242511

19981335538.23%4740210.4%475551.04%4159615.3%33.2535.6031.152544

1999121864-8.8%43041-3.1%36999

-22.20%4.8240.55%35.3230.2634.322314

資料來源：玉山統計年鑒，1996-1999

我們首先會問，國民生產總值自1996年以后逐年下降，在縣級規模上的“經濟人”——縣政府是怎樣感受自身收入的下降呢？財政是縣級“經濟人”身體上最敏感的經濟晴雨感受器，我門先考察縣財政的收支狀況。表2給出了玉山縣歷年的財政收入變化數字。1996年以后，縣財政收入在百分比變化和趨勢變化上和縣國民生產總值的變化幅度及變化趨勢有很高的重合度。由于調查手段的限制，我們不可能進一步收集資料在這一方向上深入，但是定性的結論還是可以得到：縣財政不是1996年以來農民負擔加重的主要變量。理論上的原因在于，財政動機和農民負擔正向相關的經濟學假設至少要求財政收入和國民生產總值變化重合度較小。

那么，玉山政府中的“知情人”是怎樣看待財政收支的變化呢？從調查中我們了解到，他們普遍認為農業在玉山縣占有十分重要的地位，農業對玉山財政作出了重大貢獻。玉山工商業發展困難，農民負擔對玉山縣農業和當地經濟的發展有著重要的影響。至少在字面的意義上，這是一個對農民友好的態度。我們也不認為這是在做官樣文章。農業在國民生產總值中站了35%還強，農業貢獻給財政的份額最低的一年是10.1%，最高的一年是14.4%，約為財政收入平均數的三分之一。在正規財政制度設計上，不是財政負擔加在了農業頭上，恰恰相反，而是偏向了農業。這一點是可以預期的，財政制度偏向農業是當年設計者的初衷，廢棄了統購統銷制度以后，這一制度予農民的優越性應當是顯現出來的時候了。

表2：玉山縣財政狀況單位（萬元）項目年度財政總收入

（萬元）地方財政收入財政支出合計（萬元）

合計農業稅金行政收費罰沒收入

19968228.4704810489.58493

199710006.67329109225059755

19989916.474981347546153111993

19999595.47576138725172911566

資料來源：玉山統計年鑒，1996-1999

注：96、97年農業稅金包括農業稅和耕地占用稅。

98、99年農業稅金指屠宰稅+農業稅+農業特產稅+耕地占用稅。

二、農民的收入和負擔

讓我們從農戶家庭入手來考察“財政動機和農民負擔正向相關”這一命題。玉山縣農民收入數據來自于國家農村抽樣調查隊的匯總資料（見表1）。

表3：玉山縣農民人均現金收入及構成單位：元

項目年度基本收入現金收入總計純收入

勞動工資家庭經營收入

（其中出售農產品收入）

1993323.25528.47（437.61）1087.92870.0

1994490.52631.82（559.5）1416.731217.70

1995594.42828.27（673.77）1634.071537.76

1996677.85733.87（608.76）1934.071854.18

1997814.59762.78（688.10）1934.992088.18

1998838.51683.37（588.24）2053.151999.91

19991084.77550.23（438.76）1925.222136.53

20001327.20

其中外出從業得1066.58483.63（286.24）2075.232094.51

注：①除基本收入外，還有轉移性收入和財產性收入。轉移性收入主要部分為親友贈送，實際上是不可支配的。財產性收入十分少。

②1999年及以前的數據沒有列出農民外出從業所得，但其比例應與2000年相當。

③純收入是指農民收入，包括實物與現金收入減去生產性開支后的所得。

④資料來源：玉山縣農村住戶調查匯總表，1993-2000。

從表3我們看到，1996年之后，農民收入結束了較快的增長期，增長速度逐漸減緩。原因在于雖然農民外出務工及本地務工增長較快，但是家庭經營收入的份額不斷在下降。1999年農民的務工收入已占現金總收入的約48.57%，而出售農產品僅占18.86%，而到2000年則分別為63.37%6和14.14%。

