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一、空氣污染治理中實行價格管制的必要性

1．價格管制的涵義價格管制是指政府對市場上的商品或勞務(wù)的價格進行控制。一般情況下，政府不干預(yù)價格的形成機制。因為對價格的人為干預(yù)，有可能導(dǎo)致供求比例失調(diào)，進而出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)濟問題。但在一些特殊情況下，政府會對價格進行管制，通過限定某商品的最低價格或最高價格，人為調(diào)節(jié)商品的供求。價格管制包括最低限價、最高限價和補貼。①最低限價。最低限價就是政府規(guī)定某商品或勞務(wù)的最低價格。一般情況下，最低限價高于該產(chǎn)品供求關(guān)系形成的均衡價格。政府對商品或勞務(wù)實行最低限價政策，可以起到抑制消費的作用。②最高限價。最高限價就是政府規(guī)定某商品或勞務(wù)的最高價格。最高限價一般低于均衡價格。政府對商品或勞務(wù)實行最高限價政策，可以起到刺激需求的作用。③補貼。政府向某種商品的消費者或生產(chǎn)者支付補貼金，以保持較高的需求量或供給量。政府補貼的目的是要激勵該商品的生產(chǎn)或消費。

2．空氣污染治理中政府進行價格管制的必要性

①從導(dǎo)致空氣污染的原因看政府價格管制的必要性。市場失靈是導(dǎo)致環(huán)境污染的主要原因。例如，火力發(fā)電成本低，風(fēng)力發(fā)電成本高，企業(yè)從追求利潤最大化的角度出發(fā)，一般會選擇火力發(fā)電。又例如，如果自駕出行成本與公交出行成本接近，從追求舒適便捷的角度出發(fā)，較多的人會選擇自駕出行。企業(yè)和個人都是在進行成本收益分析后，做出有利于自身利益最大化的決策。對于企業(yè)、個人來說理性的行為，最終卻造成了環(huán)境污染、生態(tài)退化的嚴(yán)重后果。為了保護環(huán)境，就需要政府憑借其法定的權(quán)利對企業(yè)、個人的經(jīng)濟活動施加某種限制和約束，以彌補市場失靈，實現(xiàn)社會福利最大化。價格管制就是政府的一種法定權(quán)利，在空氣污染治理中，價格管制能夠發(fā)揮重要作用。

②從與環(huán)境相關(guān)的價格因素看實行價格管制的必要性。目前，我國多個地區(qū)空氣污染形勢嚴(yán)峻，迫切需要全社會共同努力，減少污染物排放。但一些商品的價格扭曲了生產(chǎn)和消費行為，最終加劇了對環(huán)境的破壞。其一，價格對生產(chǎn)者行為的影響。一段時間以來，由于價格因素導(dǎo)致了我國一些企業(yè)采取了損害環(huán)境的生產(chǎn)方式。氮氧化物是PM2.5的主要來源之一。火電廠尾氣脫銷是減少氮氧化物排放的有效手段，但企業(yè)脫硝要付出高昂成本。國家一直沒有實行脫硝電價補貼，導(dǎo)致了多數(shù)火電廠在利益驅(qū)動下，寧愿繳納排污費而不運行脫硝設(shè)施。直到2013年國家才出臺對全國火電廠進行脫銷電價補貼的政策。目前，我國的電力供應(yīng)還主要依靠火力發(fā)電。

