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摘要：公共政策執行在整個行政管理活動中有著十分重要的地位。然而,由于許多因素的影響,在我國政府施政的過程中,不同程度地存在著公共政策執行偏誤的現象,引起了經濟、政治、社會生活的無序和混亂。本研究在分析了公共政策執行偏誤的現象、原因后,提出了相應的解決對策,為保證公共政策的順利執行提供參考。

1引言

公共政策執行是國家行政機關及其組成人員通過運用各種手段,將公共政策的內容轉化為現實,從而實現公共政策目標的一種行為。公共政策執行是公共管理活動的中心環節,是實現政策目標,解決政策問題以及實現社會公共資源權威性分配的主要途徑。對此,美國公共行政學者艾利森指出:“在達到政府目標的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余90%取決于有效的執行”。這表明公共政策執行在公共政策活動及其生命過程中具有至關重要的地位和作用。然而,在公共政策執行過程中,由于各種因素的影響,常常導致公共政策執行出現偏誤,公共目標不能預期實現。在國內外的政策實踐中,政策執行出現偏誤的問題普遍存在。由于體制轉軌和社會轉型等方面的原因,當前我國這一問題尤為嚴重。政策在執行過程中出現偏誤,不但會直接影響政策問題的解決,導致預定政策目標落空,而且會損害政府形象,削弱政府權威和公信力。在當前我國改革發展進入關鍵階段和建設社會主義和諧社會的新形勢下,研究解決我國的公共政策執行出現偏誤問題,無疑是一個十分重要、十分緊迫的重大現實問題,對于提高我國公共政策執行效率有著重要理論價值和現實意義。

2我公共政策執行偏誤的主要表現

作為政治系統輸出的主要內容,公共政策本質上是一種權威性的社會價值分配方案。然而,公共政策在付諸實施之前仍然只是一種具有觀念形態的分配方案,其效能必須經過實際的執行過程才能得以發揮,再好的公共政策也只有通過有效的執行才能保證其目標的實現。然而,由于受到各種因素的影響,政策執行的結果往往未能達到預期的目標。具體來說,公共政策在執行中出現的偏誤主要表現在以下幾個方面。

(1)政策敷衍

指公共政策執行者在實施政策的過程中只做表面文章,并未采取可操作的具體措施來貫徹執行政策,而是將政策束之高閣,陽奉陰違,敷衍塞責,從而使嚴肅的政策在形形色色的花架子下變成了一紙空文,根本談不上解決具體問題,實現具體目標。

(2)政策選擇執行

現實中運行的政策往往由相互依存的、有著共同政策目標的小政策組成,一些政策執行主體往往對政策“斷章取義、為我所用”,只執行符合自己利益的部分,不符合自己利益的部分就不執行,“見了黃燈趕快走,見了紅燈繞道走”,他們“耍小聰明”,“打小算盤”,置國家政策原則于不顧。這種選擇性執行使完整的政策在執行過程中變得殘缺不全,政策的整體功能難以發揮,政策目標的實現也必然大打折扣。

(3)政策附加

公共政策在執行過程中被加進原來政策所沒有的內容,使政策的調控對象、范圍、目標、力度超出了原來的要求,從而使原政策不能到位,導致政策擴大化。政策附加的主要特點是執行者在原政策的基礎上自行設置“土政策”,打著結合地方實際的旗號另搞一套,自行其是,謀取私利,從而導致政策執行變形。以我國的計劃生育政策為例,我國的計劃生育政策本來是為了控制人口數量,提高人口素質,但在一些地方,計劃生育罰款卻是鄉政府財政收入的一個重要來源,有些地方竟把生育第二胎的指標公開拍賣,偏離了計劃生育政策的根本目的。

(4)政策歪曲

公共政策執行者在傳達和執行中對政策精神實質或部分內容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地區或部門的特殊性做出不同的解釋,從而導致政策失真,甚至被替換為與原政策完全不同的“新”政策。

(5)政策抵制

公共政策執行者對現有的政策不認同、不接受,從而產生抵制情緒,使公共政策不能夠執行到位,達不到預期的效果。例如,近年來,我國一些地方政府過分強調自身的情況,找各種原因讓中央“法外施恩”,對中央宏觀調控政策一再置若罔聞,甚至逆風而行,“你說你的,我干我的”,抵制心態異常頑固。

