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一、研究西部生態(tài)環(huán)境和生態(tài)文明制度建設問題的意義

西部地區(qū)還是我國幾大河流的源頭地區(qū)，因此，了解西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，開展西部地區(qū)生態(tài)文明制度的建設，對實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。黨的十八大報告首次將“生態(tài)文明建設”獨立成篇，系統(tǒng)地提出今后五年我國大力推進生態(tài)文明建設的總體要求，強調(diào)要把生態(tài)文明建設放在突出地位，并將其納入社會主義現(xiàn)代化建設總體布局，形成“五位一體”的總布局。作為生態(tài)文明建設的組成部分，生態(tài)文明制度建設有著至關重要的作用，而作為我國生態(tài)環(huán)境的重點地區(qū)，西部地區(qū)的生態(tài)文明制度建設又是重中之重。

二、西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

自西部大開發(fā)戰(zhàn)略提出以來，加強生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明制度建設一直被視為西部大開發(fā)的重點和切入點。了解西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，是西部地區(qū)進行生態(tài)文明建設的基礎。20世紀90年代以來，通過遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)技術(shù)、全球定位技術(shù)的發(fā)展(3S技術(shù))，為西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境調(diào)查提供了技術(shù)條件。由于西部地區(qū)環(huán)境狀況的復雜性和生態(tài)環(huán)境保護的長期性，目前西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境仍然呈現(xiàn)為總體惡化的趨勢，主要表現(xiàn)為以下幾個方面的問題:

(一)水土流失嚴重我國是水土流失非常嚴重的國家，2004年的調(diào)查結(jié)果顯示，我國水土流失面積356萬平方公里，占國土面積的37%，幾乎所有的省市自治區(qū)均存在不同程度的水土流失。西部地區(qū)尤其嚴重，水土流失面積占全國的80%以上。其中黃土高原水土流失面積45萬平方公里，約占其總面積的71%，為水土流失最嚴重的地區(qū)，另外，川西、貴州等地區(qū)也是水土流失的重災區(qū)。水土流失對農(nóng)林牧漁業(yè)損害極大，因此我國各級政府對水土流失問題非常重視，近年來也開展了很多防治水土流失的工作，具體效果還有待評估。就目前來看，我國自90年代初開始的水土流失加劇趨勢得到了初步遏制，但是水土流失嚴重的局面沒有得到根本的改變。

(二)土壤荒漠化加劇我國的土壤荒漠化面積2004年為262萬平方公里，每年還以2460平方公里的速度增加。荒漠化地區(qū)主要集中在寧夏、青海、甘肅、新疆、內(nèi)蒙古等地區(qū)，其中西北及內(nèi)蒙古6省是我國荒漠化最嚴重的省區(qū)，面積達到188萬平方公里，占全國的72%。［2］土壤荒漠化不僅造成土壤生產(chǎn)力下降等危害，還導致沙塵暴等氣象災害。自西部大開發(fā)以來，西部地區(qū)的植樹造林工作取得了顯著的成果，沙塵天氣已經(jīng)多年不見，但是最近兩年西部地區(qū)的土壤荒漠化又有反復的趨勢，這表明西部地區(qū)土壤荒漠化的問題形勢依然嚴峻。

(三)森林和草原生態(tài)破壞嚴重改革開放前，我國的森林和草原生態(tài)系統(tǒng)基本處于良好穩(wěn)定的狀態(tài)。1973－1976年，我國開展了第一次全國森林資源清查工作，結(jié)果顯示，當時森林面積約12190萬公頃，森林覆蓋率為12.7%。1977－1981年第二次全國森林資源清查，我國森林面積為11530萬公頃，森林覆蓋率降至12．0%，指標較第一次清查時有所下降。隨著改革開放，木材的需求與日俱增，雖然政府采取了多項措施植樹造林、保護植被，但我國的森林資源一直沒有得到有效地增加，西部地區(qū)，尤其是川西長江源頭區(qū)域，森林盜伐現(xiàn)象十分猖獗。1998年特大洪水過后，國家加大了森林資源的保護和發(fā)展力度，2008年結(jié)束的第七次全國森林清查顯示，我國的森林覆蓋率為20．4%，森林生態(tài)系統(tǒng)得到了初步恢復，但是森林保護形勢依然嚴峻。與之對應，近年來，我國的草原生態(tài)系統(tǒng)不僅沒有好轉(zhuǎn)的跡象，反而在加速惡化。我國有天然草原面積3．93億公頃，約占國土總面積的41.7%，絕大部分都在西部地區(qū)，是耕地面積的3倍左右，林地面積的2倍多，其中可利用草原面積為3．31億公頃，占草原總面積的84．3%。但是，據(jù)統(tǒng)計，我國90%的草原存在退化問題，其中，50%更是嚴重退化，已經(jīng)到了退化成沙地、鹽堿地的邊緣。目前我國草原生態(tài)系統(tǒng)的總體情況是“點上好轉(zhuǎn)，面上退化，局部改善，總體惡化”。造成這種現(xiàn)象的主要原因在于過度放牧，此外，不科學的政策法規(guī)也加速了草原退化的發(fā)生。

