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內容提要：該文提出了公共管理的簡明概念；并把公共管理劃分為國家公共管理。政府公共管理和社會公共管理；在此基礎上，闡釋了社會性是三大公共管理學科共同內涵。另外，簡要闡述了社會性與政治性的相互關系，提出了有關公共管理學科建設的建議。關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論

內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。

（二）關于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。

1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家主權統一和領土完整，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。

2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。

3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。

西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“主權者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“主權者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去?械！N頤?nbsp;應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。

（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。

1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。

正如馬克思主義所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，馬克思主義理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。

應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。

2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。

總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。

三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。

（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進

公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！

四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系

學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。

公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。

在具體思路上，筆者認為按內涵與外延去尋找構建學科體系的思路也許是一條出路之一。這里有一個“個別——一般——個別”的認識辯證法。具體來說，可以先把方方面面的公共管理羅列出來，進行歸類分析，然后再提煉出貫通所有類型的共同點。按筆者管見，先找出公共管理的“三界”（如上述），再綜合貫穿“三界”的共同點。這些共同點大體有：（l）公共管理及其相關概念分析；（2）公共管理的邏輯起點：公共問題；（3）公共管理的歷史發展：傳統與現代；（4）公共管理的組織機構：國家、政府、社會組織；（5）公共管理的理論基礎：公共選擇、委托、交易成本；（6）公共管理的基本職能：職責、功能與任務；（7）公共管理的基本范圍：公共物品、公共服務；（8）公共管理的運作過程：決策、執行與監督；（9）公共管理的保障：戰略、策略與方法；（10）公共管理的抽象行為：公共政策與政策分析；（11）公共管理的物質基礎：稅收與公共財政；（12）公共管理的行為規范：道德與法；（13）公共管理的績效評估：定量與定性，公共與效率。

學科建設之中還有課程設置問題。總體而言，經過多次專家組研討、論證并通過國務院學位委員會辦公室審定頒布的公共管理碩士（MPA）專業學位的課程設置方案是合理的和可行的。只是，如果筆者提出的公共管理社會性內涵的意見能夠成立的話，那么社會學似乎應成為一門獨立的專業基礎課程，加進核心課程之列，使專業基礎課程變成政（治）、法（律）、經（濟）、管（理）、社（會）五大基礎理論支撐的學科體系。同時，應該從各個方面去加強學生的社會學基本理論和基本方法的學習，提高學生從社會學方面去分析問題和解決問題的能力，使學生的綜合素質更加趨向完整和優化

公共管理基本問題解決論文

摘要：公共管理（學）的發展，需要我們對公共管理的主體、客體和方法等基本問題作更進一步的研究和探討，尤其要注意我國公共管理與西方公共管理的本質不同。公共事務是公共管理的起點，決定了公共行政走向公共管理的必然態勢。我國公共管理要堅決貫徹中國共產黨領導原則；要立足中國國情，用馬克思主義理論建構有中國特色的公共管理學體系。近年來，國內學界對公共管理的一些相關問題進行了深入探討，取得了可喜的成績。但是，總體上看，公共管理對我們還是一個新課題，公共管理學科發展還處在起步階段，對于公共管理領域的一些基本問題，如公共管理的主體、客體和方法，仍然需要做更進一步的研究和探討。

一、公共事務——公共管理的起點

公共管理是對公共事務的管理，沒有公共事務，就沒有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明確公共事務的內涵、性質與范圍問題。

在西方，公共事務是與私人事務相對的概念，是指提供關涉全體社會成員公共利益的公共產品與公共服務的相關活動。從根本上講，這種觀點來自社會契約論。個人經由社會契約而結成國家，在組成國家的過程中，個人把裁判糾紛等自然權利讓渡給國家，形成政治權力，由此，國家的基本職責就是管理這些個人無法完成或不愿承擔的事務，即公共事務。在這樣的邏輯下，國家管理公共事務就是要滿足社會全體成員的共同需要，當然也就是符合全體社會成員“公共利益”的。這種看法片面強調了公共事務與全體社會成員的相關性，沒有揭示出國家管理公共事務的本質，也沒有反映出國家是為誰提供公共產品與公共服務，是在保護和實現誰的利益。

我們認為，在階級社會中，所謂公共事務，是指該社會的統治階級為了把社會控制在“秩序”范圍內，推動社會發展，所進行的滿足社會成員共同需要與要求的一系列社會活動。它具有四個主要特征：一是階級性。在階級社會中，社會的公共利益必然反映出統治階級的利益要求，公共事務的具體內容也必然滿足統治階級的根本需要。二是公益性。公共事務的表現形式是公共物品與公共服務，公共物品與公共服務具有消費的非排他性，不能只為供給方單獨享有，而是會使社會成員普遍受益。因此，從形式上看，公共事務的受益對象是一定范圍的社會公眾。三是多樣性。公眾對公共物品和服務質與量方面的需求偏好千差萬別，而且呈現出不斷變化的趨勢。這就決定了公共事務種類繁多。內容廣泛，同時也決定了公共管理方式。方法的多樣化。四是層次性。公共事務所針對的是不同層次的公共問題，所涉及的社會成員范圍有大有小，由此，公共事務可分為全球性公共事務、全國性公共事務和地方性公共事務等不同層次。其中，階級性與公益性是公共事務的本質屬性，多樣性與層次性是公共事務的表現形式。

由于不同的公共事務在階級性和公益性特征方面存在明顯差異，可以根據這一點從理論上把公共事務分為政治性公共事務和社會性公共事務兩類。所謂政治性公共事務，是指與國家政權建設緊密相關，涉及國家政權穩定和國家政治發展的，需要依靠國家強制力加以解決的公共事務，如軍事、外交。司法、維護公共安全等。政治性公共事務具有明顯的階級性特征，但同樣具有公益性，比如，國家安全和公共安全不僅對統治階級有利，也對被統治階級有益。社會性公共事務是不必然依靠國家強制力來解決的公共事務，如教育。科技。公共交通、醫藥衛生等。這類公共事務與社會成員的切身利益休戚相關，顯示了較強的社會公益性，但在階級社會中，任何社會性公共事務同樣具有階級性，都必然反映統治階級的意志與利益。

