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目前，寧夏正處在搶抓新機遇、實現新跨越，全面建設小康社會的關鍵時期和實施新一輪西部大開發戰略及加快轉變經濟發展方式的攻堅時期。只有轉變傳統的思想觀念，強化生態環境意識，以可持續發展的生態環境倫理觀、生態環境價值觀、生態環境系統觀、生態環境協調觀指導生態環境立法，才能加快和加大寧夏生態環境建設的進程和力度，把生態環境建設和保護作為寧夏實現經濟社會可持續發展的保障線。

可持續發展的生態環境倫理觀。可持續發展的生態環境倫理觀就是通過確定一定倫理規范來調控人類的各種經濟和社會活動，既要注重協調人與自然的關系，把人和自然視之為一個相互依存、相互支持的共同體，又要注重協調人與人、人與社會的各種關系，把人類的當前利益同長遠利益結合起來;既要關注人的物質利益，又要重視人的精神文化需求;既要追求物質方面的進步，又要促進人的全面發展，使人與自然、人與社會達到和諧統一，實現可持續發展。目前，寧夏在經濟社會發展中面臨著資源短缺、生態環境脆弱、節能減排的壓力日趨增大的困境。這就要求我們必須樹立新型的生態倫理觀，把可持續發展作為寧夏經濟社會發展的重大戰略，摒棄功利主義和實用主義的狹隘意識觀念，從而實現經濟發展與生態環境的和諧協調，資源的永續利用，使生態環境惡化的趨勢得到有效遏制。通過立法的變革和完善來實現可持續發展的基本要求，建立以可持續發展為目標的統一法律規范體系，從根本上解決發展中的生態環境問題，對經濟社會全面發展作出長遠的戰略安排，并在法制實踐中找到適于寧夏經濟發展和現實區情以及與環境資源的承載力相應的對策和措施。

可持續發展的生態環境價值觀。生態環境價值觀是人類在長期生產實踐中通過汲取大量的生態環境災難事件的深刻教訓而確立的一種新觀念。這種新觀念要求人類在從事各種經濟和社會活動時，不僅要關注經濟效益，更要關注生態效益和社會效益。特別是在衡量人類社會的發展效益時，必須以生態價值所體現的生態效益作為首要指標。改變單純以追求GDP增長、追求產值、追求經濟效益，無視生態效益為取向的價值觀;改變傳統的以破壞生態環境和大量消耗能源和資源為代價的發展模式，建立符合生態環境價值觀念的新的國民經濟核算體系，保持生態環境沿著良性循環的方向發展，保護生態多樣性及生命支持系統，從而保證可更新生物資源的永續利用。因此，在寧夏生態環境立法的進程中，必須牢固樹立生態文明取向的價值觀，植入依法調控人與自然關系的新理念，將實現人與自然的和諧共處，作為生態環境法制建設創新的理論和實踐指南。

生態環境系統觀。眾所周知，在生態環境中存在著數百萬種的生物物種，但它們彼此之間不是孤立的存在，而是相互聯系的群體世界，是一個完整的生態系統體系。同時，在人類生存的環境中存在著兩種生態系統即自然生態系統和人工生態系統，而人工生態系統是人類社會與自然生態復合系統。人具有兩重性———自然性和社會性。人作為自然的人，是自然生態系統中的一個種群、一個因子。人作為社會的人，則是通過勞動進行生產，作用于自然生態系統而形成的人工生態系統。人類的兩重性使兩類系統及其功能存在著統一或背離兩種傾向。只有當充分認識人類自己是人與自然大系統一部分的時候，才可能真正實現人與自然的協調發展。同時，也只有當人類把各種生態環境都看成是人與自然這個大系統中的一個子系統，并正確處理這種生態環境系統和其他生態環境子系統之間的關系時，人類才能高效利用生態環境。寧夏曾被列為全國荒漠化問題最突出、生態系統最脆弱的省區之一。要使寧夏生態環境得到顯著改觀，就必須樹立生態環境系統觀，從整體系統上把握各種生態環境所共同構成的大生態環境系統，以科學知識為指導，尊重自然生態規律，根據發展需要不斷排列變更組合矩陣中的子系統，并使之達到動態平衡。同時，要科學地進行生態環境和資源管理的法律體系建設，采取一系列的切實可行的對策，依法推進生態環境的保護和資源的合理開發與利用。

