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【摘要】湖北省低保政策在政策完善、管理規(guī)范、資金到位等多方面取得了顯著的成效，但在保障對象的管理、標(biāo)準(zhǔn)的指定等方面還存在不足。本文針對不足提出了解決的途徑，以完善低保制度，推動和諧社會的建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】城市居民最低生活保障制度

城市居民最低生活保障制度被譽(yù)為社會穩(wěn)定的“最后一張安全網(wǎng)”，在切實(shí)保障弱勢群體的生活、深化改革和保持社會穩(wěn)定等方面做出了重要的貢獻(xiàn)。各地黨和政府以民為本，高度重視低保工作，紛紛結(jié)合本地實(shí)際情況探索制定適宜的具體低保政策，湖北省自1997年就開始研究部署低保工作，其中武漢市低保工作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)還以“武漢模式”在全國得以推廣交流，到2008年10月，全省共有城市居民最低生活保障對象142.8萬人，累計(jì)支出低保資金171181.6萬元，月人均發(fā)放救助資金119元。

一、湖北省城市低保工作開展情況

1、切實(shí)保證低保資金預(yù)算穩(wěn)定增長和有效落實(shí)

低保資金主要由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算，納入社會救濟(jì)專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目，包括社會組織和個人提供的捐款、資助，專項(xiàng)管理，?？顚Ｓ茫擅裾块T按月發(fā)放到戶。為切實(shí)保證低保對象能按時，足額領(lǐng)取低保補(bǔ)助金，湖北省一方面積極爭取中央加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。1999年中央轉(zhuǎn)移支付資金僅為3557萬元，隨后四年翻番，2004年中央補(bǔ)助資金達(dá)到7.98億元，絕對數(shù)占全國第2位。另一方面加大督辦地方財(cái)政的投入力度，督促市、縣兩級政府按本級上年一般性財(cái)政預(yù)算收入的0.8%~1.5%比例安排低保預(yù)算。2002年，全省市縣兩級地方財(cái)政安排落實(shí)低保預(yù)算1.98億元，2005年安排3.49億元。平均每年增加5000萬元，年均增長25%。省級財(cái)政從2001年安排1000萬元，增加到2005年6163萬元。為確保低保資金預(yù)算的落實(shí)，湖北省采取了諸多措施，如開展低保資金年度檢查；以民、財(cái)兩部門名義通報(bào)資金預(yù)算；資金補(bǔ)助安排與地方預(yù)算力度、到位程度和足額發(fā)放進(jìn)度掛鉤；按比例預(yù)留補(bǔ)助資金，經(jīng)檢查若預(yù)算不到位則扣撥或減撥預(yù)留資金。

2、保障規(guī)模穩(wěn)中有降、保障標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)定增長

近年來，湖北省各地進(jìn)一步完善城市低保申請、審核、審批程序，積極推行限期保障辦法，健全低保對象“進(jìn)出”機(jī)制，保障規(guī)模繼續(xù)保持穩(wěn)中有降的態(tài)勢。到2007年全省累計(jì)清退不符合條件保障對象20萬人次，保障人數(shù)比2006年底減少5萬人。

隨著政府低保預(yù)算資金的穩(wěn)定增長和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，2007年全省平均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到160元，比去年底高22元。2006年全省低保資金累計(jì)支出133678萬元，全年人月平均補(bǔ)助水平達(dá)77元。從表1可以看出湖北省低保動態(tài)管理成效顯著，基本保證了城市低保制度的公平性和公正性。

3、城市低保規(guī)范化管理水平日漸提高

規(guī)范化管理是完善城市低保制度的必然要求。自2003年來，湖北省各級民政部門堅(jiān)持從城市低保待遇申請、審核、審批、發(fā)放各個環(huán)節(jié)入手，圍繞保障對象申報(bào)審核程序化、審批過程公開化、資金發(fā)放社會化、對象管理動態(tài)化、檔案管理標(biāo)準(zhǔn)化這一目標(biāo)要求，全力推進(jìn)城市低保規(guī)范化管理，成效顯著。

