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【摘要】隨著我國經濟、社會的快速全面發展，一些突出的問題也擺在亟需解決的層面上。合作醫療制度在經歷了幾十年的變革和反復后，2003年，在全面建設小康社會和建設社會主義新農村的大背景環境下，我國政府提出建立新型農村合作醫療制度，這是一項非常重要的基礎性工作，是小康社會和新農村建設全面實現的強有力保障。本文從合作醫療的歷史變遷和新型農村合作醫療制度兩方面出發，通過比較，著力介紹和分析新型農村合作醫療制度推行過程中存在的問題，并提出相關的對策建議。

【關鍵詞】新農村制度變遷新型農村合作醫療

在2005年10月召開的中國共產黨十六屆五中全會上，我國首次提出建設社會主義新農村，并指出這是我國現代化進程中的重大歷史任務，要按照生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的要求，平穩地進行推進。伴隨著新農村建設戰略的提出，新型農村合作醫療制度就被擺在了突出的位置，它是建設社會主義新農村的重要保證。新型農村合作醫療制度，是新形勢下黨中央、國務院為切實解決農業、農村、農民問題，統籌城鄉、經濟社會協調發展的重大舉措，對于提高農民健康保障水平，減輕醫療負擔，解決因病致貧、因病返貧問題具有重要作用。

一、農村合作醫療制度的歷史變遷

1、農村合作醫療制度的醞釀和萌芽

20世紀前期興起的中國農村合作運動是合作醫療制度的最早萌芽，也是我國農村合作醫療制度的歷史源頭。1923年6月，中國歷史上第一個農村信用合作社在北京附近的香河縣基督教福音堂誕生了。在華洋義賑會的影響和推動下，以河北省為核心的華北農村合作事業得以迅速發展，遍及全國，并得到了國民政府的關注。1934年5月，國民政府頒布了《中華民國合作社法》，由此合作運動逐步走上了立法規范及統一管理之途，這為我國農村合作醫療的誕生提供了必需的環境和土壤。

2、農村合作醫療制度的建立和發展

農村合作醫療制度的最早雛形是20世紀40年代陜甘寧邊區和抗日革命根據地辦起來的由群眾集股的醫療互助合作組織。農村合作醫療制度的確立是在20世紀50年代的農業合作化時期。農村合作醫療制度的普及是在“”時期。1978年全國五屆人大通過的《中華人民共和國憲法》把“合作醫療”列入進去。1979年衛生部、農業部、財政部等部委聯合下發了《農村合作醫療章程（試行草案）》，對農村合作醫療制度進行了規范。

3、農村合作醫療制度的衰退與恢復

農村合作醫療制度的衰退從20世紀70年代開始。農村經濟體制改革，家庭聯產承包責任制的實施，使家庭成為農業生產的基本經營單位，以農業合作社為依托的合作醫療制度出現了滑坡和衰退。進入20世紀80年代，曾經轟轟烈烈的農村合作醫療制度在全國絕大部分農村地區迅速消失。1993年，中共中央在《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出要“發展和完善農村合作醫療制度”。1994年，國務院研究室、衛生部、農業部與世界衛生組織合作，在全國7個省14個縣（市）開展了“中國農村合作醫療制度改革”試點及跟蹤研究工作，旨在為合作醫療立法提供理論依據。1997年5月，國務院批轉了衛生部等部門提交的《關于發展和完善農村合作醫療若干意見》，在一定程度上促進了農村合作醫療的恢復發展，但過程雖然熱鬧，結果卻并不理想。在此之后，農村合作醫療幾乎無人再提，再次陷人了困境。

二、新型農村合作醫療制度的重構

1998年衛生部“第二次國家衛生服務調查”結果顯示，全國農村人口中得到某種程度醫療保障的人數只有12.6%，其中合作醫療的比重僅為6.5%。而世界衛生組織公布的《2000年世界衛生報告》顯示，在所列的191個成員國名單中，中國的總體健康水平排名61位，衛生費用負擔公平性方面排名188位（即倒數第四位）。這種局面的出現，再加上90年代末期醫療費用的快速上漲，使農民“因病致貧、因病返貧”現象日益嚴重，所以農村合作醫療再次被黨和國家提上日程。