在階級社會，國家承擔著管理兩類公共事務的職責，對政治性公共事務的管理職能稱為政治職能，對社會性公共事務的管理職能則稱為社會職能。在社會主義國家里，政治職能是為了人民當家作主，社會職能是為人民服務，提高人民的物質文化生活水平，這表明他們之間的關系是并列的，處于同等地位，其活動方向、總作用是一致的。所以，我們在政府職能轉變問題上要注意防止一種錯誤傾向，即把我國當前政府職能的轉變片面理解為以社會職能代替政治職能，強化社會職能必然要以弱化政治職能為前提。這種觀點實際上是割裂了國家職能的內在統一性。事實上，強化社會職能只是政府職能重心的轉移，并不意味著要弱化國家政治職能，相反是為了更好地實現政治職能，維護最廣大人民群眾的根本利益。

二、公共事務管理的歷史沿革及公共管理的產生

伴隨著公共事務的產生，人類社會就出現廠對公共事務管理的社會活動。從歷史上看，在不同的歷史時期，人類對公共事務的管理在主體、客體和手段方面有所不同，根據這些方面的差異，可以把公共事務管理的發展粗略地劃分為三個階段。

第一階段是早期成長階段，從公共事務管理產生之初起一直到19世紀中葉。這一時期還可以分作兩個階段：門）在原始社會中，僅存在簡單的社會性公共事務，社會依靠自身的力量實現自我管理；門）在國家產生之后，政治性公共事務產生并日益突出，政府在公共事務管理中的作用越來越重要，但由于當時社會發展條件的限制，主要運用的是經驗式的管理手段。

第二階段是公共行政階段，從19世紀中葉到20世紀80年代。在這一階段中無論是政治性公共事務還是社會性公共事務，其內容和范圍都迅速擴大，迫切需要通過有效管理來滿足社會共同需要；政府最終成為公共事務管理最重要的主體，主要運用行政手段，保證公共事務管理的有序規范。

第三階段是公共管理階段，從周世紀80年代開始至今。在這一階段，社會性公共事務的內容和范圍更為擴大，復雜性大大提高。主要依靠政府管理公共事務暴露出諸多弊端，由此引發了西方發達國家大規模的政府改革浪潮，公共事務的管理主體日趨多元化。另外，現代企業管理中的許多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趨于多樣化。

可見，對公共事務的管理活動古已有之，但長期以來，或者是特定的社會條件限制了政府參與或不需要政府參與，或者是政府力量過于強大而拒斥了社會參與，一直沒有形成政府與社會合作管理公共事務的社會條件，換句話說，一直沒有形成現代意義上的“公共管理”，當然也不會產生單獨的公共管理學科。今天我們所說的公共管理實際上是指對公共事務管理的一個發展階段，在這一階段中，形成了以政府為核心的多元的。開放的管理體系。具體來說，公共管理就是政府和其他社會組織為了維護社會秩序，滿足社會需求，推動社會進步，在互動合作過程中，采取一定方式。方法對公共事務施加管理的活動。隨著歷史發展和社會進步，對公共事務的管理將越來越依靠社會自身的力量，在國家消亡之后，國家權力復歸社會，公共事務管理將完全依靠社會自身力量來完成，公共管理這一特定的歷史范疇也就會結束其使命。

在我國，從20世紀80年代開始，也開始了行政管理改革。其根本的動因來自于市場取向的經濟體制改革。經濟體制改革帶來了國家與企業。國家與社會關系的根本變化，傳統的政府行政管理模式不再適應社會發展的需要，這就必然要求對社會公共事務的管理從觀念。方法。體制等方面進行徹底變革。盡管這種變革和西方發達國家政府改革的背景和原因不盡相同，但總體上看，我國的行政改革也開啟了公共管理的進程，這一進程與國際上從公共行政向公共管理的發展趨勢相契合，同樣需要我國學者和實際工作者重新思考公共事務管理的主體和方法等問題。

三、公共管理的主體分析

公共管理是以公共事務為主要對象的管理活動。市場經濟的發展程度和公共事務本身的層次性和復雜性，決定了公共管理主體的多樣性。

在我國，依據管理主體與公共權力中心的距離，可以將其劃分為六類：第一類是直接掌握公共權力處理公共事務的國家機關（廣義的政府），也可稱為權力組織；第二類是執政黨，它在權力組織的形成和運行過程中有著正式的。合法的。重要的地位與作用；第三類是政治團體，它們與國家權力不具有正式的。直接的。法律程序上的聯系，但是也與國家權力相關，如工會。婦聯。共青團等；第四類是依靠法律和政府授權來處理公共事務的公共部門，如各類事業單位等；第五類是在政府指導下，由基層群眾組成的“自我管理、自我教育、自我服務”的自治組織；第六類是不依靠公共權力來處理公共事務的民間組織，一般分為社會團體和民辦非企業單位兩類。在社會轉型時期，社會中介組織將伴隨政府職能的轉變而發揮越來越顯著的作用，成為不可或缺的公共管理主體。可見，隨著與公共權力直接聯系的緊密程度由強至弱，不同主體所處理的公共事務的性質呈現出一定的規律：政治性趨于減弱，而社會性趨于增強。總之，公共管理的主體應該是以政府為核心的開放式體系。目前，這一體系的構成是：中國共產黨處于領導地位，政府是公共管理的核心主體，各種非政府公共部門。自治組織和社會團體在公共管理中的作用日益凸顯。這種公共管理的主體體系與西方國家的公共管理主體范圍不盡相同，主要表現在如下幾個方面：

首先，中國共產黨是我國公共管理的重要主體，黨的領導保證了公共管理的社會主義性質和方向。在西方國家，政黨主要圍繞選舉和議會開展活動，組織松散，派系斗爭激烈，充滿權力傾軋，因此無法成為一個獨立的公共事務管理主體。而在中國，中國共產黨在公共管理中的領導地位是由我國的國家性質所決定的，也是歷史經驗所證明的。當然，黨在公共管理中的領導地位并不意味著黨要作為一個權力組織直接管理公共事務。黨的核心地位和領導作用主要是通過黨的政治領導。思想領導和組織領導來實現的。也就是說，人民群眾接受黨的領導并不是因為黨擁有權力，而是因為黨是人民群眾利益的代表，所以，黨要依靠正確的綱領和政策來發揮其總攬全局。協調各方的領導核心作用。在一切公共事務管理過程中，都要把黨的領導原則貫穿始終。當然，黨的方針政策要在全社會實施，必須通過國家權力機關的法定程序上升為國家意志，這一過程實際上就是人民行使權力的過程。