(四)污染問題嚴重自建國以來，西部地區(qū)的主要經(jīng)濟增長依靠的是“高污染、高消耗、高排放”的能源、原材料產(chǎn)業(yè)，煤礦、有色、金屬、電力、天然氣等等都是耗水耗能且污染密集的產(chǎn)業(yè)。加上相關的環(huán)保政策一直未出臺，監(jiān)管不力，這就造成了西部地區(qū)水體污染、大氣污染和固體廢棄物污染嚴重的局面。時任國家環(huán)保總局副局長的祝光耀在《中國的環(huán)境保護(1996－2005)》白皮書會上說，中國近年因環(huán)境污染造成的損失大約能占到GDP的10%，西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展更加依賴環(huán)境，這個比例還會更大一些。西部一些地區(qū)工業(yè)污染較嚴重，包括成都、重慶、蘭州、西安、貴陽、銀川等城市，這些城市空氣污染和水污染情況較嚴重。也包括已經(jīng)進行開采的礦區(qū)，如包頭、攀枝花等地區(qū)，這些地區(qū)的污染情況同樣不容樂觀。

三、西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀的成因分析

造成西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的原因很多，既有自然的因素，也有人為的原因，還有歷史上的因素等等。總結(jié)起來，主要有以下幾點:

(一)自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱和中部與東部地區(qū)相比，我國西部地區(qū)自然條件較為惡劣，西北多荒漠，西南多山，平原較少，大部分地區(qū)為干旱或半干旱地區(qū)，不適宜耕種區(qū)域較多。此外，西部地區(qū)，尤其是西北地區(qū)普遍地表植被較稀薄，土壤鹽堿含量高。這就決定了西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境的脆弱性和易破壞難恢復的特性。這也是西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境較差，環(huán)境保護、恢復工作十分艱巨的基礎性原因。

(二)改革開放和人口增長帶來的經(jīng)濟壓力改革開放后，我國經(jīng)濟迅速增長，生活水平也迅速提高，人民群眾在各方面的需求迅速增長，各方面的需求最終導致了生態(tài)環(huán)境的惡化。過度放牧、過度采挖藥材、過度伐木等現(xiàn)象屢見不鮮。另外，計劃生育政策在西部執(zhí)行得較為寬松，導致了西部人口的增長速度大大高于東部的增長速度。過多的人口帶來了更多的糧食和水的需求。僅以河西走廊地區(qū)為例，1997年的耕地面積相當于建國初期的3倍，由此帶來的植被破壞，地下水位下降等問題加劇了河西走廊地區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化。

(三)貧困加劇生態(tài)環(huán)境的破壞貧困對生態(tài)環(huán)境的影響分為兩個層面，第一個層面是貧困本身帶來的對生態(tài)環(huán)境的破壞:靠山吃山的傳統(tǒng)觀念使當?shù)厝瞬挥嬌鷳B(tài)成本地采伐、挖掘、獵捕有經(jīng)濟價值的物種;對糧食的需求帶來了毀林造田、填湖種地等行為;發(fā)展經(jīng)濟的急功近利產(chǎn)生了高污染的GDP增長。與此同時，在更深的層面，則是貧困帶來的受教育水平低下，較低的受教育水平使人們在環(huán)保意識、環(huán)保知識和環(huán)保能力等生態(tài)文明的精神層面產(chǎn)生缺失，使本就困難的生態(tài)環(huán)境保護工作難上加難。

(四)歷史因素歷史的因素，在西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題上起了相當重要的作用，主要有以下兩個方面:一是過去“向自然界開戰(zhàn)”、“以糧為綱”等錯誤的政策的影響。受這些政策的影響，當時全國各地區(qū)都在進行毀林造田等類似活動，一些地區(qū)將成片的森林、草場砍掉、燒掉，改作農(nóng)田，甚至有的原因是為了炸山采石，有的僅僅就是為了響應號召。黃土高坡的造田運動將一些不適宜耕種的土地全部變成了農(nóng)田，原來本就稀少的植被幾乎被砍伐殆盡。貴州林區(qū)的某地，幾乎是在一夜之間，將整個山頭的森林全部砍伐完畢。時至今日，這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境有的剛剛有所恢復，有的甚至至今未能恢復。二是我國改革開放初期的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的影響。在允許一部分人先富起來的政策下，“七五”和“八五”期間，國家的經(jīng)濟政策實際上是向東部傾斜的。“七五”計劃中明確規(guī)定，中西部地區(qū)重點發(fā)展能源、原材料工業(yè)，有重點地開發(fā)礦產(chǎn)資源。在國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展政策的指引下，西部地區(qū)的工業(yè)發(fā)展，實際上走上了以資源開發(fā)為主的發(fā)展道路，“西氣東輸”、“西電東送”等項目工程就是政策的代表性體現(xiàn)。大規(guī)模的資源開發(fā)除了為東部沿海地區(qū)的快速發(fā)展提供了廉價的能源、原材料支撐，同時也導致了西部地區(qū)污染嚴重，生態(tài)環(huán)境日益惡化，有些地區(qū)甚至因此成為了生態(tài)極度貧困區(qū)域。