1、新型合作醫療制度的主要內容

新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。一是加大了政府支持力度。新型農村合作醫療明確規定中央財政對中西部地區除市區以外的參加新型農村合作醫療的農民每年按人均10元給予補助，地方財政對參加新型合作醫療的農民每年按人均不低于10元給予補助，進一步完善了個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制。二是突出了以大病統籌為主。以往的農村合作醫療，除少數地區外，大多將保障重點放在門診或小病上，即“保小不保大”，而新型農村合作醫療將重點放在迫切需要解決的農民因患大病而導致貧困問題上，對農民的大額醫藥費用或住院醫藥費用進行補助，保障水平明顯提高。三是提高了統籌層次。改變過去以鄉、村為單位開展合作醫療的做法，要求以縣為單位統籌，條件不具備的地方可以從鄉統籌起步，逐步向縣統籌過渡，增強了抗風險和監管能力。四是明確了農民自愿參加的原則，賦予了農民知情權和監管權，提高了制度的公開、公平和公正性。五是由政府負責和指導建立組織協調機構、經辦機構和監督管理機構，加強領導、管理和監督。六是同步推進醫療救助制度的建立。通過民政和扶貧部門資助貧困農民參加新型農村合作醫療。

2、新型合作醫療推行試點以來的運行情況

2002年10月，全國農村工作會議結束后，中共中央、國務院頒布了《關于進一步加強農村衛生工作的決定》，國務院辦公廳于2003年1月轉發了衛生部、財政部和農業部《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，要求從2003年起，各省、自治區、直轄市至少要選兩到三個縣（市）先行試點，取得經驗后逐步推開。2006年3月5日，總理在十屆全國人大四次會議上提到要突出抓好醫療衛生工作，著眼于逐步解決群眾看病難、看病貴問題，加快農村醫療衛生服務體系建設，啟動《農村衛生服務體系建設與發展規劃》，要求加快推進新型農村合作醫療制度建設，2006年要把試點的范圍擴大到全國40%的縣，中央和地方財政對參加合作醫療農民的補助標準由20元提高到40元，中央財政為此將增加支出42億元。在2007年政府工作報告中，提出試點范圍要擴大到全國80%以上的縣（市、區），有條件的地方還可以搞得更快一些。中央財政安排補助資金101億元，比去年增加58億元。而2008年也就是今年的政府工作報告提出本年在全國農村全面推行新型農村合作醫療制度，用兩年時間將籌資標準由每人每年50元提高到100元，其中中央和地方財政對參合農民的補助標準由40元提高到80元。

新型農村合作醫療制度從2002年下半年開始在全國各地試點實施以來，推行速度較快。據國家衛生部2004年11月新聞會上公布的資料顯示，截至2004年6月30日，全國有30個省、直轄市、自治區在310個縣（市）開展了新型農村合作醫療試點，覆蓋農業人口9504萬人，實際參合農村居民6899萬人，參合率為72.60%，全國共籌集資金30.21億元。到2005年底，全國已有678個新型農村合作醫療試點縣（市、區），覆蓋人口2.36億人，共有1.79億農民參加了合作醫療，參合率為75.7%。而到2006年底，全國共有1451個縣（市、區）開展了新型農村合作醫療，覆蓋人口為5.08億人，4.10億農民參加了合作醫療，參合率是80.7%。全國共補償參加新型農村合作醫療的農民2.72億人次，補償資金支出合計為155.81億元。在2008年初，我國新型農村合作醫療制度不斷完善，已擴大到全國86%的縣，參合農民達到7.3億人的訊息。2003—2007年新型農村合作醫療試點進展情況如表1所示。（資料來源：衛生部統計信息中心：2003—2007年我國衛生發展情況簡報；2006年中國衛生事業發展情況統計公報；2005年中國衛生事業發展情況統計公報。衛生部：《全國新型農村合作醫療統計報表》（2004年年報，2005年年報）。）

三、新型合作醫療取得的初步成效

1、新農合制度框架及運行機制基本形成

一是建立了從中央到地方由政府領導、衛生部門主管、相關部門配合、經辦機構運作、醫療機構服務、農民群眾參與的管理運行機制。二是建立了以家庭為單位自愿參加，以縣（市、區）為單位統籌，個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制。三是形成了符合各地實際的統籌補償方案，建立了參合農民在本縣（市、區）范圍內自主選擇定點醫療機構就醫，現場結報醫療費用的結算報銷辦法。四是建立了有關方面和農民參與的以基金運行、審核報付為核心的監管制度。五是形成了醫療服務、藥品供應等方面的規范，建立了與新農合制度相互銜接、互為補充的醫療救助制度。