其次是關于政治團體的問題。西方國家的工會組織、婦女組織等社會團體，基本上是互益性質的，主要是為某一特定的人群服務，代表和維護這個人群的利益。在這一既定目標的基礎上，或在追求這一目標的過程中，這些社團承擔。參與和影響著公共事務的管理。而我國的政治團體，也稱人民團體，是一種有中國特色的、特殊的社會團體，特指參加人民政治協商會議的八大群眾團體。它不同于一般意義上的社會團體，中國共產黨十五大報告指出，工會。共青團。婦聯等群眾團體，要在管理國家和社會事務中發揮民主參與和民主監督的作用，成為黨聯系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。人民團體在公共事務的管理活動中，既體現黨的政治性的要求，又要獲得廣大人民群眾的認可與支持，從而發揮組織、參政、監督和教育等功能。因而，人民團體在公共管理中承擔著特殊的功能，即尋找黨和政府需求與其所代表的群眾需求的結合點，這與西方國家社團只謀求其內部成員的整體利益有著嚴格區別。

最后，自治組織也是公共管理的主體之一，在公共事務管理中發揮著特定的功能。但在西方，自治組織一般在法律框架內實行自主管理和活動。在我國，基層群眾自治組織主要包括城市社區居民委員會。農村村民委員會和企業單位中的職代會，這些自治組織在政府指導。支持和幫助下實行“自我管理、自我教育。自我服務”，在推動社會主義民主政治發展，擴大群眾政治參與等方面發揮著不可低估的作用，同時也承擔著一定范圍內的公共事務管理任務。這些基層自治組織自身的發展，行為的規范，以及效能的發揮，都取決于能否接受黨的正確領導和政府指導。尤其是目前基層自治組織尚處于發展的初步階段，還需要大力培育。健全和發展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事務管理中的作用才能真正顯現出來，才能協助、補充和延伸黨與政府對公共事務的管理。

四、公共管理的基本方式與方法

馬克思主義認為，管理具有兩重性——自然屬性與社會屬性。一方面，管理普遍存在于一切社會協作生產和社會公共生活的過程中，具有自身的一般規律，這使得管理活動和方法具有可學習和借鑒性。另一方面，作為～種社會活動，管理是在特定的生產關系中進行的，必然體現出生產資料占有者的意志，這使得管理具有特定的社會歷史性質，使得管理活動和方法具有特殊性。管理方法是一般性與特殊性的統一。

依據管理與管理方法的兩重性原理，我們可以把公共管理的方式與方法概括為兩個層次，即實質方法與技術方法。實質方法是由于社會屬性和社會發展階段不同而采用的適合各國實際情況的管理方式，必然體現該社會的特定生產關系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技術方法則是隨著社會發展而不斷更新，但與社會生產關系屬性的相關性不大，可以為不同社會制度中的人們共同采用的方法。20世紀80年代以后，西方發達國家在公共管理技術方法方面獲得了巨大的發展，既采用了資源與支出控制的技術，也使用了用于保證個人和團體績效的技術。其中，收支預測。財政趨向監控。戰略計劃。零基預算。目標基礎預算和方案預算被西方發達國家認為是最有效的幾種方法。另外，純粹的管理技術手段也獲得了極大發展，主要表現在計算機與管理信息系統和決策支持系統的普遍應用方面。我國同樣處于公共管理的發展時期，對于這些技術方法，應該積極借鑒。吸收，使之為我所用。

在實質方法方面，我們必須充分注意到我國與西方資本主義國家在國家性質。政治體制和發展階段上的不同，堅持走有中國特色的公共管理發展道路，不能照搬照抄西方國家的模式和方法。

在我國，最具特色的公共管理方法是依法治國與以德治國的結合。1997年，黨的十五大提出，“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略。”2002年1月，同志在全國宣傳部長會議上又指出，“對一個國家的治理來說，法治與德治，從來都是相輔相成。相互促進的，二者缺一不可，也木可偏廢。”依法治國和以德治國從治理國家的大局出發，指明了我們黨治國方略轉變的根本方向。法治是要求黨和國家機關的活動必須依照法律，管理的目的是保護公民權利。德治是指加強社會主義道德建設，既包括提高人民群眾道德素質，也包括提高黨和國家機關工作人員的廉潔自律、奉公守法意識，尤其以黨和國家機關干部的“官德”建設為核心。只有把黨和國家機關及其工作人員的依法活動和“官德”密切結合起來，才能貫徹黨領導人民治理國家的基本方略。

社會主義國家管理公共事務除了要應用法治和德治手段外，還要運用政策手段。尤其是在制定法律還不成熟的社會條件下，對新的社會關系和社會問題，就要由政策來加以解決。公共管理學所要研究的政策，是黨和國家把解決全局性問題的方法細化、具體化的結果。在當代科學技術迅速發展，國際國內情況瞬息萬變的條件下，決策就成為各項事業成敗的關鍵。為了避免和減少決策的失誤，就必須要使決策科學化。民主化。推進決策科學化。民主化，提高決策水平和工作效率是健全社會主義民主制度的一項重要內容。科學化是對決策的共性要求，在中西方沒有本質區別。民主化則必然反映一個國家的階級屬性。我國的社會主義國家性質，決定了我國的公共管理決策必然反映人民群眾的根本利益和意志。在資本主義國家中，公共決策在名義上反映的是全民的公共利益，事實上所維護的是資產階級的整體利益。

五、立足國情，建構有中國特色的公共管理學體系

公共管理學以公共管理活動為基本對象，主要研究以政府為核心的公共部門管理什么以及如何進行管理。從這個角度看，公共管理學不是對公共行政學的簡單否定，而是對公共行政學的積極發展。我們主張積極借鑒經濟學。管理學乃至社會學等多學科的先進成果，但中國公共管理學的發展，決不能脫離政治學和行政學這個學科基礎。由于目前對公共管理的研究是在一個較短的時期里開展起來的，缺乏必要的基礎理論積累，所以極容易出現純技術化的“管理主義”傾向，即僅僅把公共管理看作是管理學，而切斷它與政治學和行政學的內在聯系。這種傾向是十分有害的。公共管理學應該是價值理性與工具理性的統一體，不僅要解決“如何做”的問題，也要解決“為誰做”的問題；不僅要回答在實踐中出現的各種公共事務和社會問題如何解決的“管理”問題，同時更要回答“為何做”和“為誰做”的“公共”問題。