(五)生態(tài)環(huán)境保護資金缺口大我國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的資金缺口很大，由于歷史欠賬嚴重，現(xiàn)有資金的投入基本只能控制污染不進一步惡化，僅極少部分地區(qū)可以投入大量資金治理污染。個別地區(qū)控制污染惡化也做不到，甚至有些貧困縣，由于污染嚴重，每年的縣財政收入全部用于治污都不夠。據(jù)專家估計，過去10年我國各級財政用于環(huán)境保護的資金大致在3萬億到3．5萬億之間，就西部地區(qū)來說，平均每年投入的環(huán)保資金大約為1000億元，但這遠不能解決問題。相關研究的結(jié)果顯示，要實現(xiàn)“美麗中國”的構(gòu)想，未來10年，至少還需要再有10萬億的資金投入，其中中央財政2萬億。這樣算下來，每年全國各地地方政府用于環(huán)境保護的資金要達到8000億元，而2012年，西南地區(qū)的貴州省全省的GDP也才8600億元，可以說資金壓力極大。

(六)西部地區(qū)的生態(tài)文明制度缺失時至今日，我國大部分正在執(zhí)行的環(huán)境保護法律為上世紀90年代制定，《環(huán)境保護法》執(zhí)行的還是1989年通過的版本，即便是現(xiàn)在法律得到嚴格地執(zhí)行，但破壞生態(tài)環(huán)境的違法成本遠遠低于違法所得。目前，環(huán)境保護更多地靠各地的地方政策，而西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境政策即便是較之東部地區(qū)也還有較多不完善的地方。就目前的情況來說，西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境方面的法律法規(guī)陳舊、操作性差，相關政策還不完善，相關機制還沒有完整建立，作為生態(tài)文明建設方面的重要組成部分，生態(tài)文明制度建設還有很長的路要走。

四、西部地區(qū)生態(tài)文明制度建設的現(xiàn)狀

黨的“十八大”報告提出，“要把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”，并從優(yōu)化空間格局、促進資源節(jié)約、保護生態(tài)環(huán)境、加強制度建設四個方面闡述了大力推進生態(tài)文明建設的重點。這意味著，我國的生態(tài)文明建設是中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局的有機組成部分，在經(jīng)濟、政治、文化、社會建設中全面融入生態(tài)文明建設的理念、目標和內(nèi)容，迫切需要構(gòu)建一個完整的、系統(tǒng)的生態(tài)文明建設制度框架。但就目前來看，這個框架的構(gòu)建還存在很多問題，在西部地區(qū)，這些問題就更突出:一是相關法律法規(guī)的建設還不到位，我國目前的法律法規(guī)基本僅局限于環(huán)境保護方面，而生態(tài)文明建設不僅包括環(huán)境保護，還涉及文化教育、社會建設和經(jīng)濟生活等各個方面，這些方面也應制定相應的法律法規(guī)，規(guī)范人們的相關行為。同時，已經(jīng)建立的環(huán)境保護的法律體系也并不完善，存在法律條文陳舊，新生事物界定模糊等問題，應當盡快完善這方面的法律。二是建設生態(tài)文明，需要政策規(guī)定上的軟約束。一些方面，很難用法律去加以干涉，如加強對生態(tài)文明建設的教育，用法律規(guī)定教科書的內(nèi)容顯然不妥，類似的方面就需要制定相應的政策規(guī)定，但目前這類政策在西部地區(qū)還很不完善。三是在生態(tài)文明建設的過程中，我國的政府部門更加習慣使用行政手段而不是經(jīng)濟手段。在西部地區(qū)，決策人員的專業(yè)素養(yǎng)較東部地區(qū)偏低，他們也比東部地區(qū)更加偏好行政手段。在發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗表明，在很多領域經(jīng)濟手段比行政手段更加有效。通過使用生態(tài)稅、排放權(quán)交易、高效率補貼、環(huán)保補貼等手段，人們可以自發(fā)地選擇污染少、效率高、排放低的生產(chǎn)、生活方式，從而避免行政手段高成本、制約技術(shù)進步等方面的弊端。四是生態(tài)文明制度建設受制于經(jīng)濟發(fā)展情況。市場經(jīng)濟帶來了經(jīng)濟騰飛，也造成了我國各地區(qū)的發(fā)展不平衡，有些地區(qū)可以拿出錢來搞生態(tài)文明建設，但有些地區(qū)甚至發(fā)不出相關人員的工資。西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境底子薄，經(jīng)濟發(fā)展落后，往往貧困地區(qū)就是污染重災區(qū)，受到的經(jīng)濟制約遠大于東部地區(qū)。五是相關的技術(shù)和機制建設方面存在問題。受地形、人員素質(zhì)等方面因素的制約，一些先進的技術(shù)在西部地區(qū)不能應用，技術(shù)瓶頸近年來在西部地區(qū)開始顯現(xiàn)。同時，以生態(tài)補償機制為代表的各項生態(tài)機制在西部尚未全面建立，西部地區(qū)生態(tài)文明制度建設還存在著重重困難。

