談水資源論證問題保障水的可持續利用
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我國十分重視水資源論證工作。近10a來，基本構建了涵蓋水資源論證資質申請和審批、論證報告書編制與審查、論證市場管理、規劃水資源論證試點、違規行為處理等全過程監督和對審查機關、評審專家、資質單位、從業人員全方位管理的水資源論證制度體系。2002年3月24日，水利部和國家計委聯合了《建設項目水資源論證管理辦法》(水利部、國家計委令第15號)，確立了我國的水資源論證制度。同年8月29日九屆全國人大常委會第29次會議修訂通過了《水法》，明確規定了國民經濟和社會發展規劃以及城市總體規劃、重大建設項目布局的水資源論證要求。2003年2月21日水利部了《水文水資源調查評價資質和建設項目水資源論證資質管理辦法(試行)》(水利部令第17號)，為保證水文、水資源調查評價和建設項目水資源論證工作的質量提供了管理依據。同年7月16日水利部印發了《建設項目水資源論證報告書審查工作管理規定(試行)》(水資源［2003］311號)，規范了建設項目水資源論證報告書審查行為。2005年5月12日水利部了《建設項目水資源論證導則(試行)》(SL/Z322—2005)，進一步規范了建設項目水資源論證報告書的編制工作。2006年2月21日國務院了《取水許可和水資源費征收管理條例》(國務院令第460號)，進一步確立了水資源論證制度的法律地位。同年2月23日水利部組織完成了《建設項目水資源論證收費暫行辦法》(內部征求意見稿)，雖未正式印發，但為規范建設項目水資源論證的收費行為和秩序奠定了基礎。2010年11月29日水利部印發了《關于開展規劃水資源論證試點工作的通知》(水資源［2010］483號)，并附《規劃水資源論證技術要求(試行)》，逐步建立和完善了規劃水資源論證政策法規和技術標準體系。2011年2月17日水利部了《水利水電建設項目水資源論證導則》(SL525—2011)，為水利水電建設項目水資源論證報告書編制和審查工作提供重要的技術依據。
2水資源論證制度實施成效顯著
水資源論證制度實施近10a來，初步建立了水資源論證制度和技術框架體系，逐步提高了水資源論證隊伍的能力和水平，不斷促進了水資源的優化配置、高效利用和有效保護，較好地保障了建設項目的合理取水、科學用水、有效節水和達標排水，極大地減少了公眾利益、取用水戶和他人的合法權益之間的水事糾紛，有力地維護了社會穩定與和諧，充分地保證了取水許可的科學審批，日益得到社會各行各業的廣泛認同，全面提升了水資源管理工作的社會地位，已成為水資源管理的重要制度和協調經濟社會科學發展與水安全、水資源、水生態、水環境的重要手段。目前，水資源論證范圍已經突破了傳統意義上的取水許可范疇。經濟開發區、工業園區、工業集中區、生態園區、高新技術產業開發區等各類區域的水資源配置，國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃等，已在水資源論證工作中愈來愈得到重視;非常規水源(包括污水處理回用、廠際串聯用水、礦坑排水、微咸水、雨水和海水等)也成為一些水資源緊缺地區新增建設項目用水優先考慮和利用的水源;一些地區結合本地實際，對規模以上由城市自來水等供水工程直接供水的工業項目，通過用水合理性分析等論證工作，填補了取水許可難以規范，但對區域水資源供需影響較大的項目用水管理空白。同時，水資源論證為限制高耗水、高污染建設項目的上馬，合理調整流域或區域產業結構和經濟布局，促進經濟與水資源利用的協調發展提供了技術支撐;也推動了一些地區水權轉換的實施，提高了水資源利用的效率和效益，促進了人水和諧、資源與環境的協調發展。
3水資源論證制度現存主要問題
水資源論證工作從初步探索、逐步過渡到規范管理，已經形成了較好的工作氛圍，社會認知程度和影響力愈來愈大，有力地提升了水資源管理工作的社會地位。但這畢竟是一項新制度、新工作，發展過程中也暴露出一些問題需要逐步加以解決。