從研究對象來說，公共管理學不再像傳統公共行政學那樣更多地將自己限制在對政府行政機關的研究上，而是把研究范圍擴展到其他政府機構和社會組織方面。從研究焦點來說，公共管理學從以往公共行政學的“內部取向”轉變為“外部取向”，由重視機構、過程和程序的研究轉到重視項目。環境。戰略與績效的研究。從研究方法來說，公共管理學要改變以往以規范研究為主的做法，重視量化方法與案例方法的應用，廣泛吸收經濟學。管理學和政策分析方法等學科的理論與技術手段。因此，公共管理（學）的發展，離不開更開放的學術視野和更廣闊的學科發展平臺。就我國而言，既要從西方相關學科的發展歷程中吸取經驗教訓，更要容許國內多種意見和看法的爭鳴，從而把整個公共管理學的學科發展，建立在全面而充分的學術交流與討論基礎上，使其理論成果能夠更好地為中國社會主義現代化建設的實踐而服務。

明白了公共管理學與公共行政學的關系，我們就可以按照公共管理活動的主體。客體與方法等三個基本范疇，建構起公共管理學的學科體系。概略地說，公共管理學的學科體系應包括如下三個部分；

一是主體篇，主要內容包括：公共組織理論；政府職能理論；黨政關系理論；政社關系理論；政事關系理論；政企關系理論；社會中介組織理論；社區發展理論等。

二是客體篇，主要內容包括：公共事務的基礎理論；公共產品與公共服務供給；公共資源的保護與開發；公共安全與公共秩序維護；新興公共勝社會問題；公共財政與預算管理；公共人力資源管理；公共組織外部關系協調等。

三是方式篇，主要內容包括：依法治國與以德治國；決策的科學化與民主化；從統治到治理：管理模式的轉換；戰略管理；項目管理；績效管理；新技術對管理方式的影響等。

我們相信，改革開放的不斷深入和公共管理水平的不斷提高，一定會為公共管理學在中國的發展注入持久的活力；而具有中國特色的公共管理學的成熟與發展，也必然會為我國的公共管理事業和現代化建設提供相應的理論支持與指導。

公共管理學科發展的背景和特征

面向21世紀的中國政策科學必須充分考慮公共部門管理研究（公共管理學）發展的背景與趨勢，把它放在公共管理的大視野中加以考慮，這有助于把握政策科學發展的未來取向，拓寬政策科學的研究主題，引入新的研究方法，加快政策科學的知識創新。一、公共政策學的緣起

政策科學又稱政策分析、公共政策（學）和政策研究，是二戰后在西方（主要是美國）的思想庫和大學興起的一個全新的跨學科、應用性的研究領域。它的出現被視為“當代公共行政學的最重要的發展”、當代政治學的“一次最重大的突破”以及當代西方社會科學領域的一次革命性變化。政策科學的迅速成長以及它對各國政府政策制定和社會經濟發展所產生的巨大影響，使它成為各國政界和學界共同關注的學科。現在政策科學已構成當代公共管理學乃至整個社會科學中的一個極為重要而富有活力的部分。

一般認為，“政策科學”概念是美國政治科學家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個備忘錄中，他就提到了“政策科學”的概念，而這一概念在出版物中的首次出現則是他與卡普蘭在1950年合著的《權力和社會：政治研究的框架》一書。1951年，拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學：范圍和方法的新近發展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中，首次對社會科學中的政策研究方向，即政策科學的對象、性質和發展方向作出規定，奠定了政策科學發展的基礎，成了政策科學誕生的標志，拉斯韋爾因此成為“現代政策科學的奠基人”；政策科學作為一個獨立學科的形成，則是60年代末、70年代初的事，它以德洛爾的政策科學“三部曲”——《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學構想》（1971）和《政策科學進展》（1971）的出版為代表，這些著作構成政策科學發展的第二里程碑。“政策分析”一詞則是美國經濟學家和政治學家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結合的漸進比較分析類型。在西方文獻中，“政策科學”與“政策分析”兩個概念的關系頗為復雜，有的學者將兩者當作同義詞使用；有的學者將它們加以區別，用“政治科學”作為一個總的學科領域名稱，強調它的跨學科、綜合性特征，而將“政策分析”看作政策科學的一個分支，強調政策分析作為社會科學領域中的一個應用性學科的特征。

二、公共管理學的發展背景、特征及對政策學的影響

盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學是一種全新的跨學科、綜合性的學問，是一種“統一的社會科學”（元社會科學），但是政策科學既然主要以公共政策作為研究對象，那么它主要是關于公共部門管理尤其是政府管理的學問。70年代以來，政策科學與經濟學、工商管理學、政治學以及公共行政學等學科日益相互融合，最終導致公共部門管理領域新范式或新途徑的出現，即“新公共管理”的興起。因此，要認識和把握政策科學，就不能離開公共部門管理學科（公共管理學）發展的背景與趨勢。

政府及公共部門管理研究領域成為相對獨立的學科分支是從19世紀末20世紀初開始的。在百余年的發展、演變過程中，該學科領域經歷了三次范式轉變，即從傳統的公共行政學到新公共行政學和政策科學，再到新公共管理學三次重大突破。政策科學可以說是政府管理研究領域發展到一定階段的產物。

1.傳統的公共行政學

形成于本世紀20、30年代，其理論基礎是馬克斯·韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治－行政二分法理論。傳統的公共行政學有六大信條：（1）非政治化的文官制度以及將政治與行政分開的假定；（2）強調層級制和規章制度（即采用官僚體制模式）；（3）公務員的終身受雇和政府組織的穩定性；（4）以文官制度作為人事管理的基本制度；（5）對文官的控制（外部規制）；（6）要求結果的公平。

早期公共行政學采取了一種形式主義或靜態的研究方法，只注重對官僚體制（正式政府組織機構）的分析，忽視了對行政行為及行政管理過程的研究；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執行）絕然分開，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政管理現象及過程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標準則被不恰當地過分推崇（價值因素以及公平與效率的關系問題被忽視）。傳統的公共行政學范式由于公共管理學科本身的發展與時代的變遷必然引起批評，并促使其轉變。