2013年國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，我國以煤為能源的火力發(fā)電量占全國發(fā)電總量的73.8%。火力發(fā)電廠是工業(yè)廢氣的主要來源。風(fēng)能、太陽能、潮汐能、地?zé)崮艿扔捎谄涞臀廴九欧疟环Q為綠色能源。綠色能源發(fā)電的共同特點是固定成本高、輸送距離遠。一般情況下，綠色能源的發(fā)電成本高于煤、石油等傳統(tǒng)能源的發(fā)電成本。這就需要國家對綠色能源發(fā)電進行價格補貼。目前，我國還沒有制定對潮汐、地?zé)岚l(fā)電的強力扶持政策。公開資料顯示，我國潮汐能資源蘊藏量約為1.1億kw，年發(fā)電量可達624億kwh。我國的潮汐電站技術(shù)世界領(lǐng)先，但目前國內(nèi)只有幾家潮汐電站在運行發(fā)電。電價低于成本是阻礙潮汐能電站發(fā)展的最重要原因。其二，價格對消費者行為的影響。價格可以起到引導(dǎo)消費者行為的作用。如果公共交通費用較低，而私人養(yǎng)車、用車成本較高，市民將優(yōu)先選擇公共交通出行。2007年，北京市實行了地鐵票價每人次2元，不論乘車距離長短和換乘次數(shù)的政策。這個政策的出臺就是基于當(dāng)時北京市民公交出行比例只有25％，遠低于國外多數(shù)大城市公交出行的比例。2013年北京市公交出行比例已經(jīng)達到了46%，成為全國公交出行比例最高的城市。國外一些城市還采取公交免費措施應(yīng)對重污染天氣。2014年3月，巴黎及其周邊地區(qū)PM2.5和PM10指數(shù)連續(xù)多日嚴(yán)重超標(biāo)，為鼓勵市民減少使用私家車，更多選擇公共交通出行。巴黎市政府決定從13日開始，公共交通免費三天，免費范圍包括公交車、地鐵、快線和公共自行車。降低公共交通費用，有利于減少污染排放，緩解城市空氣污染，但要受到企業(yè)成本的限制。目前，我國絕大多數(shù)城市的公共交通費用高于北京市。2012年杭州舉行地鐵票價聽證會，七成參會人員質(zhì)疑高票價，物價局給出的解釋是要考慮地鐵運營成本來制定票價。2013年深圳新聞網(wǎng)進行的“2013年深圳人心愿”調(diào)查中，“公交、地鐵票價降一點”當(dāng)選為這一年深圳人的最大心愿。筆者認(rèn)為，當(dāng)空氣污染嚴(yán)重的時候，公共交通服務(wù)不應(yīng)該再是盈利性的企業(yè)經(jīng)營活動，而應(yīng)該和路燈、國防一樣，是福利性的公共產(chǎn)品。政府應(yīng)該視空氣污染的程度，調(diào)整給予公共交通的財政補貼的幅度。

二、空氣污染治理視角下的價格管制策略

黨的十八大報告提出了建設(shè)“美麗中國”的宏偉目標(biāo)。清潔的空氣是“美麗中國”的基本條件。制定并實施綜合的價格管制策略有助于解決我國目前的空氣污染問題。

1．實行停車費、擁堵費最低限價政策多項研究顯示，我國目前以PM2.5濃度嚴(yán)重超標(biāo)為特征的空氣污染和汽車尾氣排放高度相關(guān)。在這種情況下，應(yīng)該在部分空氣污染嚴(yán)重的地區(qū)提高用車、養(yǎng)車成本，以減少自駕出行人數(shù)。設(shè)定停車費、擁堵費下限可以起到提高用車成本的作用。

①停車費。停車費是城市居民用車成本的重要組成部分。城市管理者可以通過提高停車費，緩解人口密集區(qū)域空氣污染的壓力。以紐約市為例，紐約市機動車保有量高達1000萬輛，但由于市政府實行了城區(qū)高停車費政策，在城區(qū)開車的人卻很少，排出的汽車尾氣自然就少。相對于車牌號限行政策，高停車費政策給了人們開車與否的選擇權(quán)利，因而是更具備市場調(diào)控特點的政策。目前，我國多數(shù)城市已經(jīng)開始實行城區(qū)高停車費政策，但一些城市議價收費、逃費現(xiàn)象比較嚴(yán)重。為了真正發(fā)揮停車費對市民出行方式的引導(dǎo)作用，應(yīng)該完善停車費政策，加強收費管理，嚴(yán)格限定停車費下限，堅決杜絕議價收費。

②擁堵費。國外征收擁堵費主要針對污染指數(shù)非常高的區(qū)域，比如人口密集的商業(yè)區(qū)。英國倫敦從2003年開始征收擁堵費，規(guī)定市民開車進入城市核心區(qū)域，必須繳納擁堵費。從2003到2014的11年間，擁堵費從每天5英鎊上漲到了11英鎊。倫敦市政府將所收擁堵費用于改善公交系統(tǒng)。倫敦征收擁堵費后，市區(qū)的車輛減少了20%。從治理空氣污染的角度出發(fā)，我國應(yīng)該在大城市的部分區(qū)域開征擁堵費。城市管理部門要合理設(shè)計擁堵費的征收方式和費率下限，使擁堵費真正起到引導(dǎo)市民公交出行，減少污染排放的作用。③煙花爆竹類商品。數(shù)據(jù)顯示，春節(jié)期間空氣質(zhì)量下降與燃放煙花、爆竹的數(shù)量有直接關(guān)系。2014年除夕晚由于煙花爆竹集中燃放，北京市PM2.5小時濃度峰值為347微克/立方米，瞬時達到重度污染級別。在我國多個地區(qū)空氣污染形勢嚴(yán)峻的情況下，有必要控制生產(chǎn)和燃放煙花爆竹的數(shù)量，國家除了提高生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)的稅收之外、還應(yīng)該設(shè)定主要品種的價格下限。以價格手段來引導(dǎo)消費者減少燃放煙花爆竹的數(shù)量。