在申報(bào)審核程序化方面，各地堅(jiān)持屬地化管理原則，糾正單位集體申報(bào)做法，嚴(yán)格按照2004年印發(fā)的《湖北省城市居民最低生活保障審核審批工作暫行規(guī)定》執(zhí)行。在整個審批過程中為保證公開、公正的原則，湖北省實(shí)施“二次民主評議”、“三榜公式”，使整個過程完全公開化，盡力避免人情保、關(guān)系保，并接受社會群眾監(jiān)督，近年來，全省城市低保工作的信訪量逐年下降，2006年全省接受群眾來信來訪共計(jì)20847人次，比2005年下降了30.19%。經(jīng)過各地市政府的不懈努力，湖北省城鎮(zhèn)居民的低保制度已總結(jié)出了較多的成功經(jīng)驗(yàn)。

二、當(dāng)前低保工作存在的不足

1、難以做到“應(yīng)保盡?！?/p>

由于低保資金有限，區(qū)、縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)比例較高，而他們往往又是低保審批的部門，因此在審批中難免更加嚴(yán)格地控制領(lǐng)取人數(shù)，以減輕自身的財(cái)政負(fù)擔(dān)，結(jié)果使得部分本應(yīng)獲得救助的貧困者領(lǐng)不到低保。再加上在城鎮(zhèn)化和舊城市改造過程中農(nóng)轉(zhuǎn)非人口快速增加，使得“應(yīng)保盡保”的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。另外，在實(shí)施低保過程中，那些月收入在低保線和低保線1.5倍之間的低保邊緣居民，按規(guī)定不能享受政府提供的醫(yī)療、教育、住房等一系列優(yōu)惠政策，其生活狀況反而低于低保對象，致使這部分低保邊緣人群被邊緣化了。這部分人應(yīng)不應(yīng)該保，也成了城市低保工作的難題。

2、低保對象管理中存在的問題

家庭人均月收入是目前實(shí)施低保的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，低保在核算家庭人均月收入的基礎(chǔ)上對救助對象實(shí)行差額補(bǔ)助。但隨著就業(yè)形式的多樣化和家庭收入的多元化，隱性就業(yè)和隱性收入問題成為低保審批工作中面臨的主要難題。另外，一旦享受低保，就能在子女上學(xué)、生病就醫(yī)、廉租房等方面得到優(yōu)惠。因此，要想讓低保對象主動退出低保，幾乎是不可能的事情。有的是隱瞞就業(yè)收入，有的干脆不愿就業(yè)，坐享低保。低保制度中的差額補(bǔ)助辦法，即低保家庭多掙1元錢，就會少得到1元錢的救助。使一些收入處于保障標(biāo)準(zhǔn)邊緣的人員不愿意去工作。

3、低保工作人員管理中存在的問題

低保工作人員待遇偏低，工作任務(wù)繁重。每個社區(qū)低保專干每月要負(fù)責(zé)新申請者的調(diào)查和初審以及低保戶的上門工作，還要做大量的臺帳、資料、報(bào)表，填寫每戶檔案表格，任務(wù)極其繁重，但待遇較差，低保專干工作積極性始終不高，以至有些低保專干即使業(yè)務(wù)知識成熟，在對申請對象進(jìn)行初審和入戶調(diào)查時為了圖省事也會不負(fù)責(zé)任、敷衍了事，有的工作人員只要聽說某低保戶有房屋出租或隱性就業(yè)就不查收入取消其低保，引起低保戶的極大不滿。因此要求工作人員在具體操作中付諸人文關(guān)懷。

4、難以做到公平公正

在資金的實(shí)際發(fā)放過程中，缺乏科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，一般是“一刀切”，沒有區(qū)分有就業(yè)能力、能就業(yè)和再就業(yè)與無就業(yè)能力和不容易就業(yè)，這就不能很好地督促有勞動能力的人盡快找工作，致使個別低保對象產(chǎn)生了“低保不吃白不吃”的心理，出現(xiàn)了低保養(yǎng)懶漢現(xiàn)象；沒有區(qū)分一口之家與兩口、三口之家的最低生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不利于發(fā)揮社會救助制度公平分配的社會效用，不利于節(jié)省開支，不能對其他社會保障制度起互補(bǔ)作用。由于低保預(yù)算資金與市縣兩級的支出水平有關(guān)，所以，各地區(qū)之間也存在低保資金標(biāo)準(zhǔn)不一，貧困市縣低保標(biāo)準(zhǔn)越低的現(xiàn)象也使得低保制度有失公平。