2.新公共行政學和政策科學

在60年代末、70年代初的興起，標志著公共行政學范式主導地位的終結以及政府管理研究新范式的出現。但是沒有最終取代傳統的公共行政學而成為公共管理研究的主導范式。新公共行政學學派的代表作是《走向一種新公共行政學：明諾布魯克觀點》（1971），它以公平為核心，因而拒絕了傳統公共行政學的一系列基本觀點，尤其是政治－行政二分法和官僚體制理論；它強調政治與行政的連續性以及行政管理與價值的關聯，并尋求具有靈活性的行政組織結構。因此，分權、權力下放、項目管理、組織發展、責任擴大、沖突和顧客至上成為新公共管理分析組織問題的一些基本概念。新公共行政學強調以“公平”為核心，實際上是一種民主的行政理論，與美國政治學的先驅漢米爾頓·麥迪遜等人在《聯邦黨人》以及托克維爾在《論美國民主》中所表達的民主行政理論具有明顯的師承關系。

與此同時，西方公共管理研究領域出現了另一個影響更深刻、更廣泛的趨勢，這就是政策科學或政策分析途徑的興起。針對傳統公共行政學過分強調的組織結構（官僚體制）的研究，將政治（政策制定）與行政（政策執行）分離等弊端，政策科學的倡導者主張一門以政策制定系統和政策過程作為研究對象，并以端正社會發展方向，改善公共決策系統和提高政策質量為目標的新學科，從而形成了政策科學研究的新范式。

拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學范式因自身的局限性而在70年代以后的發展中遇到了一些難題：一是將政策科學當作一種統一的社會科學（即它既整合多種學科的知識和方法，又超越了它們之上），這造成了在科學共同體中建立共識的困難，包括在劃定研究范圍邊界、建立學科理論體系和形成特有的研究方法等方面的困難；二是政策科學為自己確立的目標過于宏偉，難以在短時間內突破，而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統，端正人類社會的發展方向，回避各國的政治制度和意識形態的差別和對立，因此被斥為“披著科學外衣的意識形態”；三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學范式過分注重政策制定的研究，而忽視了對政策過程的其他環節特別是政策執行和評估的研究。（德洛爾在《公共政策制定檢討》中將政策過程劃分為元政策制定、政策制定和后政策制定）。這些困難一直困擾著政策科學后來的發展。在80年代中期，問題仍未得到解決。1986年，德洛爾在其新著《逆境中的政策制定》中檢查了政策科學的近二、三十年的發展，提出政策科學需要在14個方面加以突破，包括提供關于政策制定和政策科學的哲學和智力的理解；增加歷史和比較的觀點，真實地處理政策實際；尋求宏觀理論；政策范式批判；探討宏觀政策創新；研究元政策制定和統治設計；考慮政策制定途徑的改善；探索政策制定的輸入方法；加大學科基礎；開發各方面的方法論、方法和技術等。

3.70年代后政策科學的發展及其特征

政策科學朝著新的方向發展，取得了新的突破。首先，政策分析范式（將政策科學領域理解為一門應用性的社會科學學科）迅速成長壯大。其實，在50年代到60年代中期，政策研究領域成長的最大推動力并非來自于社會科學家，而是來自于運籌學家、系統分析家和應用數學家。運籌學、管理科學和系統分析的定量方法及技術的發展實際上構成政策科學以及政策分析方法論的基礎。70年代以后政策分析途徑的成長引人注目，它的倡導者林德布洛姆、鄧恩、奎德等人不再將一般的選擇理論、人類社會的基本方向問題或一般的政策系統及過程作為自己的主要研究對象，而主要關注現實具體的政策問題，因而政策分析方法及技術在其中占有核心地位。與政策科學相比，政策分析的應用性程度更高，它以提供政策建議或備選方案為核心，有具體的當事人或委托者；其研究對象比較明確，研究范圍的邊界清晰，在學科共同體中較容易形成有關方法論和學科理論體系方向的共識，再加上各種分析方法和技術的成熟，使得政策分析比起政策科學來更容易取得突破，較快地建立起相對成熟的學科體系；再加上思想庫的成功的政策分析實踐的鼓舞，使得政策分析范式獲得了眾多的支持者。

其次，70、80年代，政策科學加強了對政策過程的其他環節尤其是政策執行及評估的研究。這種由政策制定向政策執行的研究重心轉移，構成80年代末90年代初“新公共管理”范式出現的一個契機（公共管理在某種意義上可以說是政策執行的管理）。哈佛大學肯尼迪政治學院首先發表了一篇《公共政策執行問題的報告》，指出政策執行的政治與行政的方面往往為人們所忽視；有些學者如哈格羅夫指出，在政策形成和政策成功之間存在著一個忽略或錯失了的環節－政策執行，必須加以補充，才能使政策生效；加州大學的普雷斯曼和韋達夫斯基等則對奧克蘭實驗案例進行詳細的跟蹤研究，寫成經典性的《執行》一書。該書令人信服地指出，再好的政策方案，如果沒有正確、有效的執行，仍將導致失敗。這一時期出現了種種的政策執行理論，如行動理論、組織理論、因果理論、交易理論、管理理論、系統理論、演化理論等。80年代中期以后，政策科學與公共行政學日益相互融合，并最終導致新公共管理范式的出現。公共政策與行政管理如同一個硬幣的兩面，密切相關，難分彼此。公共政策必須靠行政管理來推行，而行政管理主要是對公共政策的管理。林恩在《管理公共政策》一書中認為，必須熔管理與組織行為以及政治與政策形成理論于一爐，才能有效管理公共政策。美國政策研究領域的最權威的組織——政策分析與管理學會的成立，目的之一是希望溝通政策分析研究與公共管理研究，促進組織政治與公共政策的相互融合。

再次，政策研究的理論基礎發生了變化。如果說，70年代以前政策科學的理論基礎主要是政治學的話，那么70年代以后的理論基礎主要是經濟學了。70年代以前政策研究的基本途徑如系統途徑、過程途徑、精英途徑和制度途徑都來自于政治學理論；70年代以后，經濟學途徑在政策研究上逐漸居于主導地位，其中公共選擇理論的興起是一個典型代表，該學派用經濟學的假設、理論和方法研究非市場決策，即公共決策問題，在政策科學上產生了相當大影響。這種理論基礎由政治學轉向經濟學也正是后來的新公共管理范式的一個基本特征。

