社會保障財政支出城鄉差異原因探析
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社會保障是我國公民應普遍享有的一種公共產品，是公民的一項基本權利，政府應無差別地提供這一公共產品。在城市中，政府建立了一套完善的社會保障體系，但在農村卻沒有建立相應的社會保障制度，而是以財力有限、農民有家庭保障和土地保障等為借口推脫。林毅夫、余淼杰估算發現，計劃經濟時期農民的福利所占權重遠遠低于城市工人。徐倩、李放對1998-2009年的統計數據研究顯示：我國社會保障的財政支出存在明顯的地區差距，無論是從轉移性收入的絕對值，還是從轉移性收入占可支配收入的比例來看，我國社會保障的財政支出均表現出明顯的城市偏向。政府在城鄉之間的社會保障支出差異巨大，嚴重失衡。具體表現在以下三方面。其一，覆蓋面差異大。一是保障項目覆蓋面差異大。根據2004年9月7日的《中國的社會保障狀況與政策》白皮書，我國城鎮于2003年底已基本涵蓋了所有的社會保障項目；而農村社會保障僅包括養老、合作醫療等社會保險制度，以及五保、低保、特困戶救助等社會救濟制度，失業保險、工傷保險、生育保險及其他不少社會福利項目沒有或基本沒有。二是城鄉已有各項目中的覆蓋面差異大。以城鄉養老保險為例，2010年，中國城鄉老年人追蹤調查數據顯示，在社會養老保障（退休金、養老金）覆蓋率方面，城鎮為84.7%，遠高于農村的34.6%，農村老年人主要還是靠家庭和土地養老。其二，籌資方式不公平。城鎮養老保險資金的主要來源是企業和政府，而農村則主要是農民個人，且二者的財政支出比例相差懸殊。其三，國家社會保障基金的供給嚴重向城市傾斜，占35％的城市人口得到超過80％的社會保障基金。隨著經濟快速發展，中國農民所面臨的風險考驗日益嚴峻，傳統的家庭保障、土地保障功能不足的特點凸顯，農民對社會保障的需求應得到重視。而財政對農村社保資金的投入卻明顯不足，政策支持力度提高緩慢，對農民的待遇顯失公允。在這樣的背景下，本文試圖分析我國社會保障財政支出城鄉差異產生的一些原因，并在此基礎上提出解決問題的建議。
二、我國社會保障財政支出城鄉差異的原因分析
（一）中國工業化的道路選擇
1.新中國的工業化
新中國成立之后，在工業化基礎條件非常薄弱的情況下，以公有制和計劃經濟為基礎優先發展重工業。完成資本原始積累后，工業化進入新階段，此前由于走自力更生道路，大量投資“三線”建設，導致工業結構和人民生活都出現了很多矛盾。“”結束以后，城市的就業危機已不可能再用“上山下鄉”的辦法向農村轉嫁，相反，還需要對農村實行休養生息政策，大幅度提高糧食收購價格。這使財政負擔愈益沉重，于是將支農包袱甩掉。國家一方面將土地和勞動力要素歸還給農村；另一方面，大幅度減少對農村的財政支出，致使本來應由國家財政承擔的農村行政、農民社會保障支出和支農費用等改由集體承擔。在推進工業化的進程中，國家通過農產品統購統銷、教育、戶籍、就業、社會保障等各種制度，為城市居民在各方面建立了優先權。“先工業后農業”“先城市后農村”“先市民后農民”等政策，導致了我國城鄉公共產品供給沿著不同路徑發展。
2.為何選擇農業和農民
推進工業化需要原始積累，需要提取剩余。中國20世紀60年代被美蘇封鎖，資本稀缺，只能強調自力更生、艱苦奮斗，大規模地動員勞動力，以勞動力替代資本維持國家工業化進程。由于不可能學習西方去搞殖民掠奪，我們為推進工業化而開始搞農業集體化，用集體化解決工業化原始積累需要提取剩余的問題。
3.工業化進程中與社保支出差異有關的體制設計
（1）剪刀差。
“剪刀差”是城鄉關系中的一個關鍵問題，也是一個重大的經濟問題。首先，在我國工業化、城市化過程中，土地是非常廉價的，這是土地剪刀差；其次，我國每三個產業工人中就有兩個是農民工，他們的工資非常低，同時，這部分勞動力的社會保障問題在很多企業是沒有被解決的。另外，由于我國改革發展初期環境意識不強，忽略了經濟增長給環境帶來的惡劣影響，因此，不論企業或地方政府，經濟增長的環境成本都很低。以上幾點說明了土地、勞動、社保以及環境對經濟增長的貢獻。這四個要素對我國經濟增長做出的貢獻，本質上是農業、農村和農民對中國經濟高速增長所做的貢獻。中國的發展，改革前的工業化依靠農產品價格剪刀差，改革后的工業化與城市化依靠土地價格剪刀差和勞動力工資剪刀差，出口貿易其實主要靠勞動力工資剪刀差的貢獻。勞動力工資剪刀差不僅體現為農民工的低工資，而且也體現在他們不能跟城市工人享受一樣的社會保障。
