我國科技體制改革存在的問題及對策分析
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摘要：總書記在黨的“十七大”報告中把“提高自主創新能力，建設創新型國家”作為“國家發展戰略的核心，提高綜合國力的關鍵”，作為“促進國民經濟又好又快發展”的第一項重要任務；同時強調：“深化科技管理體制改革，優化科技資源配置，完善鼓勵技術創新和科技成果產業化的法制保障、政策體系、激勵機制、市場環境。實施知識產權戰略。充分利用國際科技資源。進一步營造鼓勵創新的環境，培養造就世界一流科學家和科技領軍人才，使創新智慧競相迸發、創新人才大量涌現。”這是我國在經濟發展關鍵時期對科技體制改革的要求和方向，表明了科技體制改革仍然是我國經濟體制改革的重要內容之一。
一、我國科技體制改革的歷程
1978年以前，我國繼承了前蘇聯的科技發展體系。這一體系實行企業科研、院所科研、高校科研、國防科研相互獨立的結構，以計劃來推動科技項目的開展，帶動科學技術的轉移。20世紀70年代末期，隨著國際形勢和國家發展戰略的變化，這一體制的局限日益顯現。主要表現在：科技與經濟存在著“兩張皮”的現象；沒有知識產權的概念，缺少科技成果有償轉讓的機制，不利于技術擴散；國家用行政手段干預導致“大鍋飯”的現象，不利于調動科研機構的主動性與積極性。
1985年3月，《中共中央關于科學技術體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）標志著科技體制改革的正式啟動。《決定》提出科技力量要面向國民經濟主戰場，為經濟建設服務。從那時至今，政府在推動科技體制改革的政策供給方面做出了巨大努力，依據改革目標與政策重點的調整，可大致分為四個階段：
第一階段，1985年至1992年，這一階段，科技發展的指導思想是要落實“面向”、“依靠”的方針，主要政策走向是“放活科研機構、放活科技人員”。政策供給集中在撥款制度、技術市場、組織結構及人事制度等方面。同時，政府支持和鼓勵民營科技企業發展，建立高新技術產業開發試驗區，加快科技成果的產業化。
第二階段，1992年至1998年，以1992年鄧小平同志發表南方談話為標志，中國經濟體制開始邁入社會主義市場經濟新階段。在這一階段科技體制改革的方向調整為“面向”“、依靠”“、攀高峰”，主要政策走向是按照“穩住一頭、放開一片”的要求，分流科技人才，調整科研結構，推進科技經濟一體化的發展。
第三階段，1992年2004。加強國家創新體系建設、加速科技成果產業化成為這一時期的主要政策走向。政策供給集中在促進科研機構轉制、提高企業和產業創新能力等方面。
第四階段，2005年至今。《國家中長期科學和技術發展規劃和綱要》的提出，進一步明確了我國科技體制改革與建設創新型國家的要求，指出在今后一段時間內，我國科技體制改革的主要任務是：1.支持鼓勵企業成為技術創新主體2.深化科研機構改革，建立現代科研院所制度3.推進科技管理體制改革4.全面推進中國特色國家創新體系建設。
總體來講，二十多年的科技體制改革確實極大地調動了科研人員的積極性，促進了科技的產業化，使科技與經濟兩張皮的現象有了根本的改觀，但我國的科技體制仍然存在一些必須正視的問題。主要表現在：
（一）科技管理體制和機制的不合理。
20世紀90年代初，我國先后提出了實施科教興國戰略和建立國家創新體系，但在科技體制改革的推進上，始終沒有跳出就科技改科技的圈子。
1.在科技的宏觀管理上，未建立起有效的管理體系，部門、行業和地區條塊分割問題仍然存在，科技事業資源重復配置、閑置浪費以及多頭管理、政出多門的局面沒有改變。