生態環境協調觀。生態環境協調觀的基本要求是:與生態環境建設直接和間接相關的各部門、各地區在擬定經濟社會發展戰略和規劃時，必須把生態、環境、經濟、人口、社會作為一個完整、協調的系統進行統籌考慮。因為經濟的可持續發展以及生態環境建設，必須做到人與自然的協調，生產、生活和生態系統的協調。而生態環境協調觀對規范人類開發活動與生態環境的關系則起著至關重要的指導作用，其核心目標就是建立人與自然之間相互協調、相互和諧的關系。因此，在促進寧夏經濟發展的過程中，生態環境立法必須堅持以可持續發展戰略為指導思想，把改善生態環境、增強可持續發展能力，作為建設和諧富裕新寧夏的重要目標和任務，始終不渝地加強人口與計劃生育工作，為實現可持續發展創造前提條件;始終不渝地加強對國土資源的保護和管理，為實現可持續發展奠定物質基礎;始終不渝地加強對水資源的開發和利用，為實現可持續發展提供重要保證;始終不渝地加強環境保護工作，為實現可持續發展構筑堅固防線，從而促進經濟社會與人口資源環境協調發展和經濟環境效益、社會效益、經濟效益的有機統一。

創建生態環境立法生成和運行的新機制

現代法治的發展歷程表明，一個良好的法律體系的形成和完善，不僅是一個長期、漸進的動態過程，而且是多種生成機制和運行機制綜合作用的結果。因此，在具體制度的設計中，應結合各種因素，進行綜合決策，然后選定恰當的制度生成和運行機制，保證新制度能夠在現有的社會條件與制度基礎上發揮其應有的功能和效用。

1．制定實施科學的立法發展戰略與規劃。在“兩型社會”建設和西部大開發戰略實施進程中，寧夏生態環境立法的任務十分繁重，但必須統籌規劃，有所側重。要緊緊圍繞自治區黨委和政府的重大戰略部署，立足寧夏的實際，重點做好寧東能源化工基地生態環境建設、生態移民生態環境建設、沿黃經濟區生態環境建設方面以及關于節水型社會建設和“少生快富”工程方面的立法工作，以滿足經濟社會發展對法制的需求。此外，還要充分考慮寧夏的經濟結構，制定適合寧夏可持續發展的生態環境法律規范，制止高污染、高耗能、低產出的項目西移，統一規劃、協調合作，把生態環境建設規劃的內容和措施融入經濟發展規劃中，使之成為經濟發展規劃的約束、限定條件和依據，以保障和促進寧夏經濟社會的科學發展、協調發展。

2．建立和完善立法后評估機制。立法后評估是指有關機構根據一定的標準，采用社會調查、定量分析、成本效益計算等方式，對已經頒布實施的法律法規和規章的實施效果、總體質量和基本價值進行分析評價，針對法律法規和規章的自身缺陷及時加以矯正和完善的一個過程。它既是對立法的效益評估，也是根據實際情況對立法的再次調試。近年來，一些省市，例如，甘肅省蘭州市、上海市、重慶市等地陸續開展了有關生態環境建設和保護的立法效果的評估活動，包括對相關法律規范頒布實施以來的實際績效，所設置的制度、程序、措施的合法性、針對性和可操作性，內容的適應性、前瞻性，立法的技術性進行跟蹤調查分析，發現問題和不足，有針對性地提出補充、完善和修改意見，取得了幫助有關方面不斷改進和提高立法質量，改善和加強執法工作的顯著效果。2011年8月12日，寧夏回族自治區人大常委會召開了《寧夏回族自治區濕地保護條例》立法后評估專題調研座談會，對該法頒布后的實施情況以及產生的社會效果進行調查研究，以便查找立法工作存在的不足，有針對性地提出補充、完善和修改的合理建議，不斷改進立法工作。隨著實踐的發展，寧夏的立法機關要在總結立法工作經驗的基礎上，進一步健全完善生態環境領域的立法后評估機制，深入實際，了解法規的實施情況以及產生的社會效果，準確判斷其是否能夠實現立法的目的，是否能夠適應經濟社會發展的需要，是否存在需要改進或者進一步完善的地方，并以此為切入點，逐步總結地方立法的工作經驗，認真查找不足，有針對性地改進寧夏的地方立法工作，不斷提高立法質量，推進寧夏的生態環境保護與治理工作。