三、深化改革，進(jìn)一步完善城市低保制度

1、加大財(cái)政支持，整合行政資源，實(shí)現(xiàn)低保工作系統(tǒng)化

對于貧困地區(qū)來說，地方財(cái)政狀況差，低保資金嚴(yán)重欠缺勢必導(dǎo)致低保戶無法按時足額領(lǐng)到低保金。要避免由地方經(jīng)濟(jì)的差異造成低保工作無法落到實(shí)處的可行辦法就是資金撥付源逐級上移直至省級財(cái)政，并保證此類資金的?？顚Ｓ眠@樣才有可能最大限度地減少由于地方經(jīng)濟(jì)的差異而給低保戶造成的影響。同時，還要加大政府各部門協(xié)調(diào)配合，避免民政部門孤軍作戰(zhàn)。除國家規(guī)定的行政職責(zé)外，各部門還要在技術(shù)上互相協(xié)調(diào)、互相支持。如建立城市低保人員的數(shù)據(jù)庫，與工商、勞動、房管、市政、金融等部門實(shí)現(xiàn)信息共享，達(dá)到信息最廣泛的傳播、最有效的利用。還可以考慮合并民政與勞動部門的相關(guān)職能“提高城市低保工作的效率”。2、進(jìn)一步推進(jìn)分類施保工作

一方面繼續(xù)開展城市低保對象重點(diǎn)保障工作，切實(shí)維護(hù)城市“三無”對象、重癥殘疾家庭、夫妻雙下崗且需要供養(yǎng)無收入高齡老人等三類特殊困難保障對象家庭的基本生活。一方面積極配合有關(guān)部門和社區(qū)做好保障對象推薦就業(yè)工作的同時，大力推行限期保障辦法，推進(jìn)部分在勞動年齡內(nèi)有勞動能力的年輕保障對象走上工作崗位從而推出低保，進(jìn)一步強(qiáng)化低保對象動態(tài)管理。

3、千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè)渠道，處理好低保標(biāo)準(zhǔn)與最低工資的關(guān)系

家庭主要勞動力失業(yè)或部分勞動力無法就業(yè)是低保對象產(chǎn)生的重要原因。因此，必須廣辟就業(yè)渠道提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，拉開就業(yè)與救助之間的收入差距，使有勞動能力的對象有事可做、樂意找事做，極大地保護(hù)和調(diào)動失業(yè)者自力更生精神，增加他們的收入，促進(jìn)社會可持續(xù)發(fā)展。

4、提高基層工作者的素質(zhì)，及早建立專業(yè)化的工作隊(duì)伍

低保工作者不僅要有過硬的專業(yè)知識，還需要相應(yīng)的愛心和耐心，一線工作者必須通過強(qiáng)化培訓(xùn)擇優(yōu)上崗。條件成熟時可以通過職業(yè)資格準(zhǔn)入制控制工作人員的入門標(biāo)準(zhǔn)，以提高專業(yè)素質(zhì)。而且，湖北省有許多高校都在培養(yǎng)社會工作、社會保障等專業(yè)人才，這都為低保工作提供了人力資源，因此，政府應(yīng)加大對具有專業(yè)理論知識的人才的培養(yǎng)和使用，以提高低保工作的規(guī)范化和專業(yè)化。

5、加強(qiáng)社會保障工作的監(jiān)督，杜絕違規(guī)現(xiàn)象

充分調(diào)動各方力量，完善低保工作的監(jiān)督體系，積極發(fā)揮政府、輿論、群眾的監(jiān)督作用，利用各種有效措施保證工作的公平、公正、公開。對那些詢私舞弊、弄虛作假的企業(yè)和個人，有關(guān)部門必須通過法律手段嚴(yán)加懲處。同時聘請人大、政協(xié)委員及社會各界人士為低保監(jiān)督員，對低保工作實(shí)行全程、全方位的監(jiān)管。建立低保責(zé)任追究制，嚴(yán)格履行崗位職責(zé)對違紀(jì)、違規(guī)行為嚴(yán)厲查處確保低保工作健康有序地運(yùn)行。

此外，隨著中國戶籍制度的改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的加快，“農(nóng)村”戶籍日益淡化，這對城市低保工作也帶來了挑戰(zhàn)，低保對象的戶籍界定不清要求必須加快建立農(nóng)村低保與城市低保的銜接。通過對實(shí)際工作的不斷總結(jié)和完善，城市低保制度必將有效發(fā)揮其社會穩(wěn)定器的功能，保障困難群體的生活及社會經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展，為創(chuàng)建和諧社會做出貢獻(xiàn)。

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