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[摘要]無論從政府的職能或是從公民權利的法理依據上講。構建農村社會養老保障體系都應是政府的職責。改革開放以來，我國農村養老保障滯后，原因很多，但政府對發展農村社會保障的長期忽視和責任缺失則是農村社會養老保障發展滯后的一大原因，表現為：發展理念不到位；財政支持不到位；法律保障不到位；制度建設不到位；責任劃分不到位。構建農村養老保障體系勢在必行。各級政府要在黨的十七大精神指引下，抓住時機，敢于面對，在構建農村養老保障體系的過程中積極作為，盡快地建立起覆蓋城鄉的社會保障體系。

[關鍵詞]農村養老保障；政府；責任

黨的十七大報告強調，要加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活。目前，在以人為本、科學發展、關注民生、構建和諧的政治價值觀的主導下，在我國建立農村社會養老保障保障體系，為農民提供基本的養老保障，逐步建立和完善農村養老社會保障制度不僅完全必要，而且十分緊迫。

一、建立農村養老保障制度是政府的職責

建構農村養老保障制度是政府在社會經濟發展進程中保障同樣作為一國公民的農村人口免除老年生存風險的必須之舉，政府有責任和義務根據國家財力和社會發展水平推進農村社會養老保障制度建設。社會保障是全體社會成員平等享有的，具有非排他性和非競爭性，是社會的公共產品。市場在提供公共產品的領域存在失靈的現象，因而政府必須出面為社會提供。社會保障政策是一種公共政策。公共政策必須要由政府制定，公共政策的推行必須依靠政府的公共權力。同時政府必須對農民養老負責又有充分的法理依據。我國《憲法》第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”《老年人權益保護法》第10條規定：“國家建立養老保險制度。保障老年人的基本生活。”因此，政府在農村養老保障中承擔重要責任，是保障農民社會保障權益的本質要求。作為服務型、責任型的政府，承擔法定的社會責任是一項基本的義務。

長期以來，我國農民無論是在社會主義建設時期，還是在改革開放的新時期，為國家的工業化和城市化都作出了巨大的貢獻和犧牲。從20世紀50年代工業化初期到現在，農民為國家工業化提供了大量的原始資金積累。1952年至1990年，我國農業為工業化提供的剩余積累額總計11594.14億元，平均每年300億元，其中13.2％來自稅收。75.1％來自剪刀差，11.7％來自儲蓄。農副產品的剪刀差對我國工業化的剩余積累貢獻最大。但這種剪刀差在很大程度上講并非市場形成，而是國家為了優先發展工業而通過行政手段調控所致。然而，工業化帶來的收益幾乎為城市居民所壟斷，農民為國家提供的積累相當一部分直接轉化為城市居民的生活福利。國家資源分配的不平等，使得農業在為國家提供積累而承受重負的同時也失去了自身發展的機會。在國家對農業的支出中，只有很少數額用于農村扶貧和社會救濟，在農民養老保障上國家并沒有承擔多少責任。我國農村65歲以上農民曾經是社會主義建設時期農村的主要勞動力，在計劃經濟條件下，他們這一代人對國家的貢獻最大，作出的犧牲最多。他們當年作出的奉獻與犧牲應該得到合理的補償。

改革開放以來，在工業化和城市化的進程中，農民貢獻出1億畝耕地，地價差額達上萬億元，農業資金轉移嚴重，農民為此蒙受了巨大損失。同時，由于國家計劃生育政策、征地、退耕還林等經濟和社會政策的出臺，對農民所仰賴的家庭保障和土地保障等傳統保障制度產生了強大的沖擊，農村經濟體制改革使得集體經濟嚴重削弱，一切風險都要由農民自己承擔。農業收入的不確定性，更加使得一些農民在遇到老年、疾病、殘疾這些生活風險時，因沒有任何的抵御能力而陷入困境。農業、農民擔負著改革的成本，而現階段沒有從改革中獲得太多的利益。農民的這部分損失應該得到補償。

改革開放以來，農村大批的剩余勞動力向城市轉移，成為中國改革開放的一個特殊群體——農民工。據統計，我國約有1.3億農民工。他們已成為中國產業大軍的主力，占全國加工制造業總人數的68％，占建筑業的80％，占第三產業的批發、零售、餐飲業的52％以上。2004年，中國的國內生產總值達到136515億元人民幣，外貿進出口總額11547億美元。而創造這一經濟奇跡的主要是密集于出口加工制造業的外來農民工。國家統計局數據表明，2004年全國農民工的月平均工資為539元，而同期的城鎮職工月平均工資是1335元。這意味著，2004年全國因為雇傭農民工一項就節省了11462億元的工資開支，相當于當年中國GDP的8.5％，這大體相當于中國當年的經濟增長率。可以說是民工的勞動推動了中國經濟的發展。然而，農民工缺乏權益保障、生活質量不高常常受到歧視，成為城市社會中最辛勞、地位最低的弱勢群體。按照社會公平原則，農民工應該得到合理的補償。