加強生態環境領域的自主性立法、實施性立法和創制性立法

在生態環境的建設和保護過程中，寧夏的生態環境立法應更加關注循環經濟、節能減排、資源的節約和集約使用、生態補償等方面的法制需求，充分運用我國《憲法》《立法法》所賦予的立法權，積極引導和支持現代服務業、高新技術產業、物流產業等低能耗、少污染的產業的發展，通過立法引導和保障“兩型社會”建設。

1．加強自主性立法，注重體現地方特色。所謂自主性立法是指地方立法在與不同國家法律、行政法規相抵觸的前提下，以立法的形式調整本地區的社會關系，解決本地區突出而國家立法沒有解決或暫時不宜由國家立法解決的問題。自主性立法更能體現對國家法律、法規“拾遺補缺”的作用，從而發揮地方立法的能動性和創造性。隨著社會的發展，地方立法應進一步轉向有針對性地解決地方事務和經濟社會發展中的突出問題。按照“十二五”規劃目標，地方法制建設和立法任務更加重要而緊迫。因此，寧夏要在法律規定和國家授權的范圍內，牢牢把握地方立法的區域性和能動性特點，充分利用民族區域自治地方的立法優勢，進一步強化自主性立法，特別是生態環境方面的自主性立法，為生態環境的良性發展起到有力的保障和促進作用。近年來，寧夏回族自治區人大常委會從實際出發，始終把寧夏經濟社會發展中迫切需要規范的重要事項作為立法重點，自主立法涉及經濟社會各個領域。如圍繞“兩型社會”建設，高度重視生態環境和資源保護治理工作，制定了《自治區濕地保護條例》《禁牧封育條例》《防沙治沙條例》等。這些法規的頒布和實施，為推進寧夏經濟社會協調發展，構建和諧寧夏提供了強有力的法制保障。但我們必須充分認識到，堅持社會主義法制統一原則與突出地方特色二者之間既是對立又是統一的關系，遵循社會主義法制統一原則，地方立法必須在立法的宗旨、原則、基本精神和基本制度與上位法保持高度一致，同時要求地方立法不得與上位法相重復;突出地方特色則要求地方立法必須緊密聯系本地實際，切實解決當地經濟與社會發展中存在著的、上位法沒有解決的突出矛盾和問題。如果機械地、片面地強調社會主義法制統一原則，就會使地方立法失去生機和活力;如果片面強調地方特色，就會背離社會主義法制統一的原則。因此，在生態環境立法的實踐中，雖然我們強調要注重體現地方特色，但必須是在與上位法保持一致的前提下突出地方特色。

2．加強實施性立法，促進法律的有效實施。所謂實施性立法是指為執行法律和行政法規的規定制定的地方性法規，是國家法律、行政法規的進一步延伸、細化和補充。其主要任務和作用是在國家已經立法的領域，根據法律、行政法規的立法精神、立法理念和基本原則，結合本地區實際情況予以具體化，從而有力確保法律、法規在本行政區域內的貫徹執行。地方立法應當充分發揮執行性和補充性的特點，從制定規則為主向完善規則為主方面轉變，抓緊制定實施性、配套性地方性法規，為完善法律體系和加強法律實施提供良好服務。就寧夏而言，實施性立法的制定、修改是自治區人大常委會立法規劃的重要方面，也是立法工作的一個重點。為了更好的適應新時期生態環境立法工作的發展要求，要充分發揮實施性法規的補充性和執行性功能，并始終堅持法制統一、突出實效、立足區情、科學合理的立法原則。

3．加強創制性立法，不斷進行制度創新。所謂創制性立法，即除國家專屬立法權的范圍外，“其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的”，“根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規”。按照我國《立法法》的規定，寧夏率先在全國頒布實施的《寧夏回族自治區環境教育條例》就是一個很好的例證。因此，在生態環境的建設和保護過程中，寧夏的立法機關應立足于民族地區的實際和經濟社會對法制的需求，充分運用憲法賦予民族地區享有的制定自治條例、單行條例、變通規定、補充規定的立法權力，進行相應的制度創新，以制定符合寧夏實際的生態環境建設需要的各種法律規范，并通過“先行先試”，為國家的生態環境立法提供有益的經驗和探索。

作者：劉芳張廉單位：寧夏大學中共寧夏區委黨校