2.在科技管理機制上，沒有突破傳統的計劃管理模式，行政色彩濃厚；沒有建立起適應科研和技術開發規律的研發、評價和監管機制；對如何為科研人員創造良好的工作氛圍、培養鼓勵創新的環境等探索不夠。
3.在宏觀決策上，沒有把科技放到應有的戰略高度。國家雖已設立了科技領導小組，但在決策上所發揮的作用不顯著。
（二）科研力量布局與結構調整有待商榷
科研機構改革既是國家科技力量微觀基礎的再造，也應成為國家科技力量宏觀布局和科技結構的一次大調整。在整體推進科技體制改革的過程中，兩者不應倚輕倚重，而應同時并重。與中國產業界一樣，中國科技事業單位也存在多、弱、散的問題。全國各類研究機構，許多是重復設置，交叉布局，自我封閉。要解決這些問題，顯然僅強調微觀基礎的再造是不行的，還應對全國科技力量的布局進行綜合考慮。
（三）科技成果轉化率低
我國科研工作長期存在的重理論輕實踐、重學術輕應用、重成果輕推廣問題，在一些改制的科研院所可能顯現出有所緩解，但實際上對數量眾多的大學、醫院、公益性科研機構、社會科學研究機構以及其他事業、企業單位來說，問題依舊存在。目前，我國科技成果轉化率不到10%，而實現產業化的不足5％。我國科技成果轉化率和轉化速度遠遠低于發達國家，造成了我國有限科技資源的極大浪費，降低了科技進步的貢獻率，增強了對外技術的依存度，制約了我國經濟增長方式的轉化和經濟結構的戰略性調整。
（四）科技人才的培養和激勵存在問題
近年來，我國的科技隊伍呈壯大趨勢。2002年，全國R&D人員由1998年的83.1萬人上升到103.5萬人，其中科學家與工程師人數由48.6萬人上升到81.1萬人；全國每萬個勞動力中R&D人員由1998年的11人上升到14人，每萬勞動力中從事R%D活動的科學家與工程師（人年）由1998年的6.8人上升到10.8人。但我國與發達國家比仍有較大差距，1998年每萬個勞動力中R&D人員數仍不足多數發達國家的1/8。并且，長期存在的科技人員總體質量不高、結構趨同問題仍然較為嚴重。
同時,對于在職科研人員的激勵機制也有很多問題。20世紀90年代以來，科研院所都在探索內部激勵機制的建立，這是充分調動科技人員積極性的必要措施。然而，這些分配措施缺乏政策依據和參照標準，以致一方面因行業和單位經濟狀況而出現很大差距，另一方面也受到財政和審計部門的質疑。在人才競爭日益加劇的今天，若不能很好地解決這個問題，將直接影響科研院所的發展。
（五）基礎類、公益類院所的科研活動受到沖擊
在科技要為經濟建設服務的戰略下，應用研究得到了比基礎研究更多的重視，但“穩住一頭”沒有能夠達到預期目標。基礎研究經費占三類研究經費的比例呈下降趨勢，長期徘徊在5%左右，并沒有隨著經濟發展水平的提高而提高。國家對衛生健康等公共科技的投資嚴重不足，公益性科研成果遠遠無法滿足全社會的基本需求。部門屬公益類院所人均經費只相當于開發類院所的1/3到1/2，科技人員的收入和工作條件較差，打擊了骨干人員和年輕科技人員的工作積極性。
三、推進科技體制改革的對策建議
（一）加強對科技體制改革的理論政策研究，借鑒國企改革經驗
黨的十七大報告中強調了深化體制改革的重要性，把科技體制改革提升到戰略高度，那么在經歷了二十多年的科技體制改革中，我們要充分認識到與國有企業改革一樣，科研機構改革中的許多歷史和現實問題,也并不是在短時間內可以解決的，對改革中可能遇到的各方面的阻力和障礙,要有足夠的思想準備。