2、新農合對農民健康的保障作用逐步顯現

參合農民的醫療服務利用率有所提高，特別是住院服務利用率明顯提高，覆蓋面逐漸擴大，貧困人口看病就醫問題得到一定改善。為了解決貧困人口的看病就醫問題，在建立合作醫療制度的同時，也同步建立了農村醫療救助制度。新農合制度在一定程度上解決了農民因病返貧、因病致貧的問題。而且參合農民在定點醫療機構進行大型檢查還可得到20%的優惠，有效地減輕了農民因病造成的經濟負擔。

3、農村醫療機構服務條件有所改善，服務質量和水平有所提高

通過改善服務、降低成本，門診人次和住院人次都有所上升，不僅減輕了農民的醫藥費用負擔，也增加了醫療機構的社會和經濟效益。

4、增強了農民對合作醫療的認識和自我保護意識

一些農民開始關心新型農村合作醫療工作實施情況和發展方向，逐步認識到了農民自愿參加的原則和如何運用好自己手中的“知情權、自主權、決定權”。

四、新型農村合作醫療制度存在的主要問題

1、制度設計上的問題

總的來說，新型農村合作醫療制度設計基本合理，取得了一定效果，受到了廣大農民的歡迎。但是其中的幾個政策性原則有可能會影響運行的效果和持續性。

（1）自愿參加的原則體現了新型農村合作醫療制度尊重農民意愿，符合當前農村工作的實際，但也引發了幾個問題。第一，自愿參加的原則潛在地設定一個費用門檻，導致部分貧困居民（通常也是最需要幫助的社會群體）由于繳費能力不足而無法參加。這與社會保障制度對經濟弱勢群體保護的一般性原則相矛盾，也違背了社會保障制度對貧困人群進行轉移支付緩解社會不平等的原則。因此如何與民政醫療救助制度有效結合，保證最貧困農民能夠參加合作醫療，是當前面臨的一個重要問題。第二，自愿參加的原則造成了逆向選擇問題，健康狀況差的人群愿意參加，而健康狀況好的人群不愿意參加，導致參合人群減少。

（2）新型農村合作醫療制度實行以大病統籌為主的原則，其目的是降低家庭疾病經濟風險，但是將面臨以下問題。第一，對抗疾病經濟風險的能力還有待提高。2005年衛生部與世界銀行的現場調查研究結果顯示，對最低收入群體來說，無論是否參加了新型農村合作醫療，一旦有家庭成員利用住院服務，則40%以上的家庭人均收入將低于國家貧困線，次低收入家庭約有20%將面臨貧困的威脅。第二，大病統籌的原則實際上忽視了大多數人基本醫療的需求。第三，患大病的概率相對較小，真正影響農村居民整體健康水平的是常見病、多發病和慢性病。2005年衛生部與世界銀行的現場調查顯示，27個試點縣的住院率為4.0%，而慢性病患病率為16.5%。如果繼續以大病為主，只能使有限的人從中受益，沒有受益或很少受益的人將會選擇退出新型農村合作醫療，導致參合率降低。如何保證貧困農民能夠參加合作醫療、重視農村預防保健和常見病治療等問題，值得制度設計者和管理者深思。

2、組織管理上的問題

（1）由于農民是自愿參加，不能強制籌資，因此每年都要花費大量的人力與物力動員宣傳和上門收繳，管理成本較高，可能會影響新型農村合作醫療的持續開展。

（2）與城鎮職工基本醫療保險相比，新型農村合作醫療管理人員和經費明顯不足。

（3）經辦機構多為衛生行政部門或下屬單位，這樣盡管有利于政策落實和信息溝通，但是難以發揮規范醫療機構行為和第三方控制醫療費用的作用。有些學者認為應當引入商業保險公司，主要是利用其保險精算技術對當地疾病發生率、住院率、醫藥費用、補償的起付線、封頂線和補償比例等進行測算，提高新型農村合作醫療制度的合理性和科學性；同時，保險公司作為獨立于政府部門和醫療服務機構的第三方，有助于控制供方行為，提高效率，降低成本。但是，由于商業保險公司屬于營利性組織，如何支付其管理費用、監督其管理行為、評價其管理效果、激發其參與管理的熱情，以及是否會降低農民的信任度而影響參合率是必須考慮的因素。

3、補償方案方面的問題

（1）新型農村合作醫療制度在許多地區引入了個人賬戶，盡管這對提高農民參合率有積極作用，但是并不符合醫療保險制度互助共濟的基本原則。另外，多數地區的個人賬戶主要用于門診醫治和體檢費用，實際使用效率不高。

（2）由于基金總量有限、起付水平低，可以使更多的人受益，提高參合率，實現廣覆蓋，但是這樣保障水平就會降低，同時還會威脅基金安全。調查顯示，不愿意繼續參加合作醫療的人群中，有24.2%是因為報銷太少，19.6%是因為當年沒有享受到報銷。因此，優先強調覆蓋面還是保障水平是基金管理中重要的技術難題。

