協商民主政治論文
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首先要在現行制度架構內完善協商民主制度和工作機制。黨委、人大、政府、政協，在社會主義政治架構體系中處于極為重要的位置。通過制度設計和創新，發展黨內、人大、政府、政協的協商民主非常重要。有國外學者認為，法院也是協商民主的重要場所。但美國法院的協商是有它獨特背景和制度文化的。在中國，法院首要任務是依法獨立公正行使職權，協商是個次要問題，否則易引起不必要的誤解。相對來說，政府的協商民主更多體現為政府與社會的協商，政府內部的協商不如說是協調，因為它的內部雖有區分，但本質是個共同體。而黨內、人大和政協的制度框架內，本來就允許黨代表、人大代表、政協委員代表各方利益。通過黨內、人大和政協內部的協調，是可以影響政策走向的。而且，黨內和人大的協商民主，背后都有“投票權”作支撐，這使得依據偏好強度進行協調實現偏好組合更有可能。黨內民主被譽為中國共產黨的生命。在黨章和黨的重要文件中，都強調要以黨內民主帶動人民民主，都強調要有民主的政治氛圍。發展黨內民主，從實際操作看，可以有先有后，先易后難，逐步推進。當前，黨內的協商民主，從黨委會、常委會的運作現狀來看，其在決策中扮演著重要的角色。通常，黨委會、常委會成員提出的意見，都會采納到決策中去。因此當黨內民主決策相對易行時，要不失時機地推進協商民主的深化。比如，在黨的代表大會中，黨代表是協商主體，黨代表可以在醞釀重大政策時提出自己的意見，并運用自己的投票權贊成或反對。那么制度設計的重點就是，如何通過探索完善黨代會常任制，或者尋找發揮黨代表在閉會期間作用的途徑和形式，讓黨的代表大會更好行使作出重大決策職責。但畢竟黨的代表大會召開間隔較長，且黨代表人數相對較多，達成協商有許多現實的困難。理論和實踐都證明，團隊越小，越容易達成協商。因此黨內協商民主，主要還是黨委會和常委會內的協商民主。推進黨委會和常委會內的協商民主，首先是要真正發揮黨委會和常委會的決策作用，制度性地高頻率召開黨委會和常委會（主要是黨委會），不再局限于討論決定重大問題和重要干部票決。其次要完善議事規則和決策程序，什么問題拿到黨委會和常委會上來討論，如何充分發揚民主地討論，如何形成共識作出決策，都要有明確的規定，減少黨內“一把手”說了算的制度空間。在民主決策特別是在表決中，黨內“一把手”和其他成員的權力應該是對等的。人大的協商民主是由它的屬性所決定的。人大是法定的權力機關，人大代表是由人民選舉、在各個選區產生，人大代表代表著兩個方面的利益：一個是地方的利益，人大代表是在選區內產生的，他要維護所在選區的利益；另一個是選他當代表的那部分群體的利益，理論上如果他不為這部分群體說話，他就可能會在下次選舉中落選。正因為人大代表代表著兩個利益，為維護這兩個利益，他必須與其他代表進行協商，今天你做出一些妥協，明天我做出一些妥協，實現各自之間的利益最大化。但現在一般所說的人大協商民主，主要指的是與外部的協商，包括立法項目協商、部門職權協商等，采取的形式多為座談會、聽證會和個別溝通。實際上，作為行使立法、監督、決定、任免等職權的法定權力機關，其內部的民主協商是非常重要的，立法、監督、決定、任免都離不開代表間的相互協商。人大協商民主現在遇到的主要問題是，人代會通常是一年才召開一次，每次會期只有幾天，日常工作主要是由人大常委會來行使的。然而受制于人大常委會的規模、知識和年齡結構，特別是兼職成員較多等因素，與人大這么重要的職權相比，難以承受人大應有職權之重。因此要更加充分地突出和發揮人大常委會在協商民主中的作用，在優化人大常委會組成人員層次、結構的同時，能否考慮充實人大常委會的人員。再者，就是要發揮各個專門委員會的作用。涉及專門委員會對口領域的事項，主要由各專門委員會審議、協調。人大代表規模過于龐大就會削弱決策能力，只有進入專門委員會中才能更好地協商決策。這些改革措施的推進，也有利于提高人大代表專職化的比例。人大代表的專職化，能讓人大代表更好代表兩個利益，更好地去協商對話。政協是協商民主的重要渠道和基本實現形式。政協的“協”，主要指的就是民主協商，它包括中國共產黨在內的9個政黨、56個民族、5大宗教、34個界別，本身就是一個各黨派、各界別的議事機關、協商機關。