(6)野蠻執行公共政策

在當前社會主義市場經濟條件下的公共政策執行應更注重法律手段、經濟手段和思想教育手段的運用。然而目前我國在公共政策執行過程中普遍存在著濫用行政手段的現象,有的公共政策執行人員對執行對象動輒命令、強制,使執行對象從心理上和行為上難以接受。行政手段在執行中扭曲變形,演變成野蠻執行,導致干群關系緊張,極大地影響了執行效果。還有一些政策執行人員向執行對象解釋政策不夠,宣傳不到位,忽視了思想教育手段的運用,一旦執行對象對政策不理解,出現為難和抵觸情緒,執行人員就采取制裁、經濟處罰等方式,野蠻執行公共政策。更有一些政策執行人員采取極端手段,背離工作程序,甚至采用違法違紀的方法執行公共政策。

3我國公共政策執行偏誤的主要原因

當前公共政策執行出現偏誤,有著主觀或者客觀等多方面的原因:

(1)政策本身的原因

政策本身的質量問題是影響政策執行效果的首要因素。一項政策能否得到有效的執行,往往取決于政策本身是否科學合理。政策執行偏誤產生的一個前提條件,就是政策本身存在著缺陷,有漏洞可鉆。一般說來,政策是否存在缺陷主要從以下三方面來考慮:一是政策是否合理。如果一項政策規定的各項內容沒有反映客觀存在的現實情況,政策所規定的各項行為不符合客觀事物的發展規律,那么政策本身便缺乏合理性,導致其在執行過程中將表現出政策行為規范與客觀實際的強烈沖突,使政策執行失去了實踐基礎。政策執行機關在執行這種缺乏合理性的政策時,理所當然地會選擇“上有政策,下有對策”的方式來敷衍。二是政策本身是否明晰。政策的明晰性,要求政策方案要有嚴格的執行界限、科學的操作程序、準確的評估標準等。缺乏明晰性的政策將使政策的可操作性減弱,使政策執行者與政策目標群體無所適從,同時,缺乏明晰性的政策會引起政策的界限不清,導致執行者有空子可鉆,對政策隨意變通,同時也為有關領導化解“風險”提供了口實。三是政策是否“前后左右”協調一致。現在,有許多政策是政出多門,莫衷一是。面對眾多相互沖突的政策時,政策執行者不得不采取“優選法”———頂頭上司的優先,其他領導的靠后;經濟監督、杠杠部門的優先,其他部門乃至黨政機關的靠后;領導個人交辦的優先,集體名義布置的靠后。這種做法違背了“政策面前人人機會均等、公平競爭”的原則,必然導致國家受損,群眾吃虧,正確的政策難以執行。四是政策是否多變。今天制定一個政策,時隔不久,情況發生了變化,又匆忙出臺一個新政策,頭痛醫頭,腳痛醫腳。政策多變,朝令夕改,法無常規,缺乏穩定性和連續性,就無法建立起政策的權威性和可信度,也就很難使人遵從。

(2)政策執行主體的原因

任何一項政策最終要靠執行主體來實施,現實中政策執行偏誤在很大程度上是由于政策執行主體的原因造成的,這表現在:

1)政策執行主體的素質不高

由于歷史原因,我國公務員與發達國家公務員比較起來,素質普遍不高,從而,文化水平低導致行政決策水平低;職業道德差導致行政道德滑坡;行政責任觀念淡薄導致爭榮譽而避責任;理論水平低導致官本位思想嚴重。少數領導干部沒有系統接受現代政策、科學知識的訓練,很難形成科學行政必備的系統觀念、戰略遠見、迎接挑戰的心理素質以及自覺接受監督的民主意識。這些弱點難免對政策執行產生不良影響。

2)執行主體法制觀念淡薄

從行政的角度看,中國政府機構的規范化、法制化程度不高,變化的隨意性很大,人治色彩濃厚。目前,政策執行中“按章程辦事的運作”,“受規則約束的運作”,“形式主義的非人格化的統治”,“不因人而異”等觀念并未深入人心,隨處可見官僚的“任性專斷”,“這種官僚主義常常以‘黨的領導’、‘黨的指示’、‘黨的利益’、‘黨的紀律’的面貌出現,這是真正的管、卡、壓”。書面形式的行政法規約束不了現實社會中的官場邏輯,人格權威大于機構權威和法律權威。顯然,不依法行政是造成公共政策執行效率遞減的重要原因。