出售農產品收入的減少，一方面是由于農產品價格的下降直接導致主要是糧食和肉類（豬肉）價格下降，農民收入下降；另一方面是農產品相對價格下降簡接引起的農民放棄農業生產，尋求收入相對更高的其他部門就業。表1顯示，非農收入已經逐漸成為農民收入的主體，其中2000年農民的工資性收入達63.95%，其中外出務工收入到人均1066.58元，占總現金總收的半以上。考慮轉移性收入的不可支配性（主要是親戚之間的贈送和禮尚往來），實際上工資收入（包括到外鄉務工收入）的比重會更高。考察農村的實際情況，我們發現除了小部分青壯年在家鄉經商、跑運輸、做手藝、做建筑工、擔任村組干部外，大部分成年勞力全年或不間斷地到外鄉務工。抽樣調查的70個農戶有人口310人，整勞力（18—60歲男子）153人，半勞力（18—60歲婦女）70人，全體勞動力中有68人在本鄉之外就業，其中絕大部分（60人）在省外就業。而這68人卻創造了半數以上的現金收入，他們大部分都是18—40歲之間的青壯年，文化程度比較高，甚至已經掌握了一定的技術。這說明一個事實：來自發達地區的工資收入支撐著玉山縣的農村經濟發展。總之，關于收入，可作如此總結：農民人均純收和現金收入目前仍停滯在2000元左右，增長緩慢，工資性收入成為收入中的主要部分。

在農民負擔方面，我們把農民負擔區分成兩種，一種是縣統計局統計范圍內的，稱為“顯性負擔”；另一種是農民實際承擔但不包括在前者的數據中的，稱為“隱性負擔”。

顯性負擔玉山縣農民的顯性負擔包括（見表4）：

表4：玉山縣農民“顯性負擔”單位：元/人

項目年度農業

稅金上交集體

承包任務集體提留

攤派鎮統籌農業負擔

總計純收入負擔

所占比重

19932．858．28

4．68——15.81870.71．8%

19954．618．43

8．40——21.441537.761．4%

19964．4518．43

26．13——49.011854.182．6%

19976．496．85

29．35——42.692088.182．0%

19986．898．33

13．86——29.081999.911．5%

19998．5310．82

29．94——49.292136.532．3%

200010．75其它收費13．29

9．2814.3547.682094.512．3%

注：①農業稅和農業特產稅，這一般是按照水田面積征收的。

②（鄉）鎮統籌，其中包括農村教育附加費、計劃生育費、優撫費、民兵訓練費、鄉村道路、橋梁和廣播線路維修等，按人頭征收，各鄉鎮不等，但都在25—30元/人之間。

③村提留，其中有公積金（用于公共事業）、公益金（用于公共福利事業）和管理費（用于支付村組干部工資等管理費用），這項各村不同，征收或按人口或按田地。

④資料來源：玉山縣農村住戶調查匯總表，1993-2000

表4表明，自93年以來，農民的顯性負擔（農業稅、提留和攤派）最低一年是1998年的1.5%,最高一年是1996年的2.6。這是世界水平的超低。

隱性負擔農民負擔中還包括沒有反映在統計資料中的“隱性”部分。在玉山縣提供給我們關于農民隱性負擔的故事中，農民的隱性負擔主要包括：

①參加公共服務的義務工和勞動積累工。這類負擔原則上是每個農戶提供一定比例勞力，是一種勞力負擔，但由于許多家庭中的青壯年勞動力外出打工，不可能提供勞力負擔，而且現金比勞力更為容易被移作其他用途，農民往往被要求以交納資金代替勞務貢獻。（見表5）

表5：1999年玉山縣部分村農民的“隱性負擔”

項目村名稅金

村提留鎮統籌之和義務工款

單位：元/勞力

四股橋鄉村約47.68180

雙明鎮窖山村約4840

文成鎮六畝村約59.830

巖瑞鎮王家壩村約66.540

必姆鎮花橋村約6360

表5的數據說明了兩點：第一，農民負擔具有不平衡性，各鄉鎮各村都不一致。《玉山縣2000年鄉鎮統籌費計劃申報和審批表》表明各鄉鎮農民交納的稅金統籌和村提留之和一般在50——60元之間，而以56元/人居多。第二，各村的義務工款差別也不少，最高的四股橋鄉村一個勞力的替代資金是180元，最低的文成鎮六畝村僅為30元。