最后，政策科學的視野及主題進一步拓寬，如加強了政策價值觀或公共政策與倫理關系問題的研究；比較公共政策研究的發展；社會、政治理性取代經濟和技術的理性；政策管理以及政策網絡管理和戰略研究的加強等等。

4.新公共管理學

到了80年代中后期，在當代社會科學和管理科學的整體化趨勢以及公共部門管理實踐特別是政府改革實踐的推動下，在英美等國出現了一種“新公共管理”運動，這種運動的目標是以公共部門管理問題的解決為核心，融合多種學科相關的知識和方法，創立一個新的公共管理尤其是政府管理的知識框架，以適應當代公共管理實踐發展的迫切需要。新公共管理學者來自于公共行政學、經濟學、政策分析、管理學等學科領域；它突破了傳統公共行政學的學科界限，把當代經濟學、政策科學、管理學、政治學和社會學等學科的相關知識和方法融合到公共管理之中；它在保留傳統公共行政學、政策科學的某些主題基礎上，在研究領域及主題上有重大的突破與創新，涉及諸如公共物品、外部性、公共服務供給、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題；新公共管理學更多地從經濟學的途徑來研究公共管理尤其是政府管理問題，它被人們稱為“以經濟學為基礎的新政策管理理論”或“市場導向的公共行政學”；它提供了一種當代公共管理的新模式，在處理公共管理實踐尤其是政府與市場、企業和社會的關系時提供了一整套不同于傳統行政學的新思路。“新公共管理”運動對傳統的公共行政學和政策科學提出了嚴峻的挑戰，它大大地改變了公共部門管理尤其是政府管理學科的研究范圍、主題、研究方法、學科結構以及實踐模式，是公共部門管理學科的又一次范式轉變。這種范式正逐步取代傳統的公共行政學和政策科學的范式而成為當代西方公共管理研究的主流。盡管從公共行政學到政策科學再到公共管理學是西方公共部門管理研究發展的三個階段，但更準確地說，在目前西方公共管理學界中，傳統的公共行政學、政策科學和新公共管理學三種范式共存，它們是公共管理研究領域的三種學派、三種研究途徑。它們有著各自的支持者、學術團體、雜志、研究綱領和學術活動（甚至在美國公共部門管理研究的學院的名稱也體現這一點，有的仍然稱“公共行政學院”，有的叫“公共政策學院”，有的則命名為“公共管理學院”，而MPA（公共行政碩士）或MPP（公共政策碩士）則是該領域碩士的統稱）

公共行政信息技術管理論文

內容提要：社會信息化是當代社會的一種大趨勢，它正推動著公共行政現代化的進程。信息技術的發展對諸如行政人員、行政決策、行政組織、行政方法、行政公文、政府管理模式等公共行政要素和過程產生著深遠的影響關鍵詞：信息技術公共行政

在信息時代，信息技術是最基本和最為普遍的技術手段，在人類社會生活的每一個領域、每一個方面都必然會普遍應用著信息技術，公共行政的領域也不例外。當前，我們正處在公共行政信息技術化的起點，預測信息技術在公共行政中帶來變革的合理形態，對于我們在公共行政領域中自覺接納和應用信息技術是非常有意義的。一、信息技術對行政人員的影響

行政人員由于身處現代信息社會，不可避免地要受到信息技術發展的影響。具體表現為：

·體能的延伸與增強。借助于信息技術，如電信、機器辦文辦事、遠程會議，打破了時空限制，行政人員可以看到、聽到、觸覺到以前無法感知的事物，可以完成以前體能無法完成的工作。

·開闊視野，提高判斷、分析和解決問題的能力。信息技術的開發可使行政人員及時獲得大量信息，有助于他們邏輯地、辯證地和系統地思考問題。互聯網提供了獲取信息的極大便利，使得行政人員“秀才不出門，而知天下事”、“運籌帷幄之中，決勝千里之外”成為可能。·時間和精力的節約。信息技術節約了原來靠人腦和文件處理信息所消耗的大量時間和精力。跨越時空，降低了信息傳輸的時間成本、人力成本。

·觀念的更新。行政人員要適應信息時代的要求，就必須更新傳統觀念，樹立效率觀念、創新觀念、服務觀念、競爭觀念、民主觀念、法治觀念等現代化觀念。

·激勵行政人員的全面發展。信息技術的應用既對行政人員的知識和技能提出了更高的要求，又節約了行政人員的精力與時間。前者成為行政人員不斷學習與培訓的直接動力，后者則提供了可能與機會。信息技術帶來的教育方式的更新（如網絡學校）更為行政人員學習現代化的管理知識，掌握與運用現代化的行政管理技術和工具提供了極大的便利。二、信息技術對行政決策的影響

行政決策是行政決策者為達到某一特定目標，對若干備選方案進行選擇，以確定行動方案的過程。信息技術發展對行政決策的影響是圍繞著提高行政決策的有效性和行政決策的效率展開的。

·對行政決策目標的影響。信息技術發展改變了人類生活的環境，為此對公共行政提出了新的要求。對于公共產品的提供者－－政府而言，一切應以公共產品的消費者的滿意為決策的根本目標，決策過程的行政參與民主公開就成為一種必然選擇。隨著各地政務公開活動的開展，群眾對政府的滿意度也相應提高。·削弱以至取消決策者與執行者之間的嚴格分界。在馬克斯·韋伯所設計的科層制中，組織內部層層授權，下級對上級嚴格負責，“只有處在金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而作出熟悉情況的決定。”[i]而信息技術的發展使每個人都能及時獲得所需要的信息，在工作現場就可以作出必要的決策，無須事事先向上司匯報，再執行上司的決策，真正做到“將在外，君命有所不受”。正如約翰·奈斯比特在其《大趨勢》一書中所描述的：“由于新科技發展給社會生活帶來的多樣性和時效性，中央政府的集中決策愈來愈缺乏效率，誰是總統再也無關緊要，因為實際的政治力量，即把事情處理好的能力，已從國會和總統的手中轉移到州、市、鎮和鄰里手里。”[ii]