3)利益主體之間的矛盾和沖突

美籍加拿大學者戴維·伊斯頓認為:“政策是對全社會的價值做權威性的分配”。政策的核心就是要解決社會利益的分配問題,所有政策最終都表現為對社會利益關系的處理。公共政策對利益的分配,是一個動態的過程。這個過程大致經歷四個環節:利益選擇、利益綜合、利益分配和利益落實。公共政策的目的在于調整和規范社會的利益結構,促進整個社會快速健康發展,因此,它適用于全社會,代表和維護的是一種整體利益,符合全體人民群眾的利益要求。但是,在現實生活中,由于受各種因素的影響,有些政策未能充分體現,甚至損害廣大政策目標群體的利益,以致目標群體難以認同和接受這些政策,進而對政策的執行產生消極情緒和抵觸。同時,政治決策者和市場決策者一樣,也是理性的追逐自身利益的人。在政治環境中,猶如在市場環境中一樣,個人也會最大限度地追求個人利益,用經濟學的術語來說,人們追求的是效用的最大化。我國現實生活中的許多現象也表明,人們是在利益的推動下去實施政策行為的。公共利益與地方利益、私人利益的矛盾與沖突決定了政策執行偏誤的現實可能性。利益主體之間的矛盾和沖突是不可避免的,并且是長期存在的。在政策的執行過程中,作為政策制定者的上級政府和作為政策執行者的下級政府以及作為政策執行的目標群體的廣大利益主體必然存在著利益上的矛盾和沖突。

在一個制度比較健全和完善的社會中,在法定的權限和正當的利益范圍內,官僚們在制定政策時,由于受自利動機的驅使,往往會盡可能地在公共政策中體現、維持、實現、擴大自身的利益,但是這種自身的利益會控制在一定的限度范圍之內,不至于與公共利益發生嚴重沖突。相反,如果在一個制度不完善,尤其是缺乏有效的監控機制下,官僚的自利性往往難以受到有效的約束而發生膨脹,他們就會通過所掌控的公共權力,通過公共政策這一“社會價值的權威性分配”手段進行“政策尋租”,把公共政策變成赤裸裸的追逐自身利益的工具。

在我國社會轉型期,貪污受賄、徇私舞弊、權錢交易等腐敗行為不僅僅只是一般的自利行為,而是嚴重的違法犯罪行為。從公共政策的角度來看,不僅僅是官僚公共決策的亂作為、不作為,而是利用公共政策謀取私利、損害公共利益的違法犯罪行為。某些官僚在追逐自己私利的過程中,往往打著公共利益的旗號,把公共政策作為謀取私利的手段和工具。某些貪污腐敗分子利用公共政策所進行的徇私舞弊行為,不僅嚴重違背了公共利益與中央政府的政策,而且導致政策體系的混亂,破壞政策系統的有序性和一致性,導致公共政策的嚴重沖突,引起了經濟、政治、社會生活的無序和混亂。

(3)政策執行制度的原因

目前政策執行偏誤很重要的原因就是相關制度不完善,主要表現在:

1)政策執行的信息溝通機制不健全

從信息論的角度來看,公共政策執行是一個信息的發散和匯集過程:政策執行主體一方面向社會釋放、傳遞有效信息,另一方面要不斷從社會獲取有利于政策執行的大量信息。信息溝通機制的不健全,使政策執行過程中的信息交流嚴重阻塞。一方面,政策制定與執行缺乏公眾參與機制,政策透明度低,政策接受者在政策實施時往往對政策內容和目標一無所知,或道聽途說、一知半解,因而難以在短期內認同這一政策,政策執行難度和風險當然加大。另一方面,政策執行缺乏信息反饋機制,政策執行盲目性大,政策評估缺少依據,政策效果難以認定。從控制論的角度來看,政策執行其實是一個信息的控制過程。然而,沒有良好的信息溝通,這一過程是無法有效控制的。因此,政策執行過程中信息渠道不暢,信息溝通偏誤,政策執行出現偏誤也就在所難免。比如,2003年的“非典”事件,就是因為開始之初,疫情信息“上行”中瞞報、“下行”中封鎖、“平行”中缺乏溝通,才演變成一場重大公共危機的。