②臨時性的專項攤派集資。

③其它負擔，如過高而不合理的生豬宰稅（包括屠宰稅，但不僅僅為屠宰稅）、建房稅費、結婚費用、小孩子小學費用等。（見表6、7）

表6：1999年玉山縣部分村生豬屠宰稅費單位：元/頭

村名朱村窖山村六畝村王家壩花橋村

金額6974687157

表7：玉山縣必姆鎮花橋村建房費元/平方米

補償費水土保持費植被

恢復費鎮村

建設費土地規劃費總計

舊房改建新建改建新建

15361256．229．550．2

在必姆鎮花橋村，我們了解到農民建房所交納的費用。在當地，因水田較少，農民建房一般使用山地或空地，需要交納的費用改建房屋為每平方米29．5元,新建房屋為每平方米50．2元.此外，申建房屋一次還須繳交申報費190元/次，資料費15元/份，證書費15元/本，房產證200元/本和保險費200元。估計每平方米需交費用44元以上。建房繳費之所以被視為一種農民負擔，是因為在當地，幾乎所有農民都面臨將破舊落后磚瓦房或泥瓦房改建成磚混結構房屋的問題，建房的面積巨大。

④行政罰款，據筆者了解，行政罰款在建房違章、結婚生育這兩方面比較多，違反計劃生育政策罰金相對于農民的收入數額巨大，動輒三五千元，高至上萬，相當于一個農民的2-4年的純收入。

此外，中小學高收費的現象也比較普遍。2000年抽樣70戶農戶中，平均每個學生學雜費為840元/年。剔除高中教育部分，九年義務教育的收費會略低，但是至少在平均每個孩子600元/年以上的水平上。

在上述四類“隱性負擔”中，嚴格說，其中的參加公共服務的義務工和勞動積累工，不管是以勞務形式還是以貨幣形式支出，都不能算作是農民的負擔。這部分的服務和積累結果將會以公共品的形式，反饋社會，受益者是農村社區的成員。同樣，建房費是房產稅的一個變種，只不過有待于國家立法把它納入正稅稅種而已。每平方米36元，一棟200平方米的農戶住房，如果折舊按30年周期計算的話，每年大約240元的房產稅。或者說，每年大約10%收入用作房產稅。這是一個合理的稅收范圍。扣除掉這兩項內容，“隱性負擔”的份額將會大大縮水。

但是，為什么玉山人以這種方式來向我們敘述故事呢？我們不認為這是夸大“隱性收入”，而是用一種方式敘述了農民的經濟生存環境。

三、農民負擔過重的思考

還是讓我們重復玉山人看待農民負擔過重的故事吧：

農民負擔相對于農產品銷售收入太重，非農產業的不發達導致負擔過重問題更為嚴重和突出。根據調查材料，從1993至2000年，玉山縣農民的“顯性負擔”在農業純收入中占的比重，并沒有呈現穩定上升的趨勢，其中最高的1996年也只是達到2.6％的水平，從這個意義上說，農民的負擔并不重。但農民的“顯性負擔”相對于農產品的銷售收入，即使是其中最低的1993年（3.6％），也比“顯性負擔”在農業純收入中占的比重高得多，更不用說最高的2000年，達到了16.1％之高。（見表8）農民出售農產品的收入減去種子、化肥、農藥等支出和稅費負擔之后，所剩無幾，如果考慮農民付出的勞動可以獲得一個略低于當地其他行業就業人員的平均工資，那么，農民從耕種土地、銷售農產品中獲得的純收入就是個負值。當地農民抱怨種田劃不來正是基于這種成本與收益的基本現實。

我們認為，這不是一個負擔過重的問題，而是一個相當嚴重的資金流動性問題（LiquidityConstrain）。負擔過重的言下之意是財政加在農民收入中的份額過大，但上述故事卻是講述農民現金收入不足，使得生產和收入過程難以繼替，所以問題不應該從財政渠道中去尋找，而應該從金融的方向中去找。