20年來的改革實踐，為不斷深化科研體制改革提出了豐富的理論準備，特別是國有企業改革為科研機構改革提供了可資借鑒的經驗，也為科研機構改革準備了條件。把握改革的總原則和大方向，整合多重目標和利益，從而對改革的各個環節進行總體布置和系統設計，避免部門、地區各改各的“分散突進”方式；科研機構改制應該著重于制度創新，對各類科研機構的改制應有不同的制度設計不宜一刀切；在科研機構改制的同時，應根據改革要達成的國家目標，對原有的科技力量布局進行戰略性調整，突破導致機構交叉和重復設置的部門、地區間的行政壁壘，實現資源配置的優化。要充分估計到改革可能發生的各種社會成本，尤其是估計到必須由政府承擔的改革成本。
（二）建立起對科技計劃、重大科技項目和研究單位進行監督和評估的制度
我們必須建立一個有效的科技監督和評估體系，來審定各個部門的國家計劃是否有利于國家目標的實現，是否達到了國家的項目標準，是否存在重復浪費現象，國家的研究機構是否得到了有效的管理。在國家科技部，建議設立科技監督司，以確保政府科技計劃實現，并動態地跟蹤國家科研院所的績效，做出動態性評估意見。
（三）采取綜合配套措施，提高科技成果的轉化率
《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》確定，到2010年．我國全社會R&D投入強度將達到2％，到2020年將提高到2.5％以上。意味著到2010年全社會R&D投入總額將達3600億元左右，到2020年將達9000億元左右。因此，面對我國科技轉化率低的現狀，采取綜合配套措施，加快科技成果轉化和產業化，提高科技成果轉化率，是全面建設創新型國家進程中的一個重要問題。
提高科技成果轉化率必須建立和完善以市場需求為導向的研究模式；建立和完善科技成果的社會化評價體系；建立和完善政府科技計劃多元化的投資機制；建立和完善科技成果轉化的服務體系；建立和完善科技成果轉化的保險體系。
科技成果轉化為現實生產力的前提是必須適應市場需求而供給的模式，只注重研究的科學價值，忽略研究的市場價值，使大量的科技成果變成樣品、展品和廢品；現行的科技成果評價體系過度重視、人才培養和成果獎勵，忽視了市場需求，忽視了產業化前景，忽視了成本的經濟性和市場的應用價值。進而降低了科技成果的成熟度。因此，為了提高科技成果轉化率，加快科技成果轉化和產業化，我國必須盡快建立和完善上述幾個體系，促進科研成果的轉化。
（四）制定合理的人才培養和激勵政策
1.必須把人才問題上升到國家科技戰略和國家經濟發展戰略層次，進行多角度、多層面的研究。2.根據科研院所分類改革的實際情況,要對不同改革路線和方向的科研機構采取不同的人才政策。對于那些改革后仍然保留國立性質的科研院所(如基礎科學研究機構和部分重要的公益性研究機構)，國家應當加大財政預算內的事業費支出，保證足額投入，以穩定科技隊伍，并不斷吸引優秀人才加入國家科研機構工作。僅僅依靠科研機構自己的“創收”來補充科研人員收入的辦法，只能是過渡性的。對于進行公司化改制的院所，則應加快其內部激勵機制改革的步伐，采取個人產權和期權激勵的辦法，穩定人才隊伍。3.在現有政策下，吸引和穩定科研人員的問題，不是通過每個科研機構自己的努力就能徹底解決的，應當加快人事制度改革的步伐，確保國有科研機構科研隊伍的精干和高效。
（五）加快相關政策的出臺，明確科研機構改革中的產權關系
產權改革是技術開發類科研機構實行公司化改制的前提，是目前科研單位改革中遇到的棘手問題，向公司化轉制的科研院所的產權處理問題直接關系到這場改革的成敗。對需要進行公司化改制的科研單位,要積極推進科研機構的產權制度改革，明確并合理界定產權關系，調整科研機構的產權結構，建立多元化的產權結構。