3．1體系尚不完備《建設項目水資源論證管理辦法》僅針對“直接取用水資源的建設項目”，而《水法》二十三條規定:“國民經濟和社會發展規劃以及城市總體規劃的編制、重大建設項目的布局，應當與當地水資源條件和防洪要求相適應，并進行科學論證。”顯然，目前對《水法》規定的“國民經濟和社會發展規劃以及城市總體規劃編制的水資源論證工作”并未作出具體的管理規定，規劃水資源論證尚未全面啟動和納入管理范疇，還處于研究、探索階段，難以適應實行最嚴格的水資源管理制度、經濟社會快速發展與水資源承載能力相協調的需要，導致當前的水資源論證工作僅對單個項目取水的可靠性、用水的合理性、節水的針對性、退水可行性進行論證，出現了同一區域單個項目水資源論證合理，而多個項目累積影響突出的現象，影響到流域或區域的水資源承載能力和水生態環境。分行業(如火電、化工、造紙、冶金、紡織、印染、食品等高耗水行業)的水資源論證導則尚未制定出臺。
3．2法律效力不高當前水資源論證管理的主要依據是水利部和原國家計委聯合的部門規章，只對水行政、發展改革主管部門系統具有較強的法律約束力，法律效力對延及地方各級人民政府及其相關職能部門較弱。針對這項較為復雜并影響資源與環境協調發展的工作，在執行過程中難免會遇到很多問題。例如，部分地區對水資源論證制度認識不足、重視不夠、把握不力，造成了水資源論證審批、建設項目審批等把關不嚴;部分項目應開展水資源論證，仍然游離于制度管理之外，尤其是跨流域調水、水庫、水電站等項目的水資源論證開展較少;一些項目業主和地方政府部門工作人員法律意識淡薄，未嚴格執行水資源論證管理規定等。究其原因，主要是由于水資源論證制度的法律效力不高，缺乏強制的法律約束，導致執行力度不夠，對違法、違規行為的威懾力不強。
3．3處罰力度不夠在水資源論證報告書編制、審查和資質管理、監督管理等方面，目前仍然存在許多薄弱環節，主要是未能及時查處或查處力度不夠。例如，一些地方的建設項目水資源論證工作受行政干預的影響比較嚴重;有些水資源論證報告書重視取水、忽視退水，重視用水、忽視節水，重視生產用水、忽視生態用水，甚至避重就輕，尤其是對水質論證、水資源保護、相關利益方影響等分析不夠，未提出有效的補救、補償措施和合理化建議;一些有資質單位出借資質證書，轉包或變相轉包所承擔的論證業務，在報告書編制中弄虛作假、質量參差不齊，未按規定接受實地檢查、日?？己嘶蛟诔椴榧翱己酥须[瞞有關情況、提供虛假材料等;少數審查機關未按時組織報告書審查，越權、侵權審查，報告書審查工作流于形式、把關不嚴，壓制不同評審專家觀點和意見，索取、接受申請人的財物或其他好處等。
4盡快研究出臺《水資源論證管理條例》
4．1服從上位法(1)《水法》第二十二條規定了“跨流域調水，應當進行全面規劃和科學論證”和第二十三條規定了“國民經濟和社會發展規劃以及城市總體規劃的編制、重大建設項目的布局，應當與當地水資源條件和防洪要求相適應，并進行科學論證?！必酱芯砍雠_的《水資源論證管理條例》，應總結借鑒《建設項目水資源論證管理辦法》實施以來的成功經驗，并在其基礎上增加跨流域調水和規劃水資源論證等具體規定和要求，與《水法》相配套和銜接。(2)亟待研究出臺的《水資源論證管理條例》應與《行政處罰法》等相關的上位法內容相符，克服《建設項目水資源論證管理辦法》第十三條關于“取消建設項目水資源論證資質”的不足，因其實際是行政機關對已頒布行政許可的撤銷，超過了《行政處罰法》第十二條規定的部門規章設定行政處罰種類的權限，構成了對上位法的違反。(3)《取水許可和水資源費征收管理條例》的施行，替代了《取水許可制度實施辦法》(國務院令第119號)，簡化了行政許可程序，取消了取水許可預申請的規定。亟待研究出臺的《水資源論證管理條例》應取消《建設項目水資源論證管理辦法》中關于取水許可預申請的規定，以便與現行的國務院令第460號相符。
4．2與后的水利部規章相協調《建設項目水資源論證管理辦法》(水利部、國家計委令第15號)與《取水許可管理辦法》(水利部令第34號)立法主體和法律效力位階相同，但兩者對“取水量較少且對周邊環境影響較小的建設項目，申請人可不編制建設項目水資源論證報告書”的同一管理事項的規定有明顯差別，前者明確不需要編制建設項目水資源論證報告書的情形由省、自治區、直轄市人民政府水行政主管部門規定，后者卻明確由水利部規定，顯然《建設項目水資源論證管理辦法》不適宜的規定已喪失法律效力，在亟待研究出臺的《水資源論證管理條例》中應注重與水利部后的《取水許可管理辦法》相協調。同時，結合強縣擴權實際，增加市人民政府水行政主管部門審批、報省人民政府水行政主管部門備案的水資源論證丙級資質單位，其業務范圍僅編制水資源論證報告表，優質、高效服務于基層取水量較少且對周邊環境影響較小的建設項目。