協商就是政協的活力源泉，協商民主在政協是運用得最為成熟豐富的。政協是中國共產黨與各派協商的主要平臺。中國共產黨與各派的協商，包括與派的直接協商和基于政協平臺的協商等。從廣義上講，與派的直接協商也是多黨合作和政治協商的重要形式。中國共產黨對這種協商方式極為重視，現在重大決策出臺前，都會與派進行溝通協商，聽取派的意見建議。但在具體實踐中，毫無疑問，政協作為最廣泛的愛國統一戰線組織，在廣納群言、廣集民智、增進共識、增強合力等方面發揮的作用更加明顯。所以2006年以來，中央對加強政治協商多次提出明確要求，特別是黨的十八大報告明確提出要發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用，各地方也進行了積極的探索。政協的協商民主，從未來看，可以重點突破的領域，就是做強政協的民主審議權力。現行制度框架內，政協履行的是政治協商、民主監督、參政議政的職能，擁有知情權、參與權、監督權、表達權。但是存在的一個問題是，如果被監督的對象并沒有很好地聽取政協的意見，該怎么辦？現在似乎并沒有一個反制的制度設計。那么是否可以考慮加強頂層設計，上升為國家制度，比如通過立法手段，規范政治協商、民主監督、參政議政的具體制度，納入到黨委政府的議事規則、工作規則中，制度性地規范政協民主審議的權力，賦予其切實可行的效力。
二、體制與外部的協商民主隨著社會的進步與發展
社會治理的主體日益多元化，市場力量和社會力量也成為重要的治理主體。政府與市場、社會的合作日益重要。盡管今天國家體制的力量依然很強大，但它已經不可能包辦一切。對于體制內的力量來說，它也必須與外部進行協商對話才能有效治理。突出表現為政府機構與社會民眾的對話協商，當然也包括人大、政協等機構與社會的協商，如立法聽證等。政府機構與社會的對話協商現在日益普遍，且形式多元。比如邀請社會代表參加政府會議，某些重要事項通過公共渠道向公眾征求意見，召開各種類型的聽證會等等。但在實踐中存在代表來源單一、信息不對稱、程序不規范等問題，哪些問題要公開協商、哪些問題不用公開隨意性較大。因此公眾的參與熱情并不高，對協商結果的信任度也不夠。應當從制度上規范政府與社會協商對話的規則，明確協商的事項、程序、范圍、頻率、渠道等等；并且要擴大參與協商的對象范圍，通過隨機抽取的方式，從自愿報名者和具有廣泛代表性的數據庫中抽取社會協商代表，使該事項所涉及的各方利益代表都有話可說、參與討論。政府與社會的協商對話中，需要關注一種特殊的類型，即涉及公共領域社會行動的對話協商。德雷澤克在回顧和分析美國公民權利運動、環保主義、女性主義等公共領域社會行動的協商民主后指出，“關注社會發展軌跡的社會批判總是源于非正式的公共領域，而不是源于國家制度”，“這些運動及其領導階層最終都受到國家的重視，結果國家的自身特性也得以改變”。隨著社會的分化壯大，民眾對自身利益的覺醒和重視，公共領域的社會行動在中國也已經出現，比較有代表性的是環保方面的“鄰避運動”、抵制拆遷的維權運動等，有些地方的公共領域社會行動甚至引起很大風波，比如廈門抵制PX項目建設、什邡抵制鉬銅項目建設、啟東抵制日企排海工程建設等。廈門、什邡、啟東的“鄰避運動”引發風波的原因，并不僅僅因為重大項目決策信息不夠透明，更主要的是政府缺乏與社會行動協商對話的平臺和渠道。當這些社會行動的訴求無法通過制度渠道表達外，它就極容易走向街頭表達。公共領域社會行動可以視作為一種預警系統，它發出了社會對某種問題格外關注的信號。同時，公共領域的社會行動訴求是社會性的，不是政治性的，不能把它混淆為政治運動。作為決策者要有辨別能力，要有包容之心。如果認為這些社會行動無足輕重，要鬧就讓它鬧，或者索性嚴厲壓制它，那它就可能真的轉化為政治取向的運動。對待這種公共領域社會行動最好的辦法，就是決策部門通過政策設置、機制創新，將其納入到與社會的協商對話架構中來。社會各界對此類社會行動關注問題進行討論，這并不會使問題激化或影響穩定。相反各個方面意見得到充分表達以后，有利于民眾更加清醒地看待議題。對協商各方來說，在討論中他們的意見可以得到修正，比如說某些溫和派會修改它的訴求以形成妥協的結果。相當多的時候，理性協商討論的結果是有利于決策者的，民眾對決策者的決策會更加支持，而不是“老不信”。總之，在公共領域社會行動上的民主協商，怎么都比藏著掖著要強。掌握公權力的體制精英，應該有充分自信開展這些議題的民主協商。