2)公共政策執行的權力結構不夠合理

雖然我國很早就有中央與地方之間的“放權與收權”的探索,但迄今為止我國尚未建立一種法治化、規范化、科學化的中央與地方權力關系模式,沒有對中央與地方的權限職責進行明確的界定。這樣,中央與地方政府之間的權力以及利益關系就難以在規范化的軌道上有序運行。這樣,在對中央與地方政府權力關系的調整上往往就帶有比較明顯的隨意性。正如1958年在回答訪問我國的英國元帥蒙哥馬利所提出的關于治理國家的經驗時所說的:“我沒有什么經驗,就是中央集權多了,我就下放一點;地方分權多了,我就收上來一點。”這種調整的隨意性往往容易導致在中央與地方的關系上陷入“一統就死,一死就放,一放就亂,一亂就收”的惡性循環之中。這樣不僅造成中央政府權威流失,并且由于在下放權力的同時沒有建立起完善的對地方權力進行約束和監督的機制,容易導致地方保護主義泛濫。另外,我國社會的政治權力結構是一種典型的“雙重的雙軌制結構”,即一種是黨的一元化領導的權力結構和民主制的權力結構的雙軌制,另一種是黨的權力體系和政府的權力體系交互起作用的雙軌制。我國的公共政策過程就是在這種政治權力結構框架中和這種行政權力運行機制中運行的,這樣,政府的公共決策活動不可避免地受到這種多重領導體制和其他多種復雜矛盾因素的制約和影響,政府所制定和執行的公共政策就不可避免地出現一系列的偏誤。

3)公共政策執行的監控機制不力

監督是管理的重要環節,也是公共政策執行的重要手段。目前我國雖然建立了比較健全的行政監察體系對國家行政管理機關及其工作人員的活動進行有效的監督,但在政策執行的過程中,依然缺乏強有力的監督機制,主要表現在:執行系統的監督機制因體制的依附性而難以正常運轉;監督主體因其主體意識不強加上缺乏必要的法律保障致使監督職能無法完整履行;新聞媒體的輿論監督因受行政干預而無法釋放能量;社會監督因訴訟不暢、缺乏保障而難以發揮作用。

由此,我國政策執行往往是一遇到需要解決的問題,就下發一個文件,做出一些規定,而較少關心這些政策的執行情況和需要進一步完善之處,即使組織檢查,相當一部分也是搞形式主義,聽聽匯報,念念材料,收效甚微。由于法律、法規或政策文件的落實缺乏監督保證體系,執行與否都一樣,時間一久,令不行,禁不止,“上有政策,下有對策”之風自然盛行。

4矯正我國公共政策執行偏誤的主要對策

公共政策行為是國家政治的主要組成部分,公共政策執行是實現國家職能的關鍵一環,政策執行的成敗直接關系到經濟的發展、政治的穩定和社會的進步。在社會轉型時期,為避免公共政策執行失控可采取如下對策:

(1)完善行政之間、黨政之間的權力配置

改革現行的行政管理體制,合理劃分各機構的職能,避免職能交叉。對職能交叉的行政機構實行“撤”、并”、“減”,機構設置要講究整體性和科學性,理順中央和地方之間的關系,確保政策的嚴肅性、權威性、合法性。對中央與地方之間沖突的有效治理依賴于中央與地方決策權力的規范化與制度化,要合理界定中央與地方的決策權限范圍,合理規范中央與地方利益分配機制,推進中央與地方權力和利益分配的法制化、科學化進程。

完善中國與政府之間的權力配置。在當代中國,重大決策權要主要集中在黨委,然后由對口的部門和行政組織來具體貫徹落實相關的公共政策。黨的權力配置主要涉及到整個國家和社會整體范圍,政府的權力配置主要涉及微觀行政領域,從根本上消除黨政“雙軌體制”的影響和制約。在具體權力的配置過程中,需要堅持“職權法定”這一現代政治的基本邏輯,需要在實際政治生活中以法的形式對“黨”和“政”的職能范圍進行明確界定。

(2)全面提高政策執行者素質,提高對政策認知水平

政策的執行主體是人,是公共政策能否有效執行的關鍵因素。執行人員正確對執行的目標、內容及實施步驟進行了解、認知,才能有效地加以執行,如果執行者不能完全地理解公共政策,就會導致政策執行的偏誤。因此,執行者只有對政策的內容與精神實質有正確理解,才能堅定地、創造性地完成政策的執行,所以,應努力提高政策執行者的政策認知水平。