4．3借鑒環境影響評價制度的經驗環境影響評價制度經歷了逐步修改、發展、完善的過程，其發展歷程對于水資源論證制度有許多可借鑒之處。1998年11月29日國務院頒布了《建設項目環境保護管理條例》，從行政法規層次規范了環境影響評價制度。2002年10月28日九屆全國人大常委會第30次會議通過了《環境影響評價法》，標志著環境影響評價制度在我國正式建立。2006年2月22日國家環?？偩至恕董h境影響評價公眾參與暫行辦法》，為公眾參與環評提供了管理依據。2009年8月12日國務院頒布了《規劃環境影響評價條例》，為加強規劃的環境影響評價工作、提高規劃的科學性、從源頭預防環境污染和生態破壞提供了法律依據。環境影響評價制度確立以來，除環保部門頒布的規章和規范性文件外，1982年8月23日五屆全國人大常委會第24次會議通過的《海洋環境保護法》第六條、第九條和第十條，1984年5月11日六屆全國人大常委會第5次會議通過的《水污染防治法》第十三條和第四十七條，1987年9月5日六屆全國人大常委會第22次會議通過的《大氣污染防治法》第十條和第四十一條，1988年11月8日七屆全國人大常委會第4次會議通過的《野生動物保護法》第十二條，1999年12月25日九屆全國人大常委會第13次會議修訂通過的《海洋環境保護法》第二十八條、第四十三條、第四十七條和第八十條，2000年4月29日九屆全國人大常委會第15次會議修訂通過的《大氣污染防治法》第十一條和第四十七條，2002年8月29日九屆全國人大常委會第29次會議修訂通過的《水法》第三十四條，2008年2月28日十屆全國人大常委會第32次會議修訂通過的《水污染防治法》第十七條和第十八條，同年8月29日十一屆全國人大常委會第4次會議通過的《循環經濟促進法》第十二條，都明確要求開展環境影響評價工作。由此可見，近幾十年來環境影響評價的發展歷程不僅與日益嚴重的環境形勢有關，更與相關行政主管部門對環保部門的配合和支持密切相關。為加強環境影響評價管理，提高環境影響評價專業技術人員素質，確保環境影響評價質量，2004年2月人事部、國家環保總局決定在全國環境影響評價行業建立環境影響評價工程師職業資格制度，對環境影響評價及其從業人員提出了更高要求。
4．4《水資源論證管理條例》框架建議亟待研究出臺的《水資源論證管理條例》應包括總則、規劃水資源論證、建設項目水資源論證、資質管理、報告書審查備案與抽查考核、監督管理、法律責任和附則等內容。(1)“總則”中應明確水資源論證的目的、依據、定義、適用范圍、基本原則、經費來源及其管理、管理體制與責任、對未履行水資源論證的舉報和優秀水資源論證報告書及其資質單位設定獎勵標準等內容。(2)“規劃水資源論證”部分主要有論證對象、技術依據、論證內容、編制主體、編制方法和程序、質量控制、公眾參與等內容。(3)“建設項目水資源論證”部分主要有論證范圍、形式要求、技術依據、論證內容、編制主體、編制方法和程序、編制時間、質量控制、與規劃的銜接、公眾參與、一票否決等內容。(4)“資質管理”部分主要有管理主體、資質分級、資質申請、從業人員要求、資質審批與公示、日常考評、激勵機制等內容。(5)“報告書審查備案與抽查考核”部分主要有水資源論證報告書審查范圍、審查權限、審查形式、審查要求、審查內容、審查責任、備案與抽查方式、考核時間、考核內容、考核要求、考核公示、考核獎懲等內容。(6)“監督管理”部分主要有監督主體、監督形式、審批機關監督管理、資質單位監督管理、評審專家的監督管理、從業人員監督管理以及論證跟蹤管理、論證后評估等內容。(7)“法律責任”部分主要有資質認定責任、建設單位責任、資質單位責任、從業人員責任、評審專家責任、審批機關及其工作人員責任等內容。(8)“附則”中主要有專業名詞解釋、授權性規定、實施細則、實施時間等內容。
5結語
面對實行最嚴格水資源管理制度的新形勢，只有進一步完善更科學、更合理的水資源論證制度，盡快研究制定并提請國務院常務會議討論出臺《水資源論證管理條例》，提升水資源論證的法律位階、法律效力和執法威懾力，并將水資源論證作為規劃批準實施和建設項目審批的前置條件，實行一票否決制，才能從全局、宏觀和戰略上科學決策，合理配置，堅守水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污控制“三條紅線”，推動流域或區域水資源要素參與宏觀調控，促進流域或區域經濟社會發展產業布局與水資源承載能力相協調，促進經濟增長方式轉變，保障水資源可持續利用。