表8：玉山縣農民顯性負擔與收入比較

1993199519961997199819992000

農業稅費占純收入比例1.8％1.4％2.6％2.0％1.5％2.3％2.3％

農業稅費負擔占銷售農產品收入比例3.6％3.7％8.1％6.2％5.0％11.2％16.1％

*根據“玉山縣農村住戶調查匯總表（1993-2000）”計算得出

我們所聽到的故事中不僅包括上述生產過程，而且還包括投資和住宅消費等更廣泛意義上的經濟內容。玉山的故事認為，如果說農民的“顯性負擔”與農產品銷售收入比，已經不堪重負，那么考慮農民總負擔中的“隱性”部分，農民的負擔就到了一個將要崩潰的地步。以必母鎮花橋村為例，根據有關數據估計，即，總勞動力個數/總人口數=0.6，人均建新房0.8平方米，人均養豬0.5頭，該村1999年人均負擔達到162．7元，總負擔在純收入中的比重為7.6%，在農產品銷售收入中的比重為37.1%。（見表9）上述估算中沒有計入行政罰款，即使如此，農民負擔就已經很重了。實際上1998年和1999年，玉山縣財政收入中罰款收入分別達到1531萬元和1729萬元，占地方財政收入的20.4%和22.8%，其中相當大的部分是來自于對農民的罰款。

表9：必母鎮花橋村農民負擔總計單位：元/人

農業稅農業特產稅和鎮提留村統籌

建房繳費

生豬屠宰稅費

義務工款

總計總負擔占純收入比例總負擔占銷售農產品收入比例

630.8*44=35.557*0.5=28.50.6*60=36162.77.6%37.1%

注：由于資料的缺乏，我們無法得到該村確切的人均純收入和人均銷售農產品收入兩項數據，因總負擔占純收入比例、總負擔占銷售農產品收入比例兩項是用縣人均水平計算的。據調查該村收入水平低于該縣平均水平，故此兩項比例是低估的。

但是，義務公款是投資的一種具體形式，新建擴建房屋也是耐用品消費、從而是另一種意義上的投資。除去二者，全部意義上的農民負擔人均降到了100元以內。大約是當年人均收入的5%。這不是一個負擔過重的比率！為什么直覺判斷和數字比較會出現不一致呢？

思考結構主義發展經濟理論的認為：“發展中國家的經濟結構具有剛性特征，國民收入的增長并不必然地帶動經濟結構趨向優化和平衡，反而可能增加產業部門之間的不平衡而惡化內外貿易條件”。在過去20多年的發展中，中國國民經濟總產值增加了30多倍（名義貨幣收入），但結構變遷是個慢變量。具體而言，農民負擔過重的原因不是稅費制度過重和農民不堪重負的表面矛盾，而是經濟發展過程中農業部門的比較收益低從而導致發展緩慢這種深層構造問題。農業比較收益低是由不同原因引起的。首先，農業生產對自然條件具有強烈的依賴性，在一定技術條件下自然條件的不可改變性決定了農業經營比其他經營的風險更大，但市場機制對這種風險提供的防范能力有限。其次，農業經營小規模家庭經營為主，勞動力由家庭提供為主，生產者的數量巨大。農產品供給市場的這種競爭性特點，導致農業部門技術和經濟進步帶來的成本降低不一定形成農業利潤的上升或工資的提高的結果，而可能帶來的是價格下降，消費者受益。這與不完全競爭市場或寡頭市場形成強烈的對照，在后者中，技術創新的成果在一段時期內更多地會轉變為投入要素的回報而不是產品價格的降低和消費者得益。農產品供給市場的這種競爭性特點是農業相對收益低的另一個原因。第三，農產品的價格需求彈性相對較低，意味著在收入不變的條件下一種農產品的價格下降盡管可以引起需求量的上升，但是需求量的上升幅度低于價格下降的幅度，結果生產者的收入會下降。低價格需求彈性使農產品價格和農業收入對供給沖擊非常敏感，一項技術革新，一個好年景，都可能引出價格大幅度下降和農民收入急劇下的結果。農產品的收入需求彈性也相對較低。隨著人均收入水平的上升，“恩格爾定律”的作用日趨明顯，即在價格不變的條件下，隨著經濟增長帶來的個人或家庭收入的提高，家庭收入中用于農產品尤其是食品的消費比率將下降。如果經濟中各個部門的生產力都按同樣的比例增長，各部門的收入卻不必然地按同樣的比例增長，因為國民收入和人均國民收入增長引起需求的轉移，消費需求從農產品或食品轉向耐用消費品和奢侈品，從農業部門的產品消費轉向制造業或加工業產品消費，結果農產品與工業品的相對價格下降，農業部門的收入相對下降。