五、加快生態(tài)文明制度建設的對策

生態(tài)文明制度建設是一項長期的系統(tǒng)工程，因此應當從各方面加以考慮。生態(tài)文明制度的建設應當包括以下幾個方面:

(一)轉(zhuǎn)變政府職能改革開放30年，全國各級政府GDP至上的考核方式已經(jīng)深入骨髓，在生態(tài)文明制度建設中，應當轉(zhuǎn)變原有的考核方式，將生態(tài)文明建設的成果納入到考核中，建立起節(jié)能減排、污染治理等工作的責任制，同時，將政府的定位從管理者逐步向生態(tài)文明的參與者轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變原有的工作方式方法。

(二)轉(zhuǎn)變生態(tài)觀念各級政府應當帶頭轉(zhuǎn)變觀念，建立起生態(tài)文明的新觀念，只有從認識上對生態(tài)環(huán)境加以重視，實際工作中才能處處以生態(tài)文明的準則來指揮決策，要以十八大精神為指導，按照防治與保護并重的方針，確立生態(tài)文明的地位。不僅如此，還應將轉(zhuǎn)變?nèi)嗣袢罕姷挠^念提上日程，只有讓廣大人民群眾樹立生態(tài)文明的觀念，才能做好生態(tài)文明的建設，西部地區(qū)受教育水平普遍低于中東部地區(qū)，這項工作對于西部地區(qū)生態(tài)文明的建立尤為重要。

(三)完善相關法律法規(guī)前文的分析表明，我國現(xiàn)階段有關環(huán)境保護的法律法規(guī)還很不完善，應當在借鑒國外先進經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合我國的實際情況，盡快出臺完善法律法規(guī)，做到生態(tài)文明建設有法可依，有法必依。應當加大對環(huán)境違法的處罰力度，同時將相關的建設生態(tài)文明的機制，如生態(tài)補償機制納入到法律的框架內(nèi)。

(四)建立各項有效的生態(tài)環(huán)境保護機制生態(tài)補償機制是一項針對區(qū)域性環(huán)境生態(tài)保護和污染防治的機制，其基本原則是“資源有償使用”和“受益或破壞者付費，保護或受損者被償”，這項機制能夠有效地給予保護或破壞生態(tài)環(huán)境者以經(jīng)濟上的獎懲，從而激勵相關行為人保護生態(tài)環(huán)境。對西部地區(qū)來說，這樣的生態(tài)機制必須加緊建立。除此以外，污染防治協(xié)作機制、生態(tài)環(huán)境動態(tài)監(jiān)測機制等被實踐證明有效的機制也需要盡早建立。

(五)建立完善相關經(jīng)濟機制經(jīng)濟手段具有效率高、成本低、可以促進相關領域技術(shù)進步等優(yōu)點。市場經(jīng)濟時代，需要充分發(fā)揮市場無形之手的作用，讓市場的自我調(diào)解機制發(fā)揮功能并加以引導，以作為政府有形之手的必要補充。應當通過征收生態(tài)稅、發(fā)放節(jié)能環(huán)保技術(shù)補貼、建立排放權(quán)交易制度等方式，讓經(jīng)濟手段在西部地區(qū)的生態(tài)文明建設中發(fā)揮重要的作用。總體來說，必須從法律、經(jīng)濟和必要的行政手段出發(fā)，建立全社會的生態(tài)文明觀念，轉(zhuǎn)變已有的工作方式，做好西部地區(qū)生態(tài)文明制度的建設。

作者：陳燦平高玉翔單位：西南民族大學經(jīng)濟學院