（3）隨著社會經濟的發展與合作醫療制度的不斷推行，參合農民原先被壓抑的醫療需求會持續得以釋放，各種醫療服務的利用將會增加，基金管理也會變得更加復雜。2005年衛生部與世界銀行的調查顯示，10個合作醫療試點縣參合農民2005年的就診率和住院率（分別為221.8‰和42.7‰）均高于2003年的水平分別為（127.3‰和36‰）。同時，隨著各級政府補助水平的提高，統籌基金增多，如何調整補償方案，保證基金既不過度結余，也不透支，是基金管理者和設計者關注的首要問題。

4、服務機構方面的問題

（1）服務能力不足。由于政府投入不足，很多鄉鎮設備陳舊、人才流失，致使一些簡單的急癥病人也不能處置。同時，很多村衛生室既無固定資金來源，又無專職人員，從業人員亦農亦醫，素質不高，致使醫療水平普遍較差。另外，農村大量的私人診所由于利益驅動存在賣假藥和醫生不具備行醫資質等嚴重問題，不但擾亂了正常的醫療市場秩序，損害人們的身體健康，而且也阻礙著新型農村合作醫療的發展。

（2）費用控制不力。目前對醫療服務需求方的管控成分居多（如起付線、封頂線、報銷比例等），而沒有建立激勵醫療服務供方有效地利用衛生資源的機制。2005年衛生部與世界銀行的現場調查顯示，10個新型農村合作醫療試點縣平均住院費用從2003年的3443元增加到2005年的4063元，兩年間增加幅度為18%。沒有對費用進行有效控制的原因可能有以下幾點。

第一，經辦機構一方面代表著老百姓利益，另一方面作為醫療機構行業管理者，在醫療機構和群眾的利益之間難以達到平衡；第二，一些定點醫療機構服務不規范，存在著不合理用藥與檢查等問題，許多費用在報銷范圍之外，既增加了農民的費用負擔，也加大了新型農村合作醫療基金支出；第三，我國農村地區一直是藥品監管和供應的薄弱環節，藥品供應渠道混亂。5、宣傳力度方面的問題

政策宣傳力度不夠，部分地區農民參合率較低，一些貧困人群被排斥在合作醫療范圍之外，也享受不到醫療救助。據調查，農民參加新型農村合作醫療的比率與政府的宣傳力度密切相關。如有的地方經濟發展水平并不高，但由于政府重視，成立了由主管縣長掛帥的新型農村合作醫療領導小組，利用各種形式和途徑，大力宣傳新型農村合作醫療的意義，以及詳盡講解制度的具體規定、細則和可享受的待遇，最終當地農民的參合率很高；而有些地區雖然經濟發展水平較高，但由于宣傳不夠，農民對新型合作醫療的認識不足，因此參合率反而較低。另外，2002年國務院出臺的《規定》雖然指出了對于貧困戶要給予救助，但在現實執行過程中，一些地方由于縣級財政吃緊，又缺乏社會募捐，所以只能使醫療救助空為紙談、流于形式。

五、進一步完善新型農村合作醫療制度的建議

1、明確全國制度統一、對不同地區實行分類指導原則

國家推行并確立的新型合作醫療制度從總體上看是符合農民意愿、運行效果較好的初級保障制度。而且這項制度的基本原則和框架在實踐中得到了一定的驗證，在一定時期內可以保持基本穩定。但是在具體運行機制和管理辦法方面，還需要根據形勢的發展、農民群眾的意見以及在運行過程中發現的問題逐步調整和完善。從基本模式上看，新農合在基金籌集方面采取政府財政補貼與參保農民集資相結合的方式是適宜的，這是基本制度，全國應當保持基本統一。由于我國地區差異很大，不同層級政府的出資辦法和比例可以有所不同；參保農民的繳費方式和具體數額也應當從各地實際出發，允許地方差異存在。在指導方針上，要進一步明確全國制度基本統一與分類指導相結合、允許各地的新型農村合作醫療發展原則。

2、建立由農民參與的新型合作醫療管理和監督機制

各級政府應當按照精簡、效能的原則，建立組織協調、經辦和監督管理機構，改變過去由某個部門獨家辦理的局面，力求使這些組織管理機構能根據本地的實際情況選擇合適的保障模式以控制醫療補償費用，并能得到廣大農民群眾的認同。從取得農民信任與節約管理成本的角度，建立由政府、衛生部門經辦單位和參加合作醫療的農民代表共同參與的新型合作醫療管理組織和監督機制，是消除農民疑慮、增強制度吸引力的一種重要方式。