三、基于基層自治的協商民主社區作為特定地域內人們生活的共同體
它本身具有很強的自治性。在中國傳統政治中，“皇權不下縣”，縣級以下的地方主要依靠鄉紳自治。隨著計劃經濟向市場經濟轉型過程中政治和社會結構的重構，城市社區和農村基層民間力量興起、行政力量式微。然而在思維慣性和行為慣性下，行政力量依然有著包辦一切事物的沖動。這導致不少本來可以通過基層自治由民間內部解決的問題，由于行政力量的插手，把矛盾引向了行政力量，造成或加劇了政府與民間的對立。引入協商民主的機制，倡導公民自由平等的對話討論、參與公共決策，對于潤滑政府與民間社會的關系，優化基層治理結構，培養基層的自治能力，有著極為現實的意義。并且在社區和村鎮這個相對較小范圍內，協商民主有著更加可以操作的空間和更易見效的結果。譚青山對中國村民自治的研究表明，協商民主與強化村民自治、擴大村民決策參與有著確切的聯系。從近年來的實踐看，引起社會各界關注的地方性協商民主亮點，往往是基于基層自治的協商民主試驗。這里，就三種可能的基層協商民主作分析。在很多基層事務中，政府并沒有其特殊的利益。在這些事務中，政府基于它的職責不得不協調各種關系，而它并不能得到任何好處；或者是眾人之間的內部事務因為渠道、意愿等種種因素，他們自己內部難以解決，需要尋找仲裁者幫助協調。在類似這種情況下，政府是中立的，它可以通過協商民主機制發動利益相關者充分討論、相互交易，最終達成妥協諒解。杭州曾經做過類似的一個實驗，在危舊房改善后的廁所分配方案上，由于當事三戶人家因歷史過節、缺乏溝通等原因難以達成一致時，由政府搭建民主協商平臺發動討論，提出多方案供選擇，最終使當事者相互作出讓步，解決了問題。這個實驗中涉及的是三戶人家，如果把它放大到十倍甚至更大些，同樣具有可操作性。在這個民主協商機制中，政府要做的就是創造條件為當事方提供討論的空間，讓他們就特定問題進行充分討論。除了當事各方論述以外，也可以邀請非當事雙方從局外人的角度闡述他們對問題的看法，以及邀請專家陳述觀點等，為當事方提供外部意見參考并可形成某種程度上的外部壓力。通過坦率的討論和仔細的思考，再加上存在的某種外部壓力以及對外來的期望，當事雙方很可能在協商過程中修正自己的偏見，根據相互所需達成妥協。對政府來說，在這種機制下它避免了直接卷入矛盾，也通過中立協調提高了公信力，是一種雙贏。當然更多的基層事務，是既有政府的利益，也有社會的利益。在處理這些事務時，更需要搭建協商對話的平臺。因為社會越分化、基層越自治，社區內部的利益就會更加顯現。當某種力量把持基層事務時，就會引起其他利益方的不滿。當大家各說各話，就無法達成決策共識，會導致基層癱瘓。所以在處理類似事務時，政府要主動搭建協商平臺，用包容的心態讓大家充分發表意見。在這個民主協商平臺下，政府與公眾以及各種社會團體是平等的。政府可以提出自己的方案，提交決策討論；公眾包括各種社會團體也都可以提出修改意見或各種不同的方案。甚至政府如果沒有好的方案，可以根據需要附和某方提出的方案。這種討論不會影響政府的威信，反而有利于實現基層的平衡。因為對基層政府、公眾和社會團體來說，他們之間的關系是長期的又是穩定的———對公眾來說尤其如此，這是他們的家園，需要今天我讓一步換取明天你讓一步。而且公開理性的討論有利于消除激進的主張，這就有了更好的交換基礎。所以政府也要懂得通過協商作出讓步，爭取在未來的事項中換取公眾的支持。公眾也會因為同樣的原因，幫助政府推動工作。在農村村級選舉中，村民已經有了直選村委會成員的權利。村民手中有了選票，參加村級事務的意愿自然增強。法律規定，村民大會是村民自治的最高權力機關。但是，讓所有村民都通過村民大會作出決策，既是無效率的，也是不可能高頻率召開的。取代村民大會發揮實質性作用的機構是村民代表大會。村民代表由村民選出，代表村民在代表大會中作出重要決策，它的決策具有合法性。在實踐中，村民代表大會已經成為村黨支部、村民委員會之外重要的村級機構。村民代表往往是那些熟悉和熱心村級事務且有一定能力的村民，比如村里的企業家、經商人員或者有威望的長者等等。