從政策執行主體自身來看,首先要組織好相關的政策執行者通過認真學習來達到所推行政策的準確認知。任何一項政策都有它特定的目標、功能、價值、適應范圍和實施條件,當一項政策制定和頒布后,政策執行者只有通過對政策深入學習,才能真正理解政策的目標、價值及與自身的利益關系,為政策執行成功打下基礎。

努力進一步完善政策執行主體的知識結構。執行人員的知識存量大,有利于對政策的充分認識,如果執行者對某個方面的事物缺乏一定的基礎認識,那么就難以對該事物形成一個系統的、全面的認識,導致出現偏差的可能性。因此,要通過實施國家公務員制度使我國政府官員從政策制定到執行整體認知水平提高,大力選拔高素質人才進入公務員領域,提高國家政策執行的總體水平。

總之,只有政策執行者的素質普遍提高了,政策執行中存在的曲解政策、截留政策和上有政策下有對策的問題,就會得到切實有效的解決。

(3)保障監控工作相對獨立性,完善政策執行監督制度

縱觀古今中外,凡是監察職能發揮較好的監督機構都是相對獨立的。根據當前我國政策執行控制的實際,為保障監控工作的相對獨立性,有必要對現行的國家監督機構雙重領導體制進行合理的權責界定,建立起權力監控自上而下的獨立的垂直領導體系。比如對監察機關,首先可以讓其在組織上從行政機關獨立出來,不再隸屬于行政部門的領導,并提高其地位,使之至少與同級監控對象地位平等。其次,獨立出來的監察機關實行自上而下的垂直領導,下級監察部門只受上級監察部門的領導指揮,人事任免由上級監察機關負責。再次,經濟獨立,不受行政機關約束,保證紀檢監察部門實行懲處和監督職能的獨立性。如深圳市,在全國率先設立直接隸屬地方長官的監察局以來,在促進依法行政,保證政令暢通,改善行政管理,提高行政效率等方面發揮了積極的作用,成為深圳行政監察的一大亮點。

要加強《監督法》、《行政訴訟法》、《行政復議法》、《舉報法》等法律的制定與完善。完善行政復議工作制度,通過行政復議及時有效監督所屬部門和下級政府的行政行為。對符合法律規定的行政復議申請必須依法受理,并依法作出行政復議決定;對違法或者不當的行政決定,必須堅決予以撤銷或者變更。建立健全行政過錯責任追究制度,使政府工作中的各種錯誤和不足,都能夠及時得到反映,及時、真實地加以糾正和彌補,力爭保證行政法的供給與迅速發展的市場經濟和日益變化的行政關系相合拍。鼓勵社會公眾、新聞媒體對政策執行進行公眾監督,推行民主監督制度,并將其落到實處,用法律作為其有力的后盾,確保民眾監督體制的有效運行和起到應有的作用。

(4)加大政策宣傳力度,完善政策傳播渠道,建立政府與公眾之間的互動機制

政策的傳播離不開對政策信息的宣傳,加大對政策的宣傳力度,有利于執行人員及廣大的目標群體對政策的了解。認識到政策的充分執行與他們自身利益之間的關系,實踐證明,由于宣傳不力導致目標群體難以準確的認知。

建立完整的信息傳播網絡,改變高度一元化的傳播方式。傳統的信息傳播渠道是單一的、垂直的,由各級政府之間傳播,難以滿足公眾對政策知情要求,也無法適應現代社會對政策傳播過程的高效要求。隨著傳播技術的發展,電子郵件、電話會議等傳播手段出現,促進政策信息傳播多元化發展。政府的宏觀政策可以通過媒體、電視、互聯網等走進千家萬戶,提高政策的時效性,同時,減少單一傳播的層級,保證信息保真度,還可以及時得到市民對政策及政府的反饋信息。例如,政府上網給公眾與政府之間搭建了一條直接溝通的渠道,不但公眾可以直接點擊政府的官網,迅速、及時地獲取政策信息,而且公眾對政策的意見和要求也可以通過電子郵件、電子投票、電子民意調查等形式來反饋給政府。

建立政府與公眾之間的互動機制。任何的政策都涉及利益的調整,分配。如果執行一項公共政策的成本大于所獲取的利益,公眾就有可能對政策采取不合作、規避的態度,政府應該和公眾之間建立互動機制,及時聽取公眾的意見和要求,對政策作出必要的修改。如建立信訪制度,使由于新政策的推行而利益受損的公眾有申訴與表達自己意愿和要求的制度化渠道。