2．實行公共交通費用最高限價政策城市公共交通工具一般包括公共汽車、電車、地鐵、公共自行車等。公共交通工具有載量大，運送效率高，能源消耗低，相對污染小和運輸成本低等優(yōu)點。為了解決空氣污染問題，我國應(yīng)該大力發(fā)展城市公共交通。各個城市應(yīng)該根據(jù)本地情況設(shè)立公共交通費用的上限，讓價格低廉、方便快捷的公共交通成為人們出行的主要方式。

①地鐵、公交車、電車票價。地鐵、公交、電車是我國傳統(tǒng)的城市公共交通工具。近年來，越來越多的城市居民開始購買家用小轎車。根據(jù)北京市統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2013年末北京市民已經(jīng)擁有家用小轎車311萬輛。在自駕出行和公交出行之間進行選擇時，費用和方便舒適程度是市民主要考慮的兩個因素。設(shè)定地鐵和公共汽車票價的上限，同時提高其舒適、便捷程度，就可以吸引多數(shù)市民放棄開車，選擇公交出行。

②公共自行車租賃費用。目前，北京、杭州等城市為市民提供了公共自行車租賃服務(wù)。浙江理工大學(xué)2010年9月完成的課題《杭州市自助式公共自行車運行狀況及實施效果調(diào)查研究》顯示：調(diào)查對象中擁有家用小汽車而使用公共自行車上下班的超過了4成。這表明，不少自駕車市民也開始把公共自行車作為日常重要的交通工具。調(diào)查還顯示：價格是吸引出行者使用公共自行車的主要原因。公共自行車租賃服務(wù)的發(fā)展能夠起到減少污染排放、節(jié)約能源使用的雙重作用。我國已經(jīng)明確在城市大力推廣公共自行車租賃服務(wù)。目前，迫切需要完善相關(guān)服務(wù)并設(shè)定租賃費用上限，讓公共自行車租賃真正具備價格低廉、使用方便的特點。

3．對綠色電力、公共交通的提供者給予補貼綠色電力、公共交通類的產(chǎn)品的生產(chǎn)有很強的正外部性，有利于提升我國空氣質(zhì)量。但企業(yè)從自身發(fā)展的角度出發(fā)，往往不愿意生產(chǎn)對環(huán)境有利而不能給自己帶來利潤的產(chǎn)品。在這種情況下，政府應(yīng)該對企業(yè)進行補貼，彌補其產(chǎn)品價格和生產(chǎn)成本之間的缺口。

①綠色電力補貼。由于風(fēng)能、太陽能、核能、潮汐能以及地?zé)嵩诎l(fā)電的過程中排放的污染較少或者幾乎沒有，因此以綠色電力命名。2013年，我國的核電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電僅占發(fā)電總量的4.87%。我國的綠色電力數(shù)量遠低于以煤炭為能源的火力發(fā)電數(shù)量。在這種情況下，國家應(yīng)該出臺政策補貼綠色電力的生產(chǎn)。目前，國家已明確要大力扶持風(fēng)力發(fā)電和太陽能發(fā)電，下一步還應(yīng)該制定潮汐能、地?zé)崮馨l(fā)電的補貼政策。為了避免綠色電力補貼給國家?guī)碡斦摀?dān)，補貼費用可以來自于向傳統(tǒng)電力，諸如火力發(fā)電企業(yè)征收的生態(tài)稅、碳稅的稅費。在電力生產(chǎn)行業(yè)，根據(jù)企業(yè)使用能源的不同，分別使用補貼和征稅的手段，能夠給電力企業(yè)提供正確的導(dǎo)向，促使電力企業(yè)改變生產(chǎn)方式，減少其生產(chǎn)活動對環(huán)境造成的破壞。

②公共交通補貼。為了保證公交企業(yè)在低票價的情況下正常運營，國家一般要對公共交通要進行補貼。公共交通服務(wù)是具有社會福利性質(zhì)的公共產(chǎn)品，政府在公共產(chǎn)品的供給上具有不可推卸的責(zé)任。因此，應(yīng)該從法律層面上明確公共交通的公共產(chǎn)品特性，將公共交通補貼資金納入政府財政預(yù)算體系，從而建立長效補貼機制。

作者：穆紅莉鄭海霞單位：北京聯(lián)合大學(xué)