（2）戶籍制度。
清華大學教授秦暉認為，戶籍制度把人分成若干不同的等級，不同的人身份固定不變，享有的權利亦不同，這樣的制度在前現代的很多民族都存在，中國以前也有類似的制度。但是，目前，中國實行統一的戶籍制度，雖一定程度上消除了階級差異，但仍舊存在一些問題。例如，中國工業化進程中從農村吸收剩余勞動力，為工業化提供廉價勞動力，但戶籍制度將農民工排除在大部分社會保障項目之外。當農民工失去勞動能力后，依據戶籍制度只能重新回到農村，依靠“土地社保”維持生計。
（二）路徑依賴
路徑依賴特指人類社會中的技術演進或制度變遷有著類似于物理學中所講的慣性，即一旦選擇進入了某種路徑，無論其是“好”或“壞”，都可能對這種路徑產生一定依賴。人們做出某種選擇，就好比“走上了一條不歸路”，慣性讓人對這一選擇不斷強化，不能輕易走出去。建國初期，我國確立實施了優先發展重工業的戰略，國家的投資大量向城市傾斜，社會保障制度也向城市傾斜。改革開放以后，改革的重點仍在城市，保障資源更加向城市集中。這充分體現了路徑依賴規模效應驅動的自我強化。在建國初期設立的以城市人口為重點的社會保障制度為城市投入了大量初始成本，隨著這項制度的推行，追加成本逐步下降；而農村的醫療等社會保障體系由于初期投入極低，完善成本相對昂貴得多。這也造成今天國家對解決城鄉社保支出差異問題的遲疑、緩慢。
（三）政治體制改革落后于經濟體制改革
所謂的漸進式改革強調利用已有的資源進行改革，在基本不觸動既定利益格局的前提下實行。漸進式的改革有不少局限，導致不少經濟和社會的失衡與扭曲現象，難點問題久久不能解決。我國社會保障財政支出的城鄉巨大差異，就是其中的一個體現。
（四）農民沒有決策權
在中國，農民的人數最多，卻是最弱勢的一個群體，獨立意識差，組織程度低，話語權缺失，得不到應有的權利保障，甚至經常受到侵犯和損害。我國是民主社會，公共行政決策權力是人民授予的，決策從根本上講應該由人民做出，體現人民的意愿。換言之，合理的公共行政決策程序是自下而上的，而我國農村還遠沒有實現公共品受益主體、決策主體和負擔主體的統一。理論上講，村委會是農民社區自治組織，不是國家的行政機構和政府組織。既然實行自治，村務應由村民決定，村主任應由村民選舉，但實際情況是，村主任的產生及其“財權”不是由選舉人決定，而是由鄉鎮政府決定。這說明，政府并沒有把村委會看作是村民的自治組織，而是當作一級政府機構來管理。這種情況下，農民意志很難得到體現，農民的訴求很難得到關注，農民權益很難得到保障。
三、實現城鄉社會保障財政支出一體化的建議
（一）中央政府承擔全國性公共產品供給
一方面，社會保障這一公共產品具有普惠性、全民性，應由中央政府統一協調承擔；另一方面，中央政府統一解決這一問題可以避免政策碎片化，防止各地標準不同，造成新的不公平。同時，統一的政策可減少農民跨地區流動的成本。
（二）改革戶籍制度
我國社會收入分配不公等諸多問題都與戶籍制度有或多或少的關聯，不改革這一制度，其所附著的原始積累功能，其對于公民尤其是農民權利的侵犯就難以消除。令人欣喜的是，2014年7月，國務院了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出將取消農業戶口與非農業戶口的區分。然而，實踐中二者的區別仍然很大。意見當中提出的居住證申請、常住戶口申請、積分落戶等制度有利于部分在城鎮居住、工作的農民工及其子女融入城鎮，逐步享受與城鎮居民相同的基本社會保障。但這也恰恰暴露出城鄉公共服務的不均等。因此，要解決農村社會保障體系不完善、財政投入不充分這一問題，必須進一步改革現行的帶有一定歧視性質、甚至帶有原始積累功能的戶籍制度，切實保障農民合法權益。
（三）改革行政績效評價機制
公共選擇理論認為，政治家和官員都是“經濟人”，官員追求“預算最大化”和“效用最大化”，其變量是薪水、知名度、權力或地位。長期以來，我國政府行政績效評價機制過于關注GDP，農民社會保障體制的完善對于地方政府來說，需要的投入大，見效慢，不利于其效用最大化的實現。所以，我們對各級政府行政績效的評價急需改變“GDP為綱”的傳統做法，適當把民生等加入其中。
作者：楊芳 單位：河南大學經濟學院