3、新型農村合作醫療制度要確保農民的基本健康

無論是考慮到經濟能力還是考慮到衛生投入的績效以及農民的實際需求，保大病的思路都是不可取的。作為政府推動的醫療保障體制，必須以保基本健康為出發點，重點解決常見病、多發病的預防和治療。只有這樣，才能讓更多的人受益，并且可以全面提高衛生投入的績效。另外，逐步建立覆蓋所有農村居民的基本醫療保障制度，作為政府推動且政府公共支出予以支持的制度建設，更要突出讓公眾普遍受益，尤其要確保經濟困難群體受益的原則，突出其社會保障屬性。

4、增加財政投入，降低或取消農民參合費用

降低或取消農民參合費用，既可以減少和消除貧困農民參合障礙，擴大覆蓋面，促進社會保障公平，又可以降低因收集參合費用而發生的管理成本。因為許多試點縣用農民參合費用建立個人賬戶，參合農民用個人賬戶支付門診費用，沒有發揮風險共擔的作用，僅用于爭取財政補貼基金。

5、提高農民對醫療服務的有效需求

一要發展農村經濟，增加農民收入，這是增強農民支付能力的最根本途徑。同時，農村的稅費改革以及部分省份取消農業稅的做法，都在一定程度上減輕了農民的負擔，為農民更好地就醫創造了經濟條件。二要維護新型農村合作醫療制度的信譽。地方政府要通過各種途徑及時向農民通報相關信息，使合作醫療實施過程公開化、透明化，并自覺接受農民的監督。三要改變農民的醫療消費觀念。包括醫療保障在內的農村社會保障制度，長期以來深受中國傳統的家庭保障的影響。應幫助農民了解，這種自發的低水平的保障辦法已經不能適應醫療費用提高、疾病風險增強的現實，要充分調動他們參加新型農村合作醫療制度的積極性。

6、加強衛生領域的配套改革，增強醫療服務能力水平

隨著“十一五”規劃的實施，各級政府應加大對衛生事業的投入，要重視非盈利性衛生醫療機構，特別是鄉鎮衛生院的建設。有必要完善鄉鎮衛生院經費補償、人才培養和機構管理等機制。同時在基礎設施建設、設備更新、技術培訓、養老保險、離退休人員經費等方面逐步加大投入，加強信息網絡建設，以滿足新型合作醫療的需求。規范醫藥市場，整頓醫藥體制，加強農村藥品供應和監督，確保醫療衛生服務的公益目標，降低農民的醫療經濟負擔，使參保農民獲得真正的實惠。形成農村合理的服務體系布局，重點突出基層服務體系建設，確保服務的可及性，降低農民在利用醫療服務時的間接成本，促進病人在不同級別醫療服務機構合理流動是控制新型農村合作醫療基金支出的關鍵。

7、與城鎮職工基本醫療保險管理相結合

將新型農村合作醫療整合進入城鎮職工醫療保險，既能充分利用現有城鎮醫保管理的機構、人員與經驗，實現公共資源共享，節省政府管理成本，又能避免新型農村合作醫療管理機構扮演雙重角色。此外，兩個基金合并，有利于轉移支付，實現社會公平，為未來建立全民醫療保障體系打下基礎。

8、改變補償模式，加強費用控制

目前重視大病忽視常見病、老年病、慢性病和預防保健的補償模式可能造成鄉鎮衛生院或縣級醫院走上與城市醫院發展相同的道路，過度強調設備和規模，導致資源浪費，費用急增，而人們的健康水平并沒有明顯改善。因此，加強預防保健、減少慢性病的發生、保證常見病的及時治療，需要補償模式的轉變。可以效仿美國健康維持組織（HMO）和泰國30泰銖計劃，將鄉鎮衛生院作為地區基本醫療服務中心，為轄區內所有人提供預防保健和基本醫療服務。

9、盡快出臺相關法律法規，促進新型農村合作醫療的可持續發展

目前，除了《國務院關于建立新型農村合作醫療制度的指導意見》外，具體指導基層實踐的法律法規還沒有頒布。國家應制定統一的農村合作醫療法規，以規定農村合作醫療的實施辦法，規定合作醫療保險組織、村級合作醫療站的組建方法及其職能，規定參加合作醫療各方的權利和義務，規定保健站醫生的選拔方法及職責等。各省區應在新型農村合作醫療的基礎上，制定具體的適合本地特點的實施辦法。

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