他們組成了一個類似委員會的機構，對村民委員會或村黨支部進行監督或檢查。但在那些村民委員會或村黨支部“當家人”較為強勢的村里，村民代表大會往往起著點綴的作用。村民代表大會不是履行投票儀式的場所，而是村民自治的“穩壓器”、“減震器”。所以村民代表大會的運作要制度化、規范化，應作為一個重要的協商場所用來自由討論涉及村級發展的有關重要事項。它可以根據自己的需要而不是命令或操縱選擇議題推動進程，它作出的決定要能讓村民委員會執行。比如，是否可以考慮那些必須由村民大會通過的事項轉由村民代表大會行使，增強它對村民委員會的制約并提高效率。
四、協商民主所需的系統配套
發展社會主義民主政治和推進政治體制改革在今天已不可能再單兵突進，協商民主只是通向其中的重要路徑。其他改革措施只要條件具備就要深入推進，以改革措施支持改革措施。同樣，協商民主也需要其他改革措施的配套，否則協商民主就難以落到實處、取得成效。在這些系統性的配套措施中，最為突出的是要解決以下問題。首先，建構良性博弈機制。協商需要解決“憑什么協商”的問題，也就是要有博弈的機制。協商是雙方主體基于平等自愿的協商。當今的制度框架下，掌握公權力的部門是強勢主體。對社會來說，它沒有討價還價的力量。如果權力部門想協商就協商，不想協商就不協商，小事與你協商，大事就不協商，這樣協商民主就會流于形式，也會造成政府公信力的下降。因此要增加社會博弈的手段，讓社會可以更好地與公共部門討價還價。實際上，近年來已經有過不少類似的嘗試，但總的看來仍可以加強。比如，在政府績效考評中增加公眾的分值，請公眾代表或者以隨機的方式請公眾對政府當年的作為作出評估，或者在重大工作、重大項目推進過程中，讓利益相關方來評議、打分，這些社會參與的結果都可能影響政府部門工作人員的收入和獎金，影響到官員的升遷，這樣的話公共部門就會考慮要傾聽公眾的意見、與公眾進行溝通協商。其次，培育社會組織。與強大的國家力量和市場力量面對，個人是渺小的，沒有力量單個與它們進行協商。要實現社會與政府有效率、有力量的協商，必須允許建立各種各樣的社會組織。社會組織不是洪水猛獸，不能因為社會組織有點不同的意見就視為異己。社會組織與國外組織有些交流合作，也應客觀理性看待分析。政府戴上墨鏡看社會組織，社會組織就會是黑色的；拿掉墨鏡看社會組織，就會還原社會組織的本色。社會組織的宗旨是形形色色的，可能是慈善的、環保的、或者是維護勞動者權益的等等，它聯系著關心這些事務的社會公眾。要推動這些社會事務，想贏得公眾的配合，就需要與這些社會機構合作協商，讓它們當黨和政府的幫手。所以要放寬對社會機構的束縛，通過修改法律或制度減免非營利性組織的稅費，允許它們進入政府合作項目等等，扶持社會組織的成長。再次，保證司法公正。要有保證協商的法律環境，當各方協商不成的時候可以通過法律手段解決。當某部分公眾認為協商后的決策出臺會影響這部分人的權益，或者是認為決策者在涉及公眾利益的事項上沒有給予協商的空間，法律應當保證他們提出訴訟或仲裁的權利。在實踐中多為公眾針對政府決策、政府行為的訴訟。但遺憾的是，很多時候司法機關并不能保證公眾的這種訴訟權利，在有些地方這種訴訟行為可能會給當事人帶來牢獄之災。當司法成為“權力的家丁”的時候，公眾就會選擇“信訪不信法”，選擇采取極端的方法表達意愿，極端主義者就會站到前臺與當政者唱對頭戲。法律是穩定最大的保障。只有獨立公正的司法裁決，才能在協商之外達成社會和政府“最大的公約數”。最后，政府信息公開。只有公眾掌握充足的信息，它才能更好地參與決策。只要是不影響國家和公共安全的信息，政府就應該盡量公開。現在政府信息公開的空間還較大。特別是在某些地方，有些必須公開的信息它不想公開，就找個隱蔽的角落公開。還有很多本可以公開的信息以國家秘密的名義拒絕公開，比如很多地方的財政預算，說財政預算是國家秘密，在世界上其他國家是幾乎看不到的。今后政務信息公開的范圍還要擴大，包括涉及社會公眾的黨委決策信息也要盡量公開；不能把應當對公眾公開的信息都說成是國家秘密，國家秘密必須是真正的國家秘密，國家秘密太濫就可能導致沒有秘密；也要拓寬政府信息公開的渠道，充分運用信息技術，讓公眾方便查詢。
作者：倪偉俊單位：中共杭州市委政策研究室副處長