·改善行政決策者的有限理性。管理決策的基石是由西蒙提出的“有限理性”學說，而信息的不完備是影響人們進行理性判斷和決策的直接原因之一。信息技術的發展可逐步實現在適當的時候、把適當的信息提供給適當的管理者，這樣就改善了決策者的有限理性。網絡化電子政府的實現，使得公共行政決策者可以在廣泛了解決策所需信息的前提下進行決策，避免了靠經驗決策和決策信息不完備導致的決策的盲目性現象，從而提高了行政決策的科學性和合理性。

·支持與強化行政決策過程。行政決策可分為程序化決策和非程序化決策兩類。以計算機為基礎的信息技術完成程序化工作的效率與功能是不言而喻的。在計算機尚處于實驗室階段時，美國10年一次的人口普查只能用制表機來處理普查數據，以至于在人口普查結束4年后，數據尚未處理完畢。第一臺專門設計用于商業目的的計算機UNIVAC[iii]，就因總共服役7萬多個小時并成功處理了美國人口普查局的人口普查數據而被載入電腦史冊。這是計算機處理程序化決策的成功范例。而對于非程序化決策，信息技術也可以提供強有力的信息支持。1952年下半年，美國朝野都忙于為次年大選作準備。候選人分別是在二戰中立下赫赫戰功的62歲的艾森豪威爾將軍和演說家阿德萊·史蒂文森，由于前者早已解甲歸田，新聞界輿論對后者獲勝的把握幾乎一邊倒。出于好奇，新聞界請出UNIVAC來做個預測。數據分析結果出乎人們的意料，電腦認為獲勝者是艾森豪威爾將軍，而且票數與史蒂文森相差懸殊。人們對此不以為然，因為UNIVAC依據的不過是5％的選票，根本不足為據。然而，大選結果卻是艾森豪威爾將軍大獲全勝，且選票超過對手五、六倍。[iv]UNIVAC又一次證明了信息技術在非程序化決策中的強大作用。

三、信息技術對行政方法的影響

信息技術與行政方法密不可分。所有行政方法都要有相應的信息支持，而有些行政方法就是專門為保證信息流通而創立的。信息技術發展引起行政方法的創新主要通過以下途徑：

·改善現有行政方法的信息基礎和信息通訊手段。例如目前行之有效的網絡規劃技術，就運用了先進的信息技術予以支持，從而大大提高了行政管理效能。網絡規劃技術源于十九世紀末美國學者甘特發明的甘特圖，后發展為橫條圖形計算法，這是一種較為簡單的安排工序和時間的圖表。后來隨著科學技術的發展而不斷改進成為網絡規劃技術。著名的美國阿波羅登月計劃就因為使用了網絡規劃技術而使原定14年的計劃提前5年實現。網絡規劃技術具有較高的科技含量，其工作程序的模型化建立就得益于計算機等信息技術的運用。

·創立全新的行政方法和行政措施。信息技術的發展使決策支持系統（DSS）、電子會議系統（EMS）、遠距離控制、分布式工作的統一協調、動態網絡計劃成為可能。目前，我國政府上網工程就采用了一整套全新的管理方法，如人民銀行網上支付、海關總署報關單和外匯聯網的外匯核銷系統、工商局紅盾信息網提供企業數據庫、國稅總局增值稅發票稽核系統和電子報稅等。這些管理方法提高了行政效率，降低了行政成本。四、信息技術對行政組織的影響

傳統的行政組織形式是科層組織結構。它的創立與發展不僅與素質較低的人員和平穩的管理環境相對應，而且也是受信息技術不發達制約的無奈選擇。科層組織結構的最大優點是效率很高，其弊端在于對外界環境變化的適應能力較差，而且壓抑組織成員自身的全面發展。社會經濟環境的不斷變化，使得科層組織的革新不可避免，而信息技術的發展為之提供了強有力的支持。

·中間管理層的縮減以至取消。中間管理層是信息通訊技術落后的產物，它的存在既減緩了信息傳遞的速度，又易造成信息的嚴重失真。這種失真的原因有多種，其中一個原因就是中間層次為了爭功諉過而導演的“官出數字，數字出官”現象，這也是信息傳遞不暢的結果。現代信息技術將通過加強操作執行層與高層決策的直接溝通，逐步縮減以致最終取消中間管理層。·管理幅度增寬。信息技術使管理者和其下屬可以隨時了解對方的狀態和意圖，而且僅占用很少的精力和時間。所以一個管理者能夠指導更多的下屬人員，增寬管理幅度。這一趨勢對于行政機構改革有一定的啟發。

·行政組織績效的改進。信息技術的發展極大地提高了工作效率，使得一個行政組織要完成與過去同樣的工作量所需行政人員大為減少，從而行政組織更加精干高效。行政組織中信息技術的采用有利于提高行政組織產出績效和促進行政組織成員的自身發展。信息技術可保證行政組織成員間的全方位溝通和組織與組織之間的信息交流。五、信息技術對行政公文的影響

行政公文，是指機關、部門、團體在處理公務活動過程中，按特定體式形成與使用的、具有法定效用的文件。[v]信息技術日益滲透到辦公或其他業務環境，如行政部門的辦公自動化系統和電子商務等，便產生了電子文件，這是一種特殊性質和特殊形式的行政公文。它具有許多與傳統行政公文不同的特點：（1）信息的非人工識讀性；（2）系統依賴性：電子文件的使用依賴于一定的硬件設備、操作系統和應用軟件；（3）載體的無信息性：從遠古的甲骨、縑帛、竹簡到紙張，載體的意義遠大于“承載物”這一項，它和載于其上的外部特征，如字跡、書寫材料、簽字、印章等共同構成文件原始身份的“證明人”，但對于電子文件，載體本身及其上的外部信息消失得無影無蹤；（4）信息的靈活處理性：制作電子文件時，我們可以任意地增、刪、改。單純從電子文件本身來看，修改的痕跡蕩然無存。

電子文件的上述特點對行政公文產生了深遠的影響，主要表現在以下幾個方面：

·文件記錄的原始性、憑證性受到沖擊。嚴格意義上的法律證據必須是原始文件，其形式與內容同等重要。如審理經濟糾紛所依據的主要是合同原件。傳統的文件，內容一旦依附于某一載體之后，一份“原件”就產生了。即使被更改，也會在原件上留下痕跡。電子文件由于其復制的簡便和文字編輯軟件功能中引以自豪的整齊而美觀的標準字體和字號，誰又能確認電子文件的原始性呢？傳統文件利用封泥、騎縫、按指紋、畫押、簽字、蓋章等方式來確認身份，而在電子文件那里，這些方式則無能為力。出于維護某種既定的社會秩序或維護某種經濟利益的目的，人們對電子文件提出了身份認證的要求。現在諸如數字簽名、存取控制、信息追蹤加密和防火墻技術為這一要求的實現提供了部分可能。但是，“道高一尺，魔高一丈”，美國國防部數次被黑客侵入，印尼總統電子郵箱被炸，某些網上主頁被篡改等等都說明了電子文件的脆弱性。