上述分析表明，在經濟發展過程中，如果沒有政府的任何干預，市場自發調節的結果是農產品價格的相對下降，農業經營者的收入與其它部門經營者收入的差距越拉越大，農業部門人均收入水平與整個國家的人均收入水平的差距不但無法縮小，而且還有擴大的趨勢，農業部門的發展缺乏足夠的經濟刺激力量。玉山縣農業收益相對于其他部門低，農業經營缺乏足夠的經濟刺激導致農業自身發展緩慢的事實，正是經濟發展過程這樣一個規律性現象的一個側面。

甚之，相對于結構變量而言的制度變量更為緩慢。當的勞動主體在長期的改革中脫變為生產和消費合為一體的農戶經濟單元時，對農村區域內的制度變遷提出了和完全相異的要求。作為一個生產經營單元，農戶家庭需要在生產的不同時點上準備相應的流動資金，作為購買種子、化肥和其它消耗品的準備。但是，農產品的銷售時點和這些流動資金需求時點不一致，創造了一個需要資金但是資金又相對短缺的供求矛盾。在這個過程中，任何附加的現金支出如3—5%的提留攤派費用，都會給農戶的邊際貨幣供給造成很大的壓力，加重資金供求的緊張。這正是農民負擔過重輿論鵲起的制度性原因。融資制度短缺根源于制度結構剛性。因而，農民感覺到負擔加重的背后實際上是制度結構滯后的拉力所造成的負擔。

四、政策性建議

政策建議一解決農業收入問題的長期方法是伴隨著經濟發展和技術進步的資源替代和經濟結構的變動，一方面用資本替代土地和勞動，促進土地產出率和勞動產出率不斷提高；另一方面促進農業剩余資源尤其是剩余勞動力從農業部門轉移出來，從事收入或報酬更高的經濟活動。勞動力的轉移和結構的變動既可以實現農業規模經營，提高農業人均收入水平，同時又縮小農業部門在整個經濟中的比重，以更少的資源量投入農業經營。理論上可以證明，由市場機制和力量引導這種資源的流動和配置，最終導致投入各部門的生產要素的邊際生產力和報酬相等，從根本上解決農業部門與其它部門的收入差距問題是最為理想的狀況。然而由市場誘導的各種資源從農業部門向其他部門的流動是一個緩慢的并且可能產生種種不協調的過程。這種不協調過程可能導致農民生產積極性的下降，農業產量的下降。因此，政府積極有效的干預就是必要的。

結合中國實際，政府政策干預可以從兩個層面展開。一個層面是建立在鄉鎮非農產業發展基礎上的地方財政對農業補貼。鄉鎮企業的發展意味著相對收益高的產業在本地區經濟結構中的比重提高，為地方財政“以工補農”政策的實施提供了基礎。中國東南部地區近10年來的發展提供了這方面的成功經驗借鑒。我們不能說玉山縣目前實行的是“以農補工”的政策，但事實向我們顯示，農業部門對該地區發展的“貢獻”作用至少是財政意義上的貢獻作用已經到了“山窮水盡”的地步。發展非農產業，增加財政收入中的非農資源，從而使得地區財政能夠為農業部門發展提供彌補市場失敗的必要支持，是玉山縣面臨的嚴峻挑戰。

另一個層面是中央和省級政府的農業政策。中央和省級政府一方面可以通過增加公共品如農業科學研究與應用推廣、道路、水電等基礎設施的投入，為農業發展提供一個堅實的基礎，降低農民的個別成本，間接提高農業收益。另一方面可以為農業經營提供私人保險公司不愿意提供的風險服務，降低農業經營的風險程度，提高農業的預期和現實收益。最后，政府應該逐漸設立農民收入最低保障制度，把并非由于個人努力不足，而是由于市場失敗施加在農民身上的收入損失減少到不威脅農民生存的范圍內。

政策建議二第一項政策性建議實際上是個長期經濟政策的思考，對于解決農民負擔過重這樣一個緊迫性政策問題，還有一個制度性創新和借鑒途徑。例如，在玉山農民負擔當中，農戶一次性交納三十年期的房產稅，是一個在本期時點上一次性融通未來30年中逐漸消費的房產費用。這是一個與短期流動資金融通完全相異的長期金融問題，微觀層次上的農戶家庭完成這種功能是不經濟的，而且對于絕大部分農戶也是不可能。如果有一個金融領域內的中介機制，能夠以比農戶低得多的成本提供類似的金融產品，當是消除“農民負擔過重”感覺的制度良藥。