很顯然市場機制本身不可能自發地補償農民的歷史積欠。資本的逐利本性決定了“看不見的手”不會主動關照弱者、“兼顧公平”，這就要求政府不僅要為市場“守夜”，更要適時伸出“看得見的手”，以保障大多數人能夠分享經濟發展的好處。在我國強政府、弱社會的情況下，只能靠政府宏觀調控去補償對農民歷史的積欠。具體地講，就是按照“少取、多予、放活”的方針，工業反哺農業，城市支持農村。其中，建立和完善以醫療保障、養老保障、最低生活保障為重點的農村社會保障制度是對農民最直接也是最必需的補償。社會保障制度就是政府“看得見的手”上的一個重要手指。逐步提高農村社會保障覆蓋面，讓公共財政更多地覆蓋農村，讓各種公共服務更加深入農村，惠及農民。政府介入農村養老保障并承擔重要責任，是推動農村養老的社會化和現代化，縮小城鄉差距，緩解二元經濟結構消極影響，統籌城鄉發展，保證社會公正，規避社會風險，構建和諧社會的根本要求。

二、政府責任缺位是我國農村養老保障滯后的主要原因

改革開放以來，我國農村養老保障仍然沿襲傳統的家庭養老和土地養老，社會養老事業幾乎沒有進展，原因很多，但政府對發展農村社會保障事業的長期忽視和責任缺失則是農村社會養老保障發展滯后的主要原因之一。

(一)發展理念不到位。這主要受以下幾方面的影響：(1)傳統觀念。我國是一個農業大國，經過上千年的封建制度，封閉的自給自足的農村自然經濟對外在的依賴程度很低，加上數千年的儒家文化所倡導的道德、價值觀念使得家庭養老——“養兒防老”成為數千年來家庭保障的主要方式。導致政府對農村社會養老保障的長期忽視。(2)計劃經濟思維模式。在計劃經濟時代，農業與非農業人口區分明顯，城市居民靠工資生活，農民靠土地生活，政府認為國家已經給農民一份土地，土地養老是農村人口理所當然的手段。(3)缺乏全面協調可持續意識。改革開放的過程中，長期以來實行的重城輕鄉、重工輕農的政策，強調工業化忽視了農業現代化，強調城市化忽視了農村建設。這樣客觀上強化了城鄉二元體制，使城鄉差距愈拉愈大。如果不能從根本上改變傳統的城鄉二元分割分治的觀念、意識與思維定勢，社會保障體系的建設仍將要付出巨大的代價。

(二)財政支持不到位。一些地方政府觀念依然停滯在改革開放前一個時期，一些人總是很容易忘記或者忽略經濟發展是為了人的全面發展和人民福利應當與經濟增長同步的基本目標，將社會保障投入視為負擔與包袱而不是投資，從而在財政投入上很容易陷入過度吝嗇的境地，同時對調動社會資源采取消極甚至限制性的政策取向。以1992年民政部推行的我國農村社會養老保險方案為例，方案的原則是“堅持個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”，把政府僅僅定位于“政策扶持”，沒有財政支持的硬性規定。對于廣大農村在土地聯產承包制后“集體補助維護”實質上是形同虛設。農民養老得不到政府應有的財政支持，實際上完全依賴于自身和家庭。這不是嚴格意義上的社會保障，它過分強調個人責任，淡化了國家和集體的社會責任。沒有政府的財政支持，任何一種社會保障制度都不會順利建立和健康發展。(三)法律保障不到位。以國家法律保證強制實施是社會保障制度的基本特征之一，農村養老保障制度的順利實施也必然以國家立法為保證。但是，長期以來，我國在農村社會保障方面沒有更多的法律依據，缺乏法律保障。法律制度的缺失給農村社會保障體系建設帶來一系列的問題，諸如保障對象不明確，保障資金來源不穩定，保障標準不一致，保障管理的隨意性和盲目性等。我國到目前為止還沒有一部單獨的農村養老法。

(四)制度建設不到位。社會上還有不少人的認知仍停留在農民養老應該依靠家庭和土地保障的水平上，社會養老保障還沒有成型的制度安排，由于制度不健全，農村社會保障缺乏規范管理。農村社保資金的征繳、管理、發放、監督部門不清，責任不明。導致政出多門、體制不順、缺乏剛性約束，致使保障資金，甚至用于賑災救濟的活命錢被挪用、貪污；尚未立法，農村社會保障無法可依；一些地方的規章制度不健全，農村社會保障事業無法正常運作等。