·重要原始文件的流失。由于沒有采取相應的措施，許多電子文件都將會隨著電子脈沖流進歷史的黑洞之中。或者是電腦遭遇病毒或者是受到黑客襲擊，甚至在你不經意的一敲一點中，某一重要文件就蕩然無存了。許多管理信息系統具有在適當時候自動刪除或更新某些數據的功能。形成文件的業務人員往往考慮用這份文件處理現實事務，對于其中哪些東西今后有用，需要保存而考慮不周，甚至全然忘記。對傳統文件的管理，已經形成了一整套嚴密的收、發、簽、辦、歸檔等工作流程的規章制度，因此傳統文件的管理步步為營，井然有序。而電子文件的管理中還遠未形成類似的嚴謹而有效的措施。這就要求文件及檔案管理人員在信息系統設計的初期積極參與，提出有關功能要求，在系統運行的適當環節，加入簽發、簽收、鑒定、制作原數據信封、歸檔保存等管理步驟，最后將電子文件保存在系統硬盤、軟盤或光盤上留存備查。

·數字文獻的長期可讀性“朝不保夕”。電子文件的載體有硬磁盤、軟磁盤、光盤等。雜散磁場、氧化作用，材料的老化變質、污染、劃傷和皺褶，會很容易地抹掉這些載體上記錄的信息。另外，因為不斷有新的、不兼容的媒體形式和存貯格式出現，數字式文獻常常會在存貯它的媒體還沒有破損之前就不再被使用了，現在還有多少人使用5英寸的軟盤呢？涉及電子文獻長期可讀性的另一個因素是計算機病毒。大多數電腦系統都很容易受到旨在破壞它們的病毒的侵害。1998年流行的能破壞硬盤上的數據的“CIH”的病毒給人們造成的恐慌絕不亞于一場戰爭。

·電子文件的法律意義。從法律角度來看，一般較重大的行政行為都應采取書面表現形式，而未采取書面形式的，在許多情況下應被視為無效行為。從實踐上看書面形式各種各樣，沒有統一的法律規定，但結合電子文件的實際，可將網上的行政通告視為一種新的書面形式的行政行為。

六、公共行政管理模式的變革：政府信息化與電子化政府的實現

隨著Internet的快速發展，網絡時代的大潮正以不可抵擋之勢撲面而來。它將深刻地改變我們的生產方式與生活方式，同時也給政府的管理模式帶來一場革命。政府信息化，就是工業時代的政府（即傳統政府）向信息時代的政府（即現代政府）演變的過程。[vi]而電子政府是一個利用信息和通信技術，有效地實現行政、服務及內部管理等功能，在政府、社會和公眾之間建立有機服務系統的集合。總體來說，電子政府的目的主要體現在以下三個方面：

·政府機構各部門實行電腦化、網絡化和信息化，幫助提高政府在行政、服務和管理方面的效率。電子政府利用信息技術，積極推動精減組織和簡化辦公等工作。

·利用政府內建立的網絡、信息和應用，為公眾社會提供優質的多元化服務。政府的信息網絡覆蓋政府的各級部門。電子政府利用統一的信息資源，通過語音、互聯網等現代化手段，為公眾提供簡便的多元化服務。

·以政府的信息化發展推動和加速整個社會的信息化發展。只有向公眾展示高新技術的應用，讓社會享受信息網絡的便利，才能切實地推動全社會信息化的發展。

政府上網工程具有跨世紀的歷史重任，是提高全社會的經濟效益和國家綜合實力及國家競爭力的最有力的保證。然而，不容忽視的是信息技術必然導致傳統的國家主權弱化。信息技術的發展增加了國際活動的透明度。遙感器和衛星技術把大多數國家具有戰略意義和部分具有戰略意義的目標置于全時辰、全天候的監控之下；視頻和多媒體技術、信息高速公路和衛星通信技術使圖文信息即時傳遞成為現實。在國際社會的注視、輿論的監控和可能的外部干涉的影響下，國家在國內外事務，特別是在核軍備競賽、軍備采購、能源政策、污染標準等具有全球影響的事務上作出決定的自主性日益受到削弱。

由于因特網是現實社會的延伸，它在給人們帶來便利的同時，也受到各種不良現象的污染，如：網絡色情、網絡暴力、網上走私、網上販毒、網上黑客，等等。這就提出了一個嚴肅的課題：如何規范網絡行為？積極尋求對策是公共行政部門不可推卸的責任。

（承蒙張康之教授提出寶貴意見，謹此致謝）

參考文獻：

[1]于麗娟：《保存人類的歷史》，北京，《研究生時代》1997年第4期。

[2]羅伊：《無網不勝》，兵器工業出版社，1997年9月第1版。

[3]趙旭東：《新技術革命對國家主權的影響》，北京，《新技術革命及高技術產業》，1998年第1期。

注釋：

[i]戴維·奧斯本等著：《改革政府：企業精神如何改革著公營部門》，上海譯文出版社，1996年版，第16頁。

[ii]轉引自趙旭東：《新技術革命對國家主權的影響》，北京，《新技術革命及高技術產業》，1998年第1期，第5頁。

[iii]實際上，第一臺生產出來的商業計算機是BINAC，但由于BINAC是利用了UNIVAC的專門設計技術而搶先“克隆”出來的，所以第一臺設計用于商業目的的計算機的桂冠應非UNIVAC莫屬。參見葉平著《第一家電腦公司的命運》，《中國電腦教育報》1999年第14期。

[iv]葉平：《第一家電腦公司的命運》，北京，《中國電腦教育報》1999年第14期。

[v]趙國俊等著：《文件工作的科學管理》，北京，中國經濟出版社1993年版，第1頁。

[vi]烏家培：《我國政府信息化的過去、現在與未來》，北京，《管理科學》2000年第2期，第41頁。