(五)責任劃分不到位。以農村社會養老保險為例。1999年以前農村社會養老保險歸民政部管理，1999年以后劃歸勞動和社會保障部，全國一部分省份劃歸省勞動和社會保障廳管理，還有一部分省份仍歸省民政廳管理。地市級以下出現了“民政不管、社保不接”的局面，造成部門分割與職責紊亂，導致政府職能部門之間責任模糊。在已經確立并被認同的責任分擔機制中，“由于社會保障制度責任主體之間缺乏有序的利益博弈機制與對話平臺，政府責任與企業、社會、市場及家庭與個人的責任邊界迄今仍然不清晰，致使無法準確把握政府在社會保障制度中的實質責任大小，也無法真正調動其他各方在社會保障制度建設中的主動性與積極性。同時，在中央政府與地方政府之間，亦缺乏相應的職責劃分規范，致使中央政府的責任壓力持續擴大，一些地方政府仍然缺乏承擔責任的積極性與主動性”。責任主體的責任分擔模糊狀態如果不能得到妥善處理，要建立起真正能夠覆蓋城鄉居民的健全的社會保障體系將非常困難。

三、政府在農民養老問題上應積極作為

構建農村養老保障體系勢在必行，各級政府要在黨的十七大精神指引下，抓住時機敢于面對，在構建農村養老保障體系的過程中積極作為，盡快地建立起覆蓋城鄉的社會保障體系。

(一)以科學發展觀為指導。樹立農村社保新理念。農民養老保障制度建設不是扶貧政策，也不是財政支出包袱，而是經濟社會發展的必要投入，是促進農村經濟發展和社會進步的重要手段。不要等城市養老保障制度完善后再考慮農村問題。盡早建立可以整合城鄉養老保障體系的平臺，對城鎮化建設具有積極的促進作用。我國正處于解決農保問題的戰略機遇期，前進則一舉多得，不進則退，農保制度安排的成本將成倍增加，甚至成為阻礙黨和政府既定戰略目標實現的社會原因之一。同時，建立農村社會保障體系是一個浩大的系統工程。各個方面環環相扣，相互關聯，一環缺失則整個社保體系就不完善。所以，農村的社會養老保障體系要和農村的新型合作醫療體系、農村最低生活保障制度統籌設計同步進行。那種條塊分割和“先醫保、后低保、最后再考慮養老問題”的被動推進式的籌建模式是缺乏統籌思維和戰略眼光的。這樣不但各個環節不能合理有效地銜接，而且最后建立養老保障的成本也過高。

(二)明確政府職責．理清政府的責任邊界。政府承擔社會保障可以分為兩種方式：包辦、主導。政府包辦就是政府實施全面干預，從通過稅收融資到建立龐大的行政機構以充當直接管理者的角色。政府主導則是在社會保障中應堅持“有所為，有所不為”的原則，明確政府職責，理清政府的責任邊界。凡屬政府的直接責任，政府要強化責任意識，責任到位；不屬政府的直接責任，政府可通過政策引導和宏觀調控的手段解決。根據我國國情，在農村社會養老保障中應選擇政府主導型。政府在農村養老社會保障體系建構中必須擔負的責任有四：一是政策責任。各級政府應根據實際對農村養老保障體系的構建有戰略思路和發展藍圖，全局規劃、整體推進、突出重點，制定出臺農村養老保障可行性政策和合理的制度設計。結合當地實際積極制定出臺具體的落實措施。二是財政責任。各級政府要加大公共財政對農村社會養老保障的投入力度。針對我國目前農村養老保障的實際情況，政府首先要做的是明確自己的責任，將農村社會養老保障支出納入各級財政預算，并調整財政支出結構，壓縮部分行政事業性經費支出，杜絕各種形式的浪費，增加對農村社會養老保障的支持力度。養老保障基金應由個人、集體、政府三方共同構成，政府對農村社會養老保障制度的建立有著不可推卸的責任。在農村社會保障發展初期，國家更應在一定程度上給予支持，尤其要側重于對貧困地區和弱勢群體的支持，以便更好地體現社會保障的公平性。三是法律責任。就整個國家而言，關于農村養老保障的立法工作總體上是滯后的，對于省級以下政府確實很少有現成的法律可循。但省級人大和省政府可以根據本省農村的實際情況，制定相關的地方性法規和條例，通過法律規范將國家、集體、個人的權利和義務，以法的形式固定下來。四是監管責任。在監管責任方面，有必要嚴格按照政府職能部門的分工來讓各主管部門切實履行對相關社會保障制度的監督管理責任，并實行嚴格的監管問責制，任何職責紊亂都必然造成制度扭曲與國民福利利益受損的后果。

(三)充分調動社會資源和利用市場機制。在強調政府直接責任的同時，政府還要利用政策導向和營造社會氛圍，高度重視調動社會資源和利用市場機制，積極推動第三部門、民營企業或組織對農村社會保障制度的支持。因此要制訂優惠政策鼓勵企業、協會、行會、慈善機構等社群組織對社會保障制度的支持。調動國家、社會、集體、企業、個人多方力量，在農村社會保障領域中發揮更大的優勢共同構建農村社會保障體系。調動社會資源不僅可以補充社會保障公共資源的不足，擴張社會保障制度的福利性，而且能夠促使公共道德與互助意識的提升。強調利用市場機制不僅能夠提高社會保障制度的效率，亦可以滿足一部分高收入階層的需要，并因而讓更多的人享受國家福利。當然，在利用市場機制時，必須確保以維護國民福利權益不受